中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作制度困境的理論分析與解決路徑

周 俊

（廣西警察學(xué)院，廣西 南寧 530023）

自2013年以來，習(xí)近平總書記多次提到安全問題的跨國性、聯(lián)動性和多樣性。“各國可謂安危與共、唇齒相依，沒有哪個國家能夠置身事外而獨善其身，也沒有哪個國家可以包打天下來實現(xiàn)所謂的絕對安全?！保?］伴隨著“中國—東盟命運共同體”倡議的深入，中國與東盟國家的公共安全治理警務(wù)合作也逐步推進(jìn)。公共安全治理產(chǎn)生的關(guān)鍵因素在于問題所處環(huán)境的復(fù)雜性和問題的不確定性，以及資源環(huán)境中各要素之間的相互依賴，尤其是多元主體共同關(guān)心的棘手問題成為了公共安全治理發(fā)生的一個重要條件。［2］制度作為公共安全治理的基石，設(shè)定了治理的基本規(guī)則和規(guī)范，為整個公共安全合作過程提供制度上的保證，在規(guī)范和約束合作行為上發(fā)揮著重要作用。［3］由于受到政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及文化宗教等因素差異性的影響，當(dāng)前中國與東盟國家在公共安全治理警務(wù)合作制度層面還存在諸多困境。因此，有必要從理論層面對公共安全治理警務(wù)合作制度困境進(jìn)行分析，探求解決困境的思路和方法，為公共安全合作治理警務(wù)合作的有效實施提供制度保障。

一、中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作制度層面的理論分析

目前國內(nèi)外學(xué)者根據(jù)不同的領(lǐng)域和維度構(gòu)建了不同的合作治理理論模型，在這些模型中，彼得·史密斯·瑞恩（Peter Smith Ring）和安德魯·H·范德文（Andrew H.VAN DE VEN）等的過程合作治理理論模型為公共安全治理警務(wù)合作制度的建立與完善提供了一個非常有價值的分析框架（如圖1）。在此模型中，合作過程并非是一個線性關(guān)系，而是一個“談判——承諾——執(zhí)行”迭代和循環(huán)往復(fù)的過程。通過談判，合作者能夠通過正式或非正式的法律形式，如口頭承諾、人際關(guān)系、心理契約、協(xié)議和承諾等將所談判的內(nèi)容確定下來，為后期政策執(zhí)行提供制度保障。如若承諾沒有以合理方式得以執(zhí)行，那么參與者將通過重新談判或協(xié)商增加相應(yīng)的協(xié)議或條款來保證或減少合作中的損失，采取糾正措施，保證合作順利有效的進(jìn)行，增加的合作協(xié)議或條款則是對原有協(xié)議或條款的補(bǔ)充，而非替代。原有協(xié)議或條款仍然具有法律效力，整個合作是一個不斷修訂和完善且不斷循環(huán)往復(fù)的談判過程，由一系列的談判、承諾和執(zhí)行階段所組成。［4］如圖1所示：

圖1 過程合作治理模型

首先，在談判階段，面對共同關(guān)注的問題，雙方在合作上存在不確定性，可能通過正式談判或非正式的說服、辯論來討價還價，以此獲得對自己更有利的條件或程序。談判過程是各方反復(fù)進(jìn)行的談判、說服和辯論的過程。正式談判與非正式談判這一過程是為了給合作伙伴以信任感，盡可能兼顧各方利益，做到效率和公平。效率和公平貫穿合作治理的每一個階段，所以在談判過程中，正式或非正式談判都需兼顧公平和公正性。［5］在中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作中，各國無論在政治體制還是法治理念上都存在較大差異。對合作雙方而言，能否形成統(tǒng)一的安全合作觀念和意識將直接影響到警務(wù)合作的實現(xiàn)與否及實現(xiàn)程度。為此，通過談判，尋求符合中國—東盟各國共同安全的安全觀成為制定規(guī)則制度的思想基礎(chǔ)。

其次，在承諾階段，合作各方已經(jīng)就未來的合作議題達(dá)成了一致的意向，在合作的條款、規(guī)則和義務(wù)上達(dá)成了共識，治理的結(jié)構(gòu)和合作的條款已經(jīng)建立。在此過程中，雖然會存在著一些非正式的口頭承諾或口頭協(xié)定，但是為了確保雙方合作意向落到實處，規(guī)避可能存在的信任風(fēng)險或法律障礙，往往需要通過以正式法律或條款的形式加以確定，否則在執(zhí)行過程中會出現(xiàn)一些不確定因素而影響合作的實現(xiàn)。［6］中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作目前已經(jīng)形成了一系列正式的法律制度，主要包括兩個層面，一是與警務(wù)合作相關(guān)的國內(nèi)法律制度，二是中國與東盟各國共同制定的國際法律制度。兩者相輔相成，共同構(gòu)成中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作的法律依據(jù)和行為規(guī)則。各國立法機(jī)關(guān)和政府根據(jù)國情和公共安全形勢需要，在協(xié)同其他國家制定各種制度規(guī)則的同時，制定出符合參與國共同利益需求的公共安全治理警務(wù)合作相關(guān)法律、政策和制度。同時，根據(jù)環(huán)境和形勢的變化，逐步對現(xiàn)有法律制度進(jìn)行合理修改和補(bǔ)充完善，從法律層面進(jìn)一步拓展警務(wù)合作范圍和規(guī)范合作程序，形成中國—東盟警務(wù)合作治理常態(tài)化機(jī)制。

最后，在執(zhí)行階段，合作各方按照協(xié)議所規(guī)定的條款和行為準(zhǔn)則行事，履行承諾和執(zhí)行協(xié)議規(guī)則，減少在執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的一些不確定因素。各方可以通過組織角色或個人互動執(zhí)行任務(wù)，但是在實際執(zhí)行過程中往往傾向于通過與自己熟悉的個人進(jìn)行互動而非組織賦予的角色來執(zhí)行任務(wù)，即各方可能會越來越多地開始依賴人際關(guān)系，而不是組織角色間的關(guān)系。［7］中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作是多元主體的跨域治理，要充分發(fā)揮各主體在執(zhí)行中的作用，就需要明確各主體在整個執(zhí)行過程中的職責(zé)分工，對警務(wù)合作具體流程作出明確規(guī)定，避免出現(xiàn)相互推諉或任務(wù)重疊等現(xiàn)象，真正把政策落到實處，實現(xiàn)公共安全有效治理。

二、中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作制度困境的表現(xiàn)

從制度層面來看，制度理論側(cè)重合作治理中的制度環(huán)境因素，主要包括所處的社會環(huán)境、政治制度，法律和司法制度，文化和意識形態(tài)等。［8］在中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作實踐中，國際組織、以警察機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的政府公共安全治理體系、非政府組織和社會公眾等多元主體為了解決跨國公共安全難題，需要建立伙伴關(guān)系，綜合運用法律規(guī)章、行業(yè)規(guī)范、對話協(xié)商等治理工具方式解決共同面對的治理難題。［9］而當(dāng)前中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作制度層面存在國際制度體系的缺失、國家法律之間的沖突以及合作治理長效機(jī)制的缺乏等問題。

（一）國際制度體系的缺失

跨國公共安全問題的治理，離不開國際制度在其中發(fā)揮的作用。［10］完善的國際制度能夠為各國應(yīng)對跨國公共安全問題提供一個良好的解決渠道和平臺。中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作中適用的國際制度，包括我國承認(rèn)、參加或簽訂的與中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作有關(guān)的國際慣例、國際公約、條約和協(xié)定等。在與東盟國家進(jìn)行警務(wù)合作中，除遵守我國的法律制度外，還需遵守我國作為參與國的國際專業(yè)組織制定的國際公約、我國與東盟國家所簽訂的協(xié)定等。目前，我國與東盟國家公共安全治理警務(wù)合作主要通過簽署國際公約、區(qū)域性多邊協(xié)議和雙邊協(xié)議等方式進(jìn)行。

國際公約是一種國際性協(xié)議，在參加、簽訂或承認(rèn)該公約的國家中普遍適用。但適用于中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作的國際公約有嚴(yán)格的條件規(guī)定，需符合兩方面條件，一是該公約必須是中國以及東盟各國加入或者締約，二是該公約的內(nèi)容必須與中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作相關(guān)。而且國際公約也并非所有條款都適用于參與公共安全治理警務(wù)合作的國家，一些國家可以根據(jù)本國實際情況對保留條款進(jìn)行聲明。所以目前國際公約都只是對中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作方向上的規(guī)范和引導(dǎo)，實際操作性不強(qiáng)。雙邊或多邊協(xié)議是當(dāng)前中國—東盟最為普遍的警務(wù)合作模式，用來解決涉及到兩國或多國之間的公共安全問題。但是這些協(xié)議多數(shù)均以書面協(xié)議、口頭協(xié)議或會議的形式得以確定，且多為模糊的原則性約定，沒有形成具體的法律規(guī)章制度，具體實施性不強(qiáng)，法律效力不高。以至于在后續(xù)的實際執(zhí)行過程中，往往缺乏合作施行的具體執(zhí)行途徑，導(dǎo)致警務(wù)合作擱淺。［11］雖然中國與東盟國家簽署了《中國與東盟關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作聯(lián)合宣言》《關(guān)于加強(qiáng)東盟與中日韓首都警察局合作的北京宣言》，以及中國、東盟各國與聯(lián)合國禁毒署簽訂的共同打擊非法生產(chǎn)、販運和使用毒品的《中華人民共和國政府和東南亞國家聯(lián)盟成員國政府非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作諒解備忘錄》等。［12］但是這些協(xié)議建立在各國共同意愿的基礎(chǔ)之上，并非是一國的主權(quán)行為，不具備國內(nèi)法的強(qiáng)制執(zhí)行力，在實際執(zhí)行過程中不能適用于所有國家，具有較大局限性?？傮w來看，中國—東盟簽署的公共安全治理警務(wù)合作的條約十分有限，合作范圍相對較窄。而且制定和簽署的有關(guān)協(xié)議所涉及到的司法沖突問題尚未能得到有效解決，如對政治犯的引渡問題等，這對于政策的延續(xù)性和法律效力的持續(xù)性都產(chǎn)生了不利影響，也阻礙了后續(xù)政策的相繼出臺和法律補(bǔ)充?？傊?，由于國際制度體系的缺失，中國與東盟國家公共安全治理警務(wù)合作在很多方面仍然沒有達(dá)成共識，停留在淺表呼吁階段，權(quán)威的國際法規(guī)和法律體系仍然十分匱乏，嚴(yán)重阻礙了中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作的進(jìn)程。

（二）不同國家法律之間的沖突

中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作是一個復(fù)雜的過程，主要以雙邊或多邊合作為主，合作過程具有明顯的雙重性，即在依照本國法律制度和規(guī)章的同時，必須同時遵守國際法律、法規(guī)和章程來規(guī)范相互間的合作，實現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。但是，中國與東盟國家的國體與政體不同，各國相應(yīng)的立法體系也不盡相同，不同法系導(dǎo)致中國與東盟國家在司法程序上也存在著較大的差異，在法律內(nèi)容上甚至出現(xiàn)偏差和相互背離現(xiàn)象，國家之間互不相容的法律體系削弱了國家之間合作的連續(xù)性和系統(tǒng)性，由此導(dǎo)致警務(wù)合作過程中產(chǎn)生法律上的沖突和矛盾，致使合作意向與共識難以順利達(dá)成。這些都阻礙了公共安全治理警務(wù)合作一體化進(jìn)程，成為制約中國—東盟警務(wù)合作的瓶頸。

就我國而言，目前關(guān)于中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作的法律體系是在根本法《中華人民共和國憲法》關(guān)于在中國境內(nèi)外國人、在國外中國公民的合法權(quán)益保障和基本法律中專門適用于處理涉外公共安全事務(wù)的法律基礎(chǔ)上建立起來的。比較典型的有兩種，一種是綜合性法律法規(guī)中部分涉及安全執(zhí)法合作的內(nèi)容，例如《中華人民共和國刑法》第6條、第7條、第8條、第9條、第10條、第11條等對我國公安機(jī)關(guān)及其他司法機(jī)關(guān)處理涉外案件的管轄權(quán)限作出了規(guī)定?！吨腥A人民共和國刑事訴訟法》第17條、第18條對普遍管轄原則和處理涉外案件以及開展國際刑事司法協(xié)助作出了規(guī)定。［13］另一種是對于公共安全治理警務(wù)合作的專門性法律法規(guī)，例如《中華人民共和國引渡法》《中華人民共和國反恐怖主義法》等對我國在國際上開展引渡和打擊恐怖活動等提供了一定的指導(dǎo)?？傮w來說，不管是根本法或基本法亦或是直接關(guān)于公共安全治理警務(wù)合作的法律法規(guī)，總體呈現(xiàn)碎片化趨勢，并未形成一個較為完整的法律體系。且其規(guī)定都過于寬泛和籠統(tǒng)，對合作具體細(xì)節(jié)均沒有做出操作性的詳細(xì)規(guī)定，與國際法銜接不足。比如就目前而言，恐怖主義成為威脅公共安全最主要的因素，打擊恐怖主義成為維護(hù)公共安全的重要手段之一。但是由于意識形態(tài)的差異以及不同國家對恐怖主義的認(rèn)識和理解的偏差，有些國家沒有將恐怖主義作為一項單獨的罪名，導(dǎo)致在打擊恐怖主義過程中困難重重。國家之間的法律矛盾和沖突往往導(dǎo)致很多具體的警務(wù)合作無法正常進(jìn)行。再如由于中國與東盟國家對賭博的認(rèn)知不同，在共同打擊跨境賭博的行動上存在較大的困難。當(dāng)實體賭場或者網(wǎng)絡(luò)賭場出現(xiàn)在一個賭博合法化的國家時，想要獲取他們的支持和提供相應(yīng)的證據(jù)非常艱難。如緬甸政府在靠近云南省德宏州隴川縣的克欽武裝統(tǒng)治區(qū)邁扎央、靠近云南省臨滄市南傘鎮(zhèn)的撣邦第一特區(qū)果敢、靠近云南省西雙版納打洛鎮(zhèn)的撣邦第四特區(qū)勐拉、靠近云南省瑞麗市姐告口岸的木姐市都實行賭博合法化的國家或地方政策。［14］這些地方的賭博合法化給中國—東盟打擊網(wǎng)絡(luò)賭博、維護(hù)公共安全帶來了極大的阻礙。

（三）合作治理長效機(jī)制的匱乏

中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作無論在法律依據(jù)還是在合作協(xié)議上多數(shù)都沒有形成長效機(jī)制。許多協(xié)議和規(guī)定都是在公共安全事件發(fā)生以后針對這一事件臨時采取補(bǔ)救措施，合作結(jié)束以后任務(wù)終止，缺乏對事件的分析和經(jīng)驗總結(jié)，致使前期的合作成果難以得到有效維護(hù)，無法給后續(xù)合作提供有價值的參考，沒有形成此類事件的長效機(jī)制。重復(fù)勞動增加了合作的成本，拉長了解決問題的時間，降低了合作的效率，無形中也增加了此類事件再次發(fā)生所帶來的安全風(fēng)險。

在公共安全治理警務(wù)合作進(jìn)程中，由于外界環(huán)境變化或合作過程本身出現(xiàn)的問題，合作各方會產(chǎn)生一些誤解和沖突。這些問題無法避免，但各方可以就出現(xiàn)的一些新問題或新情況進(jìn)行重新商討和談判，還可以建立新的補(bǔ)充協(xié)議，來解決合作過程中出現(xiàn)的新問題，有針對性地提出解決方案。但是需要保證原來所簽訂的合同或條款仍然有效，通過這種方式能夠保證合作的持續(xù)性和有效性。［15］然而目前在中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作領(lǐng)域，仍然是以事件為主導(dǎo)，在危害事件發(fā)生給人們造成傷害以后臨時就這一事件所進(jìn)行的警務(wù)合作，多數(shù)是通過磋商或協(xié)商會議的形式進(jìn)行。警務(wù)合作長效機(jī)制的缺乏導(dǎo)致許多前期準(zhǔn)備工作被不斷重復(fù)，在法律實施上暴露出水平低、效力弱、難治本的缺陷，難以形成操作層面的綜合性規(guī)范，往往使合作流于形式。［16］首先，警務(wù)合作各方領(lǐng)導(dǎo)人都能認(rèn)識到公共安全事件的危害性，能夠達(dá)成合作共識，通過協(xié)商談判把這種認(rèn)識由國內(nèi)層面上升到國際層面，形成合作。這一過程從信息的傳遞到會議的磋商，拉長了案件辦理的時間，錯失了獲取證據(jù)和有效處置的最佳時機(jī)。其次，以危害公共安全事件為主導(dǎo)的一事一議的警務(wù)合作方式造成了時間的拖延和解決問題的滯后性，增加了警務(wù)合作的成本。沒有從根源上對每一個危害事件進(jìn)行深刻剖析，找出問題產(chǎn)生的根本原因及影響因素并對其加以系統(tǒng)分析和總結(jié)，導(dǎo)致警務(wù)長效機(jī)制缺乏，影響了中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作的效率和進(jìn)程。

三、中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作制度困境的解決路徑

警務(wù)合作制度不論是在合作之初，還是在具體合作過程中以及合作結(jié)果的發(fā)生階段都發(fā)揮著重要作用。［17］制度是警務(wù)合作的核心因子，缺乏相應(yīng)的制度和法律依據(jù)會導(dǎo)致警務(wù)合作基礎(chǔ)的缺失。因此，建立層次分明、兼容性強(qiáng)的警務(wù)合作制度體系是實現(xiàn)中國—東盟公共安全治理的基石。

（一）把“互信、互利、平等、協(xié)作”新安全觀作為中國—東盟警務(wù)合作制度的主線

在國家之間的合作過程中，制度通常是圍繞行為者預(yù)期趨同的一系列含蓄的或者明確的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序。［18］中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作的制度體系以各國在合作過程中所獲取的公共安全利益需求這一內(nèi)在動力作為構(gòu)建基礎(chǔ)。安全共同體理論認(rèn)為共同意識和共同觀念會對政治安全一體化產(chǎn)生作用，建構(gòu)主義理論把由觀念作用的同質(zhì)性作為影響公共安全共同體集體身份的變量之一。［19］從積極角度來看，形成相互依存的共同觀念和共同意識是安全合作制度化的前提條件之一。國際機(jī)制的創(chuàng)設(shè)是權(quán)力配置狀況以及盛行的期望和實踐等因素綜合作用的結(jié)果。［20］在規(guī)則制定中，觀念和意識因素對制度合作機(jī)制的整體安排與運行發(fā)揮著重要作用。安全觀是一個國家對其自身安全利益及其在國際上所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和所應(yīng)享受權(quán)利的認(rèn)識，是對其所處安全環(huán)境的判斷，同時也是對其應(yīng)對威脅與挑戰(zhàn)所要采取措施的政策宣言。［21］在特定時代背景下，安全觀是各國家處理本國安全問題和應(yīng)對國際安全問題的一種戰(zhàn)略思想，在公共安全治理合作實踐中具有直接指導(dǎo)意義?！耙獔猿只バ?、互利、平等、協(xié)作的新安全觀，倡導(dǎo)全面安全、共同安全、合作安全理念，推進(jìn)同周邊國家的安全合作，主動參與區(qū)域和次區(qū)域安全合作，深化有關(guān)合作機(jī)制，增進(jìn)戰(zhàn)略互信?！保?2］新安全觀強(qiáng)調(diào)了共同安全理念，要求在維護(hù)各國共同利益尤其是公共安全領(lǐng)域利益基礎(chǔ)上，彼此之間相互尊重和信任，通過談判、對話和多領(lǐng)域交往尋求共同安全。

一是要加強(qiáng)警務(wù)合作的制度互信。自1991年我國與東盟建立對話關(guān)系以來，影響區(qū)域發(fā)展的各種非傳統(tǒng)安全問題日益凸顯。雖然各國對于安全合作達(dá)成了多項共識，但要上升到制度層面來解決這些問題，往往會涉及來自政府、社會各利益團(tuán)體等各方面的利益博弈。而利益相關(guān)者之間建立信任是合作治理的起點，合作的過程不僅是一個協(xié)商的過程，也是一個利益相關(guān)者之間建立信任的過程。［23］無論是在制度框架的搭建、具體條文的細(xì)化，還是制度的施行，都要對參與國在促成合作和維護(hù)他國權(quán)益上予以充分信任，才能確保制度的可操作性，避免變成一紙空文。

二是要深化警務(wù)合作的制度互利。利益是人們進(jìn)行一切政策活動最直接關(guān)心的問題。馬克思指出：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)。”［24］各國通過警務(wù)合作所獲得的利益與經(jīng)濟(jì)合作有所不同。經(jīng)濟(jì)合作獲取的利益相對而言容易衡量，而各國在警務(wù)合作中所獲取的利益難以量化。因此，在制定國際規(guī)章制度時應(yīng)充分尊重參與國的合法權(quán)益，考慮相關(guān)條款對合作各方的利益均衡性。在《聯(lián)合國憲章》以及相關(guān)國際關(guān)系準(zhǔn)則基礎(chǔ)上，本著合作共贏的理念，制定中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作的制度規(guī)范。

三是強(qiáng)化警務(wù)合作的制度平等。平等是我國處理國際關(guān)系的基本準(zhǔn)則，無論國家政治意識形態(tài)是否一致，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否存在差距，我國都一視同仁。在制定中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作制度規(guī)則時也要秉承這個準(zhǔn)則，避免出現(xiàn)主體權(quán)益的區(qū)別對待。在制度的制定上，給與所有參與國充分的話語權(quán)，制度內(nèi)容要對參與國的權(quán)利和義務(wù)全覆蓋；在制度實施過程中，要讓合作各國均享有從警務(wù)合作中獲取利益的平等性。

四是加強(qiáng)警務(wù)合作的制度協(xié)作。協(xié)作是中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作制度能夠落到實處的保障。中國—東盟警務(wù)合作的產(chǎn)生和發(fā)展是為了解決參與國在共同治理跨域公共安全問題的共同訴求，在規(guī)則制度的制定及執(zhí)行上強(qiáng)調(diào)協(xié)作的重要性。明確參與國的合作主體、內(nèi)容和方式，在保證共同利益的基礎(chǔ)上對規(guī)則的制定有所讓步，達(dá)成警務(wù)制度層面的合作。

（二）完善和充實中國—東盟警務(wù)合作的國內(nèi)法律制度架構(gòu)

在當(dāng)前國際形勢下，為了更好支撐我國與東盟國家的警務(wù)合作，應(yīng)在《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》和專門性法律制度《中華人民共和國反恐怖主義法》《中華人民共和國禁毒法》《中華人民共和國引渡法》《中華人民共和國外國人入境出境管理法》等基礎(chǔ)上完善以下兩方面的法律制度。

一是增加在公共安全領(lǐng)域法律制度中有關(guān)國際合作方面的法律規(guī)定。相關(guān)法律可以借鑒《中華人民共和國反恐怖主義法》第七章中對公共安全國際合作的具體做法，即對國際合作的原則、內(nèi)容、程序等具體實施辦法給與明確規(guī)定，與國際法律制度相銜接，以適應(yīng)當(dāng)前公共安全問題全球化的形勢需要。

二是增加對于境外中國人權(quán)益保障的法律制度。伴隨著我國對外交往日益增多，中國人出國求學(xué)、旅游、務(wù)工以及航行作業(yè)等活動過程中遭受侵害概率也隨之增大，“湄公河慘案”就是其中一個典型案例。目前我國維護(hù)境外中國人的法律制度十分匱乏，《中華人民共和國憲法》也僅提到了保護(hù)我國華僑的權(quán)益，應(yīng)該在此基礎(chǔ)上從國內(nèi)法律制度入手，通過制定法律制度或增加法條，保障境外中國人的合法權(quán)益，維護(hù)公共安全。

（三）拓展和深化中國—東盟警務(wù)合作的國際制度體系

隨著中國—東盟警務(wù)合作的深入，我國加入的國際公約以及與東盟國家簽訂的合作條約逐步增多。要更好維護(hù)中國—東盟公共安全，需要不斷細(xì)化和完善相關(guān)的國際規(guī)章制度，形成良好的法律制度體系。

一是完善國際警務(wù)合作制度的規(guī)范性。制度是能夠解釋政治行為體的政治行為和自身權(quán)利，并定義和維護(hù)其利益的標(biāo)準(zhǔn)運作程序和結(jié)構(gòu)的集合。［25］擴(kuò)展到國際維度，國際制度則是指在國際關(guān)系中各國政府一致達(dá)成的與特定相關(guān)問題聯(lián)系的帶有明確規(guī)則的制度。［26］國際制度是一種規(guī)范性安排，不同層面的國際制度具有不同效力。目前我國與東盟國家警務(wù)合作主要是以口頭或者書面協(xié)議形式來確定，正式規(guī)則章程較少。這不僅影響到合作的法律效力，也影響了政策延續(xù)性，不利于規(guī)則的穩(wěn)定性以及后續(xù)補(bǔ)充。［27］因此，在制定國際制度時要對實際問題進(jìn)行區(qū)分，需要長期穩(wěn)定合作的公共安全問題應(yīng)當(dāng)簽訂較高級別的協(xié)議，以保證合作的長期性和延續(xù)性；對于一些突發(fā)性或短期內(nèi)能夠解決的公共安全問題則可簽訂一些更具靈活性的口頭或書面協(xié)議，以便更快捷解決問題。

二是推進(jìn)國際警務(wù)合作制度的開放性。安全機(jī)制應(yīng)該是開放的，如果一個多邊性質(zhì)安全機(jī)制不吸納甚至排斥關(guān)鍵性成員的參與，就難以成為健全、成功的機(jī)制。［28］開放性對于公共安全領(lǐng)域國際制度的制定具有重要意義。安全問題具有典型的此消彼長特性，在國際警務(wù)合作中如果一個關(guān)鍵性國家不參與共同解決某個跨國公共安全問題，很可能會導(dǎo)致其他國家的努力功虧一簣。例如毒品原植物種植問題在東南亞地區(qū)難以遏制，與東南亞各國在毒品問題理念和打擊力度上的偏差有關(guān)。因此，中國—東盟公共安全合作治理警務(wù)合作就要堅持開放性原則，以制度推進(jìn)國際警務(wù)合作，共同治理公共安全難題。

三是加強(qiáng)國際警務(wù)合作制度的穩(wěn)定性。新自由制度主義代表人物基歐漢認(rèn)為，為了更好地理解合作與傾軋現(xiàn)象，我們需要探討國際制度的來源與性質(zhì)，以及制度如何改變。制度是指規(guī)定行為的職責(zé)、限制行動以及影響行為者期望的持久的互為聯(lián)系的一組正式或非正式的規(guī)則。［29］警務(wù)合作制度一經(jīng)制定，就必須具有相對穩(wěn)定性。制度是在其所制約各行為主體之間可預(yù)期的穩(wěn)定行為規(guī)范，必須要在警務(wù)合作過程中確保各主體能夠按規(guī)則所框定的要求行事，不能隨意改變規(guī)則，更不能在每次共同行動時重新商議和建立行動規(guī)則，擾亂警務(wù)合作秩序。

（四）構(gòu)建中國—東盟警務(wù)合作長效機(jī)制

在各種不安全因素的不斷增長下，各種公共安全問題層出不窮。需要中國與東盟國家不斷提高公共安全風(fēng)險防范意識，在公共安全治理警務(wù)合作中形成高效穩(wěn)定的長效機(jī)制，實現(xiàn)公共安全合作的有效治理。

一是完善警務(wù)合作信息共享機(jī)制。信息主導(dǎo)警務(wù)的理念足見信息在中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作中的重要作用和地位。首先，信息共享的前提是中國—東盟合作各方對彼此有足夠的信任，對警務(wù)合作的重要性達(dá)成共識，愿意進(jìn)行信息的傳遞與共享，這是中國—東盟警務(wù)合作的第一步。其次，要平衡中國—東盟警務(wù)合作各方的利益。合作各方會預(yù)先考量和平衡合作的利益所得。這時就需要各方努力尋找利益的共同增長點，達(dá)到利益的平衡，實現(xiàn)合作共贏。最后，要建立一個運轉(zhuǎn)高效的中國—東盟警務(wù)合作信息共享平臺，把各種威脅到公共安全的數(shù)據(jù)分門別類整合到警務(wù)信息平臺中，形成一個龐大的警務(wù)數(shù)據(jù)體系，以便及時獲取最新的警務(wù)信息數(shù)據(jù)并進(jìn)行分析研判，獲得最準(zhǔn)確的情報信息，為維護(hù)中國—東盟公共安全提供強(qiáng)大的信息支撐。

二是完善反恐、禁毒、電信詐騙等重點領(lǐng)域的公共安全治理警務(wù)合作機(jī)制。首先，通過在中國—東盟建立公共安全治理警務(wù)合作常設(shè)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和解決涉及各方公共安全的事件。對以往不同類型的威脅公共安全的事件分別進(jìn)行匯總、分析和研判，在此基礎(chǔ)上制定出針對不同種類的公共安全事件處置制度，形成一套各方認(rèn)可的警務(wù)合作制度體系，以便今后發(fā)生類似事件能夠做到有章可循。其次，實行定期警務(wù)會談制度，各方就目前所關(guān)注的威脅公共安全的重點問題進(jìn)行積極會晤，以便及時了解相關(guān)的信息，對未來可能發(fā)生的危害公共安全事件進(jìn)行科學(xué)的預(yù)判，采取相應(yīng)措施進(jìn)行積極防御，由事后的被動應(yīng)付轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑暗姆e極防范，盡可能防止此類事件的發(fā)生，構(gòu)建常態(tài)化、體系化的公共安全治理警務(wù)合作機(jī)制。