完善生態(tài)環(huán)境保護財稅政策的建議

趙世萍

【摘要】財稅政策作為國家宏觀調控的經(jīng)濟手段，在生態(tài)環(huán)境保護的過程中，發(fā)揮著重要作用。本文梳理了我國環(huán)境保護財稅政策的現(xiàn)狀，分析了存在問題，提出了政策建議。

【關鍵詞】生態(tài)環(huán)境保護 財稅政策 現(xiàn)狀分析 政策建議

十九大報告提出，堅持人與自然和諧共生，要推進綠色發(fā)展，加大生態(tài)保護力度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，建設美麗中國。完善生態(tài)環(huán)境保護財稅政策不僅是應對資源約束趨緊、生態(tài)系統(tǒng)退化等環(huán)境問題的重要舉措，也是建設美麗中國的迫切要求。

一、我國生態(tài)環(huán)境保護財稅政策現(xiàn)狀

近年來，我國出臺了一系列控制有害氣體排放、保護生態(tài)環(huán)境的財稅政策，加大了對生態(tài)環(huán)境保護的政策支持和資金支撐，投入大量財政資金用于環(huán)境污染的防治、治理和生態(tài)環(huán)境的恢復等方面。我國關于生態(tài)環(huán)境保護的財稅政策主要包括財政投入政策、稅費政策等。

第一，生態(tài)環(huán)境保護財政投入力度逐年加大。生態(tài)環(huán)境保護需要大量的資金投入，財政資金的投入是其中重要組成部分。我國在生態(tài)治理和環(huán)境保護方面的財政投入呈現(xiàn)逐年上升趨勢。2011年至2015年間，中央政府和地方政府環(huán)境保護支出從1261.85億元上升到2170.83億元，“十二五”期間中央和地方政府的環(huán)保支出增速達14.5%。中央財政環(huán)境保護專項資金的投入也從2011年的283.7億元增加到2015年的418億元，“十二五”期間中央環(huán)保專項資金投入較“十一五”期間增長了139.2%，同時財政環(huán)保支出結構也在不斷的優(yōu)化。

第二，建立了生態(tài)環(huán)境保護補償機制。生態(tài)環(huán)境具有明顯的跨區(qū)域、跨流域的特性，因此，必須依靠各地的聯(lián)防聯(lián)動、協(xié)調配合，才能取得應有的成效。生態(tài)環(huán)境保護補償機制的建立，有效地平衡了地方政府的財力水平，增強了地方政府生態(tài)環(huán)境保護的積極性，促進了不同行政區(qū)劃政府之間的合作。目前我國生態(tài)環(huán)境保護補償機制主要依靠中央和地方政府的轉移支付，且以中央財政的縱向轉移支付為主。近年來，財政部先后發(fā)布了《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法》、《中央對地方資源枯竭城市轉移支付管理辦法》等多個文件，同時中央財政設立了相應的轉移支付專項資金。如，2008年起中央財政對國家重點生態(tài)功能區(qū)范圍內的452個縣實施轉移支付，至2015年支付總額達2513億元。目前，我國還沒有生態(tài)補償橫向轉移支付的制度，但是相關的橫向轉移支付試點已經(jīng)展開，主要集中于跨流域生態(tài)補償?shù)脑圏c，成功的案例有“新安江跨省流域生態(tài)補償試點”，取得了良好的效果。通過建立財政轉移支付和生態(tài)補償機制，生態(tài)源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護能力得到了顯著的提升。

第三，運用稅費政策支持生態(tài)環(huán)境保護。通過征稅、收費對破壞生態(tài)環(huán)境的行為予以懲處，通過稅收優(yōu)惠對保護生態(tài)環(huán)境行為給予獎勵，是推進環(huán)境保護的有效政策手段。我國目前與環(huán)境相關的稅收主要有：資源稅、消費稅、增值稅、城市維護建設稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等以及將在2018年1月1日起正式實施的環(huán)境保護稅。在收費政策方面，我國主要實行的是污染物排污和生態(tài)資源補償?shù)仁召M制度，以此抑制污染物的排放，促進生態(tài)環(huán)境的恢復。另外，為了鼓勵節(jié)能減排等保護環(huán)境的行為，國家在征稅的同時，也出臺了許多稅收優(yōu)惠政策，如增值稅的免征優(yōu)惠、即征即退優(yōu)惠政策，使用新能源車船的車船使用稅優(yōu)惠政策等。

第四，實施政府綠色采購政策。通過政府綠色采購，引導和促進綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費，是世界各國的通行做法。美國、英國、日本等發(fā)達國家，通過制定相關法律，要求政府采購具有環(huán)保標識的產(chǎn)品，以此帶動和促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國從2004年開始推動政府綠色采購，2006年我國頒布了第一張政府綠色采購清單，此后每年定期發(fā)布，截止到2017年初，已經(jīng)發(fā)布了19期政府采購清單。多年來，政府綠色采購的范圍不斷擴大，產(chǎn)品種類不斷增多，政府采購規(guī)模持續(xù)增長，有效地引導和促進了綠色產(chǎn)品市場的形成與發(fā)展。

二、我國生態(tài)環(huán)境保護財稅政策的成績和主要問題

目前，我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，隨著供給側結構性改革不斷推進，加上財稅政策的積極配合，我國的生態(tài)環(huán)境得到了顯著的改善。但是長期以來，由于我國采取的追求發(fā)展速度的粗放式發(fā)展模式，加之財政政策體系不夠完善，使得環(huán)保財稅政策也存在著一些問題。

（一）供給側結構性改革中生態(tài)環(huán)境保護取得顯著成效

第一，淘汰“重污染產(chǎn)能”初見成效。我國的過剩產(chǎn)能大多集中在鋼鐵、水泥、煤炭等重污染行業(yè)。在供給側改革中，去除過剩產(chǎn)能，促進產(chǎn)業(yè)轉型升級，成為重中之重。以央企為例，據(jù)國資委公開的信息顯示：2016年中央企業(yè)化解鋼鐵過剩產(chǎn)能1019萬噸，化解煤炭過剩產(chǎn)能3497萬噸。同時，2016年能源消費中清潔能源消費的比重提高了1.7%。淘汰落后的重污染產(chǎn)能，有效地推動了行業(yè)內部結構調整優(yōu)化，促進了相關行業(yè)的提質增效。隨著供給側結構性改革效果的體現(xiàn)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的工業(yè)污染對環(huán)境保護造成的壓力也有所減輕。

第二，供給側結構性改革中，經(jīng)濟結構綠色化轉型步伐加快。一方面體現(xiàn)在戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)及節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。據(jù)國家發(fā)改委最近數(shù)據(jù)表明，戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)領域創(chuàng)業(yè)投資已經(jīng)占我國創(chuàng)業(yè)投資比例80%左右，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和整體收益都有所提高。另一方面體現(xiàn)在我國居民消費綠色化程度呈現(xiàn)顯著上升趨勢。近年來，旅游、通信、教育文化娛樂等服務消費持續(xù)火爆，成為新的消費增長點。

第三，重點行業(yè)污染減排效果明顯。在供給側結構性改革中，注重培育節(jié)能環(huán)保的新興產(chǎn)業(yè)，降低化石能源的使用量，控制相關行業(yè)的污染物排放，取得顯著成效。

在供給側改革促進環(huán)境保護發(fā)展的同時，我國的生態(tài)環(huán)境質量得到持續(xù)改善。大氣環(huán)境質量和水環(huán)境質量有所提高，土壤污染防治取得進展，生態(tài)服務和生態(tài)建設得到加強。黨的十八大以來，我國首次扭轉了生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，為進一步加強環(huán)境保護打下了基礎。

（二）我國生態(tài)環(huán)境保護財稅政策存在的主要問題endprint

第一，財政投入較低，與建設生態(tài)文明的要求有差距。近年來，雖然我國從中央財政到地方財政對生態(tài)環(huán)境保護都進行了投資，且每年投資的數(shù)額不斷增加，但是不論是投入的力度還是投入的水平都離生態(tài)環(huán)境保護的要求有一定的差距。世界發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，只有當環(huán)境保護投入占到GDP的2%～3%時，環(huán)境質量才會有明顯改善。近年來，我國環(huán)保投資占GDP的比例一直低于2%，因此，加大環(huán)境保護的財政投資力度已是當務之急。

第二，尚未建立生態(tài)環(huán)境保護轉移支付制度。我國的生態(tài)環(huán)境保護轉移支付主要依靠中央財政，且大部分是專項轉移支付。從轉移支付的結構上看，中央財政對地方的轉移支付占主導地位，地方政府之間的橫向轉移支付制度還沒有建立起來。從轉移支付的范圍和數(shù)額上看，專項轉移支付沒有形成制度化，覆蓋的范圍有限，隨意性大，補償數(shù)額不足，遠遠滿足不了保護生態(tài)環(huán)境的需求?？傊?，我國的生態(tài)環(huán)境保護轉移支付還處于摸索階段，急需在制度的建立、政策的落實以及中央和地方財政體制改革的銜接方面有所突破。

第三，生態(tài)環(huán)境保護的稅制不健全。稅收是促進生態(tài)環(huán)境保護的重要經(jīng)濟手段，通過征收環(huán)境稅費和稅收優(yōu)惠政策，可以約束單位和個體破壞環(huán)境的行為，鼓勵企業(yè)采用新技術、新能源降低環(huán)境的壓力。我國現(xiàn)在實施的涉及環(huán)境保護的稅種，在設立伊始并不是以環(huán)保為直接目的，而是在實施過程中間接地發(fā)揮了環(huán)境保護的作用。不論是從征收范圍、稅率還是從征收力度上，都需要進一步改進和完善。日前，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》已由人大審議通過，將于2018年1月1日起施行，這是我國第一部與環(huán)保直接相關的稅收法律。但我國有關生態(tài)環(huán)境保護的稅制仍是薄弱環(huán)節(jié)，稅收的經(jīng)濟杠桿作用沒有得到充分發(fā)揮。

第四，政府綠色采購的實施范圍小，力度弱，引導環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)和消費的作用有限。雖然我國已經(jīng)將綠色采購納入政府采購的范圍之中，但是與發(fā)達國家相比較，我國綠色采購清單所涉及的范圍仍然較窄，實行的力度不大，相關的配套政策不完善，需要進一步改革。

三、完善生態(tài)環(huán)境保護財稅政策的若干建議

黨的十九大提出中國特色社會主義進入了新時代，我們要加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國。生態(tài)環(huán)境保護離不開財力的支持和保障，完善相關財稅政策刻不容緩。

第一，應加大環(huán)保的資金投入。環(huán)境保護需要有足夠的資金支撐，加大資金投入可以從兩個方面著手。一是確保環(huán)境保護財政預算投入。長期以來，我國用于生態(tài)環(huán)境保護方面的財政資金投入一直偏低，不能滿足生態(tài)環(huán)境恢復和污染治理的需要。從長遠看，應建立財政資金投入的增長機制，加大對生態(tài)環(huán)保基礎設施建設、生態(tài)環(huán)?？萍既瞬排囵B(yǎng)等方面的財政投入力度，確立環(huán)保支出優(yōu)先和重點保障地位，更好地應對環(huán)境保護支出的需要。二是拓寬資金來源，鼓勵社會資本積極參與。生態(tài)環(huán)境保護僅依靠財政資金是遠遠不夠的，應充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，吸引社會和民間資金投入環(huán)保領域，建立多元化投入機制。

第二，完善生態(tài)環(huán)保轉移支付制度。首先應完善中央財政轉移支付制度，建立生態(tài)補償機制，優(yōu)化中央轉移支付的區(qū)域結構，適當加大轉移支付力度，減輕地方生態(tài)補償支出壓力。同時應通過中央財政的轉移支付，促進地區(qū)間的財力均衡發(fā)展。其次要建立省級及以下生態(tài)轉移支付，設立專項資金，合理安排財政資金的使用范圍、方向和規(guī)模，明確轉移支付重點，解決地方的生態(tài)環(huán)境保護的突出問題。另外，還要建立跨區(qū)域、跨流域的橫向轉移支付機制。

第三，完善生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)。2016年12月全國人大通過的《中華人民共和國環(huán)境保護稅法（草案）》，是我國第一部關于環(huán)保的稅法，該法建立了我國環(huán)保稅的基本法律制度框架。從內容上看，《環(huán)保稅法》部分調整了排污費征收范圍，適度提高了稅率，同時細化了稅收優(yōu)惠政策，在征管方式上有所創(chuàng)新。但環(huán)境保護稅主要是將排污費改稅，并沒有把污染物排放之外的生態(tài)環(huán)境破壞行為納入征收范圍，尤其是將國際上普遍征收的碳稅排除在征稅范圍之外。此外其它與環(huán)境保護相關的資源稅、消費稅等，在內容上也有調整空間。

第四，以供給側結構性改革為依托，制定有利于生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅政策。供給側結構性改革的核心內容之一是立足新舊動能轉換，打造新的經(jīng)濟增長點，而構建綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，正是“十三五”時期我國新的經(jīng)濟增長點，也是供給側結構性改革的重要抓手。綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展，離不開良好的法制環(huán)境和財稅政策引導。應從以下幾方面著手：一是規(guī)范行業(yè)營商環(huán)境。加強監(jiān)管，加強對各類環(huán)境違法行為的打擊力度，建立公平、開放的市場機制，促進環(huán)境產(chǎn)業(yè)市場的形成。二是拓寬環(huán)保產(chǎn)業(yè)的融資渠道，創(chuàng)新融資方式。優(yōu)化政府和社會資本合作模式，積極開展PPP模式下的環(huán)保模式探索，引導社會資本流向環(huán)保領域。三是完善財稅金融政策。改革財稅制度，發(fā)揮財稅政策的調節(jié)作用，充分利用政府引導基金、環(huán)境稅收、政府補貼、政府采購等財稅手段，促進財稅體制的綠色化，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

參考文獻

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