論治安訓(xùn)誡的法律性質(zhì)及救濟(jì)途徑
——以行政檢察的必要介入為視角

孫 晨，王兆忠

（1.湖北省武漢市人民檢察院，湖北 武漢 430000；2.湖北省武漢市中級(jí)人民法院，湖北 武漢 430000）

我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定了三種訓(xùn)誡，即行政法律法規(guī)中的作為“警示性”手段的治安訓(xùn)誡、訴訟法和實(shí)體法中作為強(qiáng)制性保障措施的司法訓(xùn)誡以及刑法中作為非刑罰處罰措施的司法訓(xùn)誡。其中，第二和第三種訓(xùn)誡措施由于法律規(guī)定比較明確，適用主體比較單一，實(shí)施程序比較完善，因此在理論上和實(shí)踐中適用不存在太多問(wèn)題。當(dāng)前，為學(xué)術(shù)界詬病的是實(shí)踐中比較混亂的治安訓(xùn)誡。2020 年初，一場(chǎng)突如其來(lái)的疫情，再次引發(fā)人們對(duì)治安訓(xùn)誡的空前關(guān)注。

治安訓(xùn)誡雖非治安處罰措施或行政強(qiáng)制措施，卻可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響。實(shí)踐中存在諸多無(wú)據(jù)適用、混亂適用乃至違法適用的情況，但是行政相對(duì)人的救濟(jì)途徑并不順暢。行政檢察監(jiān)督范疇的“回歸”，是黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)司法改革重要內(nèi)容，是保障憲法和法律完整統(tǒng)一實(shí)施的重要途徑，也是依法規(guī)制國(guó)家公權(quán)、構(gòu)建檢察權(quán)威和保障公民權(quán)利的重要手段。［1］以行政檢察監(jiān)督為路徑，實(shí)現(xiàn)對(duì)被治安訓(xùn)誡行政相對(duì)人的法律救濟(jì)，具有合法性、權(quán)威性、新穎性、及時(shí)性、便捷性、多樣性和可操作性等優(yōu)勢(shì)，可以成為解決治安訓(xùn)誡引發(fā)的行政爭(zhēng)議的第三條道路。［2］

一、治安訓(xùn)誡的主要類(lèi)型與法律性質(zhì)

（一）治安訓(xùn)誡的主要類(lèi)型

1.現(xiàn)行有效法律法規(guī)中的治安訓(xùn)誡。

2.已經(jīng)失效法律法規(guī)中的治安訓(xùn)誡。

3.現(xiàn)行有效法律中規(guī)定模糊的“治安訓(xùn)誡”。

《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第5 條第3 款規(guī)定：辦理治安案件應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合的原則。對(duì)于具有中國(guó)國(guó)籍的行政相對(duì)人而言，治安管理處罰的種類(lèi)有警告、罰款、行政拘留、吊銷(xiāo)公安機(jī)關(guān)發(fā)放的許可證。從現(xiàn)行法律法規(guī)來(lái)看，教育并不是一種治安處罰的方式。于是有論者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)采取的訓(xùn)誡可以理解為批評(píng)教育的表現(xiàn)形式。①陳新宇：《論訓(xùn)誡》，載于微信公眾號(hào)“法學(xué)學(xué)術(shù)前沿”，2020年3月7日訪問(wèn)。同時(shí)，陳教授還指出，根據(jù)公布的李某亮醫(yī)生的訓(xùn)誡書(shū)，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為其行為“嚴(yán)重?cái)_亂了社會(huì)秩序”與“情節(jié)特別輕微”矛盾。此外，有時(shí)候公安機(jī)關(guān)對(duì)警告處罰也會(huì)以當(dāng)場(chǎng)訓(xùn)誡的方式執(zhí)行。

（二）治安訓(xùn)誡的法律性質(zhì)

治安訓(xùn)誡究竟屬于何種性質(zhì)，學(xué)術(shù)界一直存在爭(zhēng)議。有學(xué)者提出，治安訓(xùn)誡多用于法律宣講教育，不影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，因而屬于行政事實(shí)行為范疇；也有學(xué)者認(rèn)為，治安訓(xùn)誡是治安處罰的前置性指導(dǎo)措施，屬于行政事實(shí)行為中的行政指導(dǎo)行為。也有論者認(rèn)為，治安訓(xùn)誡具有責(zé)令相對(duì)人停止違法行為、進(jìn)而避免治安處罰的功能，所以治安訓(xùn)誡之所以存在法律性質(zhì)爭(zhēng)議，主要是因?yàn)槠鋬?nèi)容和形式表現(xiàn)多樣，兼具規(guī)制性，行政指導(dǎo)及行政命令的相關(guān)特點(diǎn)。［3］行政事實(shí)行為沒(méi)有對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，未引起行政法律關(guān)系發(fā)生、變更和消滅。有些治安訓(xùn)誡傾向于對(duì)相對(duì)人進(jìn)行普法教育，勸導(dǎo)相對(duì)人依法行事，并不涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的變化，具有行政指導(dǎo)行為的屬性，屬于行政事實(shí)行為當(dāng)無(wú)爭(zhēng)議。但是，也有一些治安訓(xùn)誡是對(duì)相對(duì)人違法行為特別輕微，不需要適用治安處罰的一種口頭或書(shū)面批評(píng)教育。它不僅確定了相對(duì)人的行為具有違法的性質(zhì)、影響相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而且治安訓(xùn)誡是公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制相對(duì)人接受教育的一種措施，相對(duì)人無(wú)法自愿選擇是否接受。因此，這些治安訓(xùn)誡應(yīng)該屬于行政具體法律行為。［4］王學(xué)輝教授就認(rèn)為，在行政執(zhí)行領(lǐng)域，訓(xùn)誡其實(shí)是警告的書(shū)面表達(dá)形式，應(yīng)將其法律屬性界定為一種行政處罰。［5］

（三）小結(jié)：治安訓(xùn)誡需要規(guī)范和監(jiān)督的必要性

自行政法誕生以來(lái)，對(duì)行政權(quán)的規(guī)制便是其規(guī)范行政領(lǐng)域的核心內(nèi)容。因?yàn)樾姓?quán)極易逾越法治原則賦予其行使的權(quán)力邊界而造成行政相對(duì)人權(quán)益的侵害。［6］治安訓(xùn)誡作為公安機(jī)關(guān)單純實(shí)施公權(quán)力或者用公權(quán)限制私權(quán)的一種方式，具有巨大的靈活性。然而實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)在適用訓(xùn)誡存在的諸多問(wèn)題，卻得不到規(guī)范和監(jiān)督。

治安訓(xùn)誡有的表現(xiàn)為行政事實(shí)行為，是行政機(jī)關(guān)宣傳教育、指引人們依法行事的重要手段；也有的治安訓(xùn)誡屬于行政具體法律行為，具有影響相對(duì)人合法權(quán)益的功能。學(xué)術(shù)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為：后一種治安訓(xùn)誡與警告類(lèi)似，均具有批評(píng)教育之意，并且作出書(shū)面或口頭形式的警示、譴責(zé)和告誡，應(yīng)歸屬于行政處罰中的“聲譽(yù)罰”或“申誡罰”。［7］具體而言，一方面，治安訓(xùn)誡行為和行政處罰行為有相同或相似的行為基礎(chǔ)，包括作出主體、程序、所針對(duì)的行為和對(duì)象；另一方面，治安訓(xùn)誡行為和行政處罰行為均有制裁性，被訓(xùn)誡的相對(duì)人會(huì)承擔(dān)失去聲譽(yù)的后果，增加精神負(fù)擔(dān)。實(shí)踐中，實(shí)務(wù)界對(duì)理論界的這種觀點(diǎn)其實(shí)也是認(rèn)同的。①1990年《公安部交通管理局關(guān)于警告處罰如何適用問(wèn)題的答復(fù)》中明確提出：警告是行政主體對(duì)某些有輕微違法行為人的一種訓(xùn)誡。

有些治安訓(xùn)誡有行政處罰之實(shí)，卻無(wú)行政處罰之名。于是，治安訓(xùn)誡便不在行政訴訟的受案范圍內(nèi)，大大限制了相對(duì)人救濟(jì)自己權(quán)利的途徑。公安機(jī)關(guān)在習(xí)焉不察的權(quán)力慣性的驅(qū)動(dòng)下，或者在面臨著行政系統(tǒng)內(nèi)外部壓力的情況時(shí)，會(huì)有意無(wú)意地采用治安訓(xùn)誡這種在法律上語(yǔ)焉不詳、在性質(zhì)上模棱兩可的行政方式，以此來(lái)規(guī)避法律的約束、司法的審查和監(jiān)督以及后續(xù)可能產(chǎn)生的責(zé)任追究。［8］因此針對(duì)這種治安訓(xùn)誡，急需規(guī)范方式和手段對(duì)其進(jìn)行規(guī)制和監(jiān)督。

二、治安訓(xùn)誡適用中存在的問(wèn)題及規(guī)制

（一）治安訓(xùn)誡適用中存在的問(wèn)題

1.適用于法無(wú)據(jù)。對(duì)于公權(quán)力而言，“法無(wú)授權(quán)不可為”是一句歷久彌新的法諺。對(duì)于一個(gè)現(xiàn)代法治國(guó)家而言，所有國(guó)家機(jī)關(guān)的行為都應(yīng)該有法律的授權(quán)。但是，治安訓(xùn)誡作為一種公安機(jī)關(guān)經(jīng)常行使的對(duì)于相對(duì)人采取的處置措施，只在《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》《信訪條例》《拘留所條例》《中華人民共和國(guó)看守所條例》和《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》有所規(guī)定，而在《治安管理處罰法》《行政處罰法》中并無(wú)明確規(guī)定。也就是說(shuō)，公安機(jī)關(guān)只能對(duì)實(shí)施違法行為的未成年人、信訪人、看守所（拘留所）在押人員以及保安員適用。但是實(shí)際上，治安訓(xùn)誡的適用范圍并不僅限于上述四類(lèi)人員。這顯然是于法無(wú)據(jù)適用訓(xùn)誡，或者稱之為無(wú)權(quán)適用。此外，根據(jù)已經(jīng)公開(kāi)的公安機(jī)關(guān)對(duì)李某亮下達(dá)的《訓(xùn)誡書(shū)》顯示，其法律依據(jù)只是籠統(tǒng)地說(shuō)“違反了《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定”，沒(méi)有明確指明并引用具體法律條款。根據(jù)最高人民法院發(fā)布的第41 號(hào)指導(dǎo)案例，此種情形應(yīng)當(dāng)視為該具體行政行為沒(méi)有法律依據(jù)。①最高人民法院發(fā)布的第41號(hào)指導(dǎo)案例，即宣懿成等訴浙江省衢州市國(guó)土資源局收回國(guó)有土地使用權(quán)案。在該案中，衢州市國(guó)土資源局在作出案涉《收回國(guó)有土地使用權(quán)通知》時(shí)，僅說(shuō)明是依據(jù)《土地管理法》及浙江省的有關(guān)規(guī)定作出的，但并未引用具體的法律條款。該指導(dǎo)案例歸納的裁判要點(diǎn)明確指出：行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)未引用具體法律條款，且在訴訟中不能證明該具體行政行為符合法律的具體規(guī)定，應(yīng)當(dāng)視為該具體行政行為沒(méi)有法律依據(jù)，適用法律錯(cuò)誤。

2.適用違法混亂。治安訓(xùn)誡違法混亂適用的最主要的表現(xiàn)，就是以治安訓(xùn)誡的外衣，對(duì)相對(duì)人進(jìn)行影響其權(quán)利義務(wù)的警告處罰。將應(yīng)該受到治安處罰的行為降格為治安訓(xùn)誡，從而逃逸在行政訴訟規(guī)范的范疇之外。治安訓(xùn)誡作為一種廣泛適用的處置措施，書(shū)面訓(xùn)誡竟然連統(tǒng)一法律文書(shū)格式都沒(méi)有，至于口頭訓(xùn)誡的內(nèi)容和形式就更加形式多樣了。

3.救濟(jì)途徑缺失。無(wú)論治安訓(xùn)誡是口頭的還是書(shū)面的，因其并非法定處罰措施，對(duì)相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響。再加上，公安機(jī)關(guān)僅對(duì)相對(duì)人出具訓(xùn)誡書(shū)，未向社會(huì)公布訓(xùn)誡書(shū)，相對(duì)人的名譽(yù)權(quán)也未受損。因此治安訓(xùn)誡不在行政訴訟的受案范圍之內(nèi)，相對(duì)人對(duì)訓(xùn)誡不服的只能提起行政復(fù)議。如果相對(duì)人沒(méi)有在法定期限內(nèi)提起行政復(fù)議，行政復(fù)議決定不予受理或者行政復(fù)議決定維持原具體行政行為，那么可能有20%到50%對(duì)復(fù)議決定不滿意的將無(wú)法尋求進(jìn)一步權(quán)利救濟(jì)。②有學(xué)者統(tǒng)計(jì)分析，有1/5至1/2的行政復(fù)議案件在作出處理后，當(dāng)事人仍然會(huì)起訴。解志勇：《行政檢察：解決行政爭(zhēng)議的第三條道路》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第1期。最高人民法院作出的〔2016〕最高法行申1434 號(hào)和〔2017〕最高法行申1914 號(hào)兩個(gè)裁定書(shū)，將被治安訓(xùn)誡的當(dāng)事人不服行政復(fù)議不予受理而提起的再審申請(qǐng)予以駁回，無(wú)形之中將無(wú)數(shù)針對(duì)治安訓(xùn)誡的行政訴訟擋在法院大門(mén)之外。

（二）治安訓(xùn)誡的救濟(jì)途徑及實(shí)現(xiàn)

1.公安機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)治安訓(xùn)誡。公安機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)治安訓(xùn)誡理論上可能存在三種情況。

一是主動(dòng)撤銷(xiāo)治安訓(xùn)誡。因?yàn)楦鶕?jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第54 條第2 款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)通過(guò)各種途徑發(fā)現(xiàn)行政處罰有錯(cuò)誤的應(yīng)當(dāng)主動(dòng)改正。③第54條：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全對(duì)行政處罰的監(jiān)督制度?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政處罰的監(jiān)督檢查。公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰，有權(quán)申訴或者檢舉；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查，發(fā)現(xiàn)行政處罰有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)改正。這種情形下，相對(duì)人可以通過(guò)申訴、檢舉或信訪等途徑，向作出治安訓(xùn)誡的原公安機(jī)關(guān)及其上級(jí)機(jī)關(guān)反映相關(guān)情況，從而救濟(jì)自己的權(quán)利。［9］

二是公安機(jī)關(guān)被動(dòng)撤銷(xiāo)治安訓(xùn)誡。依據(jù)憲法和相關(guān)法律，監(jiān)察機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)（主要是各級(jí)人大常委會(huì)）都有受理人民申訴的義務(wù)，但其監(jiān)督職能的定位主要在于權(quán)力體系內(nèi)部，并不在于解決具體行政爭(zhēng)議。［10］因此，如果被治安訓(xùn)誡的相對(duì)人沒(méi)有向原公安機(jī)關(guān)申訴或者信訪，而是向地方黨委、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者權(quán)力部門(mén)控告申訴，其申訴最終會(huì)被轉(zhuǎn)交到治安訓(xùn)誡的原作出公安機(jī)關(guān)處理。國(guó)家監(jiān)察委于2020 年3 月19 日公布的《關(guān)于群眾反映的涉及李某亮醫(yī)生有關(guān)情況的調(diào)查通報(bào)》，就認(rèn)為由于派出所出具訓(xùn)誡書(shū)不當(dāng)，執(zhí)法程序不規(guī)范，調(diào)查組已建議監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)此事進(jìn)行監(jiān)督糾正，督促公安機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)訓(xùn)誡書(shū)并追究有關(guān)人員責(zé)任，及時(shí)向社會(huì)公布處理結(jié)果。同日，公安機(jī)關(guān)決定撤銷(xiāo)訓(xùn)誡書(shū)，并就此錯(cuò)誤向當(dāng)事人家屬道歉。此種情況，公安機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)治安訓(xùn)誡往往帶有明顯的被動(dòng)色彩。

三是上級(jí)公安機(jī)關(guān)復(fù)議決定撤銷(xiāo)治安訓(xùn)誡。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第28條第（3）項(xiàng)的規(guī)定，上級(jí)公安機(jī)關(guān)作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，如果認(rèn)為治安訓(xùn)誡具有事實(shí)不清、證據(jù)不足、違反法定程序、超越或者濫用職權(quán)或者具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)惹樾?，有?quán)復(fù)議決定撤銷(xiāo)該訓(xùn)誡措施。①第28條：行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為進(jìn)行審查，提出意見(jiàn)，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人同意或者集體討論通過(guò)后，按照下列規(guī)定作出行政復(fù)議決定：（三）具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷(xiāo)、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法；決定撤銷(xiāo)或者確認(rèn)該具體行政行為違法的，可以責(zé)令被申請(qǐng)人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為：1.主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的；2.適用依據(jù)錯(cuò)誤的；3.違反法定程序的；4.超越或者濫用職權(quán)的；5.具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)摹Ｒ虼?，如果相?duì)人不服治安訓(xùn)誡，依法向上級(jí)公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，同樣具有撤銷(xiāo)該訓(xùn)誡的可能。

但就當(dāng)前情況來(lái)看，無(wú)論是主動(dòng)還是被動(dòng)，公安機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)訓(xùn)誡的例子都是鳳毛麟角。也就是說(shuō)，寄希望于行政權(quán)自我糾偏，對(duì)于治安訓(xùn)誡的行政相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)的作用可謂微乎其微。實(shí)踐雄辯地證明，這條救濟(jì)途徑并不順暢。

2.人民法院裁定撤銷(xiāo)或者宣布治安訓(xùn)誡無(wú)效。雖然理論上相對(duì)人并不能針對(duì)治安訓(xùn)誡及其復(fù)議提出行政訴訟，但是這種治安訓(xùn)誡一般是指對(duì)相對(duì)人其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的法律政策宣講類(lèi)訓(xùn)誡行政行為，而非名為訓(xùn)誡實(shí)為處罰、對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生或者可能產(chǎn)生實(shí)際影響的訓(xùn)誡。從規(guī)范的角度而言，后一種治安訓(xùn)誡是可訴具體行政行為，相對(duì)人有權(quán)提起行政訴訟。如果人民法院經(jīng)審理認(rèn)為治安訓(xùn)誡屬于無(wú)效、撤銷(xiāo)或部門(mén)撤銷(xiāo)情形的，可以依法作出相應(yīng)判決。

一是人民法院依法判決確認(rèn)治安訓(xùn)誡無(wú)效。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第75條的規(guī)定，如果人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒(méi)有依據(jù)等重大且明顯違法情形之一的，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效的，人民法院判決確認(rèn)無(wú)效。②第75條：行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒(méi)有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效的，人民法院判決確認(rèn)無(wú)效。該條中規(guī)定的“重大且明顯違法”，是指以上兩種違法之外的重大且明顯違法。主要包括以下幾種情形：（1）行政行為實(shí)施主體不具有行政主體資格。一般是指行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)派出機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)在沒(méi)有法律、法規(guī)的特別授權(quán)的情況下，以自己名義作出的行政行為。（2）減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒(méi)有法律規(guī)范依據(jù)。（3）行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施，包括因相對(duì)人的自身原因，無(wú)法做到行政主體要求實(shí)施的行為。（4）其他重大且明顯違法的情形。在認(rèn)定行政行為無(wú)效問(wèn)題上，采納了法律保留適用負(fù)擔(dān)行政說(shuō)。所以，如果公安機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人作出的訓(xùn)誡明顯對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)造成侵害，那么該訓(xùn)誡措施因欠缺法律規(guī)范依據(jù)的合法構(gòu)成要件。原告申請(qǐng)確認(rèn)該治安訓(xùn)誡無(wú)效的，人民法院判決確認(rèn)無(wú)效。

二是人民法院依法判處撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)治安訓(xùn)誡。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第70 條規(guī)定，如果人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，行政行為存在主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤、違反法定程序、超越職權(quán)的、濫用職權(quán)的或明顯不當(dāng)?shù)惹樾沃坏模瑧?yīng)判決撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)。③第70條：行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據(jù)不足的；（二）適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；（三）違反法定程序的；（四）超越職權(quán)的；（五）濫用職權(quán)的；（六）明顯不當(dāng)?shù)?。因此，如果在相?duì)人提起的行政訴訟中治安訓(xùn)誡符合上述六種情形之一的，人民法院應(yīng)該依法判處撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)。

雖然我國(guó)不是判例法國(guó)家，但是具有中國(guó)特色的案例制度已經(jīng)建立起來(lái)，司法案例在人民法院審判實(shí)踐中的功效正在得到強(qiáng)化?，F(xiàn)如今，下級(jí)法院與上級(jí)法院已生效裁判相左的裁判，屬于院庭長(zhǎng)重點(diǎn)監(jiān)督的對(duì)象，要跨越專業(yè)法官會(huì)議、審判委員會(huì)討論等多重障礙。前述最高法院關(guān)于駁回治安訓(xùn)誡當(dāng)事人再審申請(qǐng)的兩個(gè)裁定，對(duì)于全國(guó)法院具有極強(qiáng)的指導(dǎo)和示范作用。筆者多方查閱資料，尚未發(fā)現(xiàn)人民法院判決撤銷(xiāo)或者確認(rèn)治安訓(xùn)誡無(wú)效的案例。這似乎說(shuō)明，對(duì)于眾多治安訓(xùn)誡的當(dāng)事人而言，通過(guò)向法院起訴請(qǐng)求撤銷(xiāo)或者確認(rèn)公安機(jī)關(guān)的訓(xùn)誡措施無(wú)效，是非常困難的。

（三）作為解決行政爭(zhēng)議第三條道路的行政檢察

1.應(yīng)運(yùn)而生的行政檢察。行政爭(zhēng)議的及時(shí)、有效解決，是當(dāng)前國(guó)家和社會(huì)治理中的重要問(wèn)題，也是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。但事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制缺乏應(yīng)有的靈敏和高效，主動(dòng)或被動(dòng)撤銷(xiāo)已經(jīng)作出的行政行為極為罕見(jiàn)。而行政訴訟和行政復(fù)議作為當(dāng)前解決行政爭(zhēng)議的主要法律途徑，其實(shí)踐效果也難令人感到滿意，這在促使人們反思現(xiàn)行行政訴訟和行政復(fù)議制度的同時(shí)，［11］也引導(dǎo)人們將目光轉(zhuǎn)向?qū)で蠼鉀Q行政爭(zhēng)議的其他途徑。行政檢察是指檢察機(jī)關(guān)依據(jù)法律授權(quán)、運(yùn)用法定手段對(duì)行政執(zhí)法及行政訴訟活動(dòng)中法律規(guī)范的實(shí)施、適用情況進(jìn)行監(jiān)察督促并能產(chǎn)生法律效力的特定活動(dòng)。［12］法律監(jiān)督是檢察權(quán)的重要屬性，作為解決行政爭(zhēng)議的第三條道路，行政檢察天然地具有法律監(jiān)督的基因。因此，行政檢察更主要是作為一種保障或者兜底途徑存在的，在啟動(dòng)前必須保持必要的謙抑，只有當(dāng)其他監(jiān)督主體都不作為時(shí)，相應(yīng)事項(xiàng)才可以進(jìn)入行政檢察的范圍。①姜明安教授指出，此時(shí)若檢察機(jī)關(guān)再不介入，國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或公民、法人其他組織的合法權(quán)益即將受到重大損害，從這個(gè)意義看，檢察監(jiān)督可謂制止和糾正行政違法行為，維護(hù)上述權(quán)益的“最后一道防線”。姜明安：《完善立法，推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2016年3月7日，第3版。

2.恰逢其時(shí)的行政檢察。經(jīng)過(guò)嚴(yán)密的邏輯推演和理論論證，行政檢察在解決行政爭(zhēng)議方面具有合法性、權(quán)威性、新穎性、及時(shí)性、便捷性、多樣性和可操作性等優(yōu)勢(shì)，可以成為解決行政爭(zhēng)議的第三條道路。此外，黨的十八屆四中全會(huì)提出完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，完善糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制，健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、協(xié)商溝通機(jī)制、救濟(jì)救助機(jī)制；檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正等制度設(shè)計(jì)。這為檢察機(jī)關(guān)更好地發(fā)揮法律監(jiān)督職能，深度介入解決層出不窮的行政爭(zhēng)議提供了寶貴的機(jī)遇。［13］經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，行政檢察已經(jīng)探索形成了檢察建議、督促起訴、行政公益訴訟和提起抗訴等多元化法律監(jiān)督方式。

3.規(guī)制訓(xùn)誡的行政檢察。行政檢察作為治安訓(xùn)誡的救濟(jì)途徑，不僅具有制度上的優(yōu)勢(shì)和邏輯上的自洽，而且具有規(guī)范上的依據(jù)。雖然目前我國(guó)整體上尚缺少有關(guān)檢察機(jī)關(guān)對(duì)眾多行政機(jī)關(guān)違法或不作為行政行為的監(jiān)督問(wèn)題的法律法規(guī)，特別是關(guān)于監(jiān)督權(quán)限、原則、范圍、手段和程序等均無(wú)明確規(guī)定。但是，人民檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)及其工作人員行政執(zhí)法的監(jiān)督職權(quán)，卻有較為明確的法律依據(jù)。例如，《中華人民共和國(guó)人民警察法》第42 條、第46 條和《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第114 條第2 款等規(guī)定。②《中華人民共和國(guó)人民警察法》第42條：人民警察執(zhí)行職務(wù)，依法接受人民檢察院和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。第46條：公民或者組織對(duì)人民警察的違法、違紀(jì)行為，有權(quán)向人民警察機(jī)關(guān)或者人民檢察院、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)檢舉、控告。受理檢舉、控告的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)查處，并將查處結(jié)果告知檢舉人、控告人?！吨腥A人民共和國(guó)治安管理處罰法》第114條第2款：公安機(jī)關(guān)及其人民警察辦理治安案件，不嚴(yán)格執(zhí)法或者有違法違紀(jì)行為的，任何單位和個(gè)人都有權(quán)向公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)檢舉、控告；收到檢舉、控告的機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)職責(zé)及時(shí)處理。再加上《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(jiàn)（試行）》《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》等具體操作層面的規(guī)范性文件和司法解釋，行政檢察作為治安訓(xùn)誡的一種救濟(jì)途徑在規(guī)范層面是沒(méi)有疑問(wèn)的。需要我們進(jìn)一步探討和探索的，是行政檢察對(duì)治安訓(xùn)誡的規(guī)制功能如何規(guī)范化展開(kāi)。

三、行政檢察對(duì)治安訓(xùn)誡規(guī)制的規(guī)范路徑

（一）向公安機(jī)關(guān)或人民法院發(fā)出行政檢察建議

檢察建議是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，參與社會(huì)治理，維護(hù)司法公正，促進(jìn)依法行政，預(yù)防和減少違法犯罪，保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，維護(hù)個(gè)人和組織合法權(quán)益，保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施的重要方式。學(xué)術(shù)界通說(shuō)認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)檢察官法》第46 條第1 款第（五）項(xiàng)的規(guī)定，賦予人民檢察院依法提出檢察建議的職責(zé)。①第46條：檢察官有下列表現(xiàn)之一的，應(yīng)當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)：（五）提出檢察建議被采納或者開(kāi)展法治宣傳、解決各類(lèi)糾紛，效果顯著的。行政檢察建議是指對(duì)行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾或者行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的體制和制度漏洞等普遍性和傾向性問(wèn)題發(fā)出的要求其改進(jìn)工作、完善制度的意見(jiàn)。［14］

此外，根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第8 條和第11 條第4 款的規(guī)定，②第8條：人民檢察院發(fā)現(xiàn)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定具有法律規(guī)定的應(yīng)當(dāng)再審情形的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書(shū)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，可以向同級(jí)人民法院提出再審檢察建議。第11條：人民檢察院在辦理案件中發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理工作存在下列情形之一的，可以向有關(guān)單位和部門(mén)提出改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議：（四）相關(guān)單位或者部門(mén)不依法及時(shí)履行職責(zé)，致使個(gè)人或者組織合法權(quán)益受到損害或者存在損害危險(xiǎn)，需要及時(shí)整改消除的。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決或裁定具有法律規(guī)定的應(yīng)當(dāng)再審情形的，可以向同級(jí)人民法院提出再審檢察建議；相關(guān)單位或者部門(mén)不依法及時(shí)履行職責(zé)，致使個(gè)人或者組織合法權(quán)益受到損害或者存在損害危險(xiǎn)，需要及時(shí)整改消除的，可以向有關(guān)單位和部門(mén)提出改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議。

因此，一方面，人民檢察院可以根據(jù)相對(duì)人的申訴控告，直接向作出該治安訓(xùn)誡的公安機(jī)關(guān)提出改進(jìn)工作的社會(huì)治理檢察建議。另一方面，如果被影響實(shí)際權(quán)利義務(wù)的治安訓(xùn)誡的相對(duì)人據(jù)此提出行政訴訟，而人民法院裁定不予受理或駁回起訴的，人民檢察院可以向其提出再審檢察建議。［15］

（二）對(duì)關(guān)于治安訓(xùn)誡的相關(guān)裁判提起抗訴

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第11 條和第93 條第2 款規(guī)定：人民檢察院通過(guò)提起抗訴對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。③第11條：人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。第93條第2款：地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第91條規(guī)定情形之一，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書(shū)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，可以向同級(jí)人民法院提出檢察建議，并報(bào)上級(jí)人民檢察院備案；也可以提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民法院提出抗訴。司法實(shí)踐中，向人民法院提起抗訴是人民檢察院開(kāi)展行政檢察的重要內(nèi)容。因?yàn)橄啾刃姓z察建議而言，提起抗訴具有強(qiáng)制性、權(quán)威性和終局性，更符合法律監(jiān)督的職責(zé)定位，對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的保障力度也更大。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第91 條規(guī)定，人民檢察院對(duì)行政訴訟實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督有八種情形。①第91條當(dāng)事人的申請(qǐng)符合下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)再審：（一）不予立案或者駁回起訴確有錯(cuò)誤的；（二）有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的；（三）原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足、未經(jīng)質(zhì)證或者系偽造的；（四）原判決、裁定適用法律、法規(guī)確有錯(cuò)誤的；（五）違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判的；（六）原判決、裁定遺漏訴訟請(qǐng)求的；（七）據(jù)以作出原判決、裁定的法律文書(shū)被撤銷(xiāo)或者變更的；（八）審判人員在審理該案件時(shí)有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。雖然最高人民法院作出的〔2016〕最高法行申1434 號(hào)和〔2017〕最高法行申1914 號(hào)兩個(gè)裁定書(shū)，都將被治安訓(xùn)誡的當(dāng)事人不服行政復(fù)議不予受理而提起的再審申請(qǐng)予以駁回。但是，當(dāng)人民法院關(guān)于治安訓(xùn)誡的裁定或判決具有上述八種情形時(shí)，人民檢察院當(dāng)然有權(quán)依法向人民法院提起抗訴。需要特別指出是，根據(jù)前文所述和本文主旨，司法實(shí)踐中更值得注意的是，當(dāng)治安訓(xùn)誡可能或者確實(shí)對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生了影響時(shí)，而人民法院裁定卻不予受理或駁回起訴，人民檢察院應(yīng)依法提出抗訴，不受上述最高人民法院的兩個(gè)案例影響。

（三）檢察監(jiān)督介入行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解

除了前述檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督的兩項(xiàng)傳統(tǒng)方式，司法實(shí)踐中我們還可以探索嘗試檢察監(jiān)督介入行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解方式。這種情況針對(duì)的范圍一般是行政檢察部門(mén)正在辦理的行政訴訟監(jiān)督案件和控告申訴檢察部門(mén)受理的行政申訴案件，以及作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定后當(dāng)事人仍在向檢察機(jī)關(guān)申訴的案件。在被治安訓(xùn)誡的當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)法律監(jiān)督時(shí)，人民檢察院在辦理案件過(guò)程中，或者囿于法律明確規(guī)定只能作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定后，可以采用促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解的途徑，來(lái)救濟(jì)當(dāng)事人受損的合法權(quán)益。

具體而言，對(duì)于多年申訴、各方關(guān)注的此類(lèi)典型案件，只要當(dāng)事人不服，檢察機(jī)關(guān)要強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)，在查清事實(shí)，分清是非的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用公開(kāi)聽(tīng)證、檢察宣告、專家咨詢、心理疏導(dǎo)等方式，著力做好監(jiān)督糾正、釋法說(shuō)理、息訴服判等工作，把釋法說(shuō)理貫穿辦案全過(guò)程，爭(zhēng)取被治安訓(xùn)誡當(dāng)事人的充分理解，提高檢察機(jī)關(guān)公信力，努力實(shí)現(xiàn)政治效果、法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

行政檢察監(jiān)督的根本價(jià)值在于保障憲法和法律正確實(shí)施，促進(jìn)國(guó)家法律在公共行政層面的正確統(tǒng)一實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)范公共行政、依法制衡國(guó)家公權(quán)、構(gòu)建檢察權(quán)威、提升行政水平、保障公民權(quán)利的綜合目的，從而真正推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。治安訓(xùn)誡是現(xiàn)代法治社會(huì)的一塊“規(guī)范盲區(qū)”，現(xiàn)有的行政復(fù)議和行政訴訟制度的規(guī)制尚未覆蓋這一盲區(qū)。因此，當(dāng)治安訓(xùn)誡的救濟(jì)途徑不足時(shí)，作為解決行政爭(zhēng)議第三條道路的行政檢察必須挺身而出，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要、謹(jǐn)慎和適當(dāng)?shù)慕槿搿?/p>