社會(huì)資本視角下的地方政府執(zhí)行力建設(shè)研究

楊書文 ，劉太潤(rùn) ，2

（1.天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津300222；2.中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貴州省分行營(yíng)業(yè)部，貴陽550000）

自2006年3月5日第十屆全國(guó)人大四次會(huì)議第一次將政府執(zhí)行力概念寫進(jìn)《政府工作報(bào)告》以來，政府執(zhí)行力一直都是政界和學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。2017年10月18日，黨的“十九大”報(bào)告也強(qiáng)調(diào)：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。[1]”但我國(guó)目前還面臨著地方政府執(zhí)行力弱化的現(xiàn)實(shí)，存在“上有政策、下有對(duì)策”的執(zhí)行怪圈，“有令不行、有禁不止”的實(shí)例也比比皆是。因此，深入剖析導(dǎo)致地方政府執(zhí)行力弱化的原因并提出新的改進(jìn)策略尤為必要。

縱觀地方政府執(zhí)行力的研究，劉媛、周國(guó)雄認(rèn)為組織層級(jí)和幅度、人員的素質(zhì)、組織文化是影響執(zhí)行力的重要原因[2-3]。魏靜認(rèn)為政策的有效執(zhí)行取決于政策的正確性、明晰性與充足的資源[4]。許菲、周柏春分別認(rèn)為人財(cái)物和信息資源的缺失導(dǎo)致政府執(zhí)行力低下[5-6]。胡象明、孫楚明認(rèn)為正式和非正式制度的缺陷是導(dǎo)致地方政府執(zhí)行力弱化的原因[7]。寧國(guó)良、陳偉等認(rèn)為政府執(zhí)行力弱化根源在于功利主義盛行[8-9]?；诖丝梢耘袛喑?，當(dāng)前我國(guó)存在的“信任”社會(huì)資本缺失、“規(guī)則”社會(huì)資本不足、“參與”社會(huì)資本不夠、社會(huì)資本關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)缺陷等問題制約著地方政府執(zhí)行力的提升。本文將借助社會(huì)資本理論，在對(duì)政府社會(huì)資本的信任、規(guī)則、參與和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)四個(gè)維度分析的基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建社會(huì)資本影響地方政府執(zhí)行力的分析框架，理順政府內(nèi)外部社會(huì)資本構(gòu)成，進(jìn)而提出地方政府執(zhí)行力的提升路徑。

1 社會(huì)資本理論及其價(jià)值

1.1 作為一種分析范式的社會(huì)資本理論

1980年法國(guó)社會(huì)學(xué)家皮爾·布迪厄（Pierre Bourdieu）首次提出“社會(huì)資本”的慨念，后經(jīng)詹姆斯·科爾曼（James Coleman）、羅伯特 D.普特南（Robert D.Putnam）、林南（Lin Nan）等學(xué)者的進(jìn)一步發(fā)展完善，社會(huì)資本理論逐步形成。目前關(guān)于社會(huì)資本內(nèi)涵的解釋，具有代表意義的有四種觀點(diǎn)：第一，皮爾·布迪厄（Pierre Bourdieu）的“關(guān)系資源說”認(rèn)為：“社會(huì)資本是實(shí)際的或潛在的資源的集合體。[10]”第二，詹姆斯·科爾曼（James Coleman）的“結(jié)構(gòu)要素說”認(rèn)為：“如同其他形式的資本一樣，社會(huì)資本也是生產(chǎn)性的，它使得某些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)成為可能。社會(huì)資本主要存在于人際關(guān)系和結(jié)構(gòu)之中，并為結(jié)構(gòu)內(nèi)部的個(gè)人提供便利。[11]”同時(shí)他認(rèn)為社會(huì)資本主要是建立在“水平橫向”上的聯(lián)系。第三，羅伯特D.普特南（Robert D.Putnam）等的“組織特征說”認(rèn)為，社會(huì)資本是“社會(huì)組織的某種特征，例如，信任、規(guī)則和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。[12]”他們對(duì)社會(huì)資本范疇的解釋趨于擴(kuò)大，認(rèn)為社會(huì)資本既包括水平橫向的聯(lián)系，也包括縱向的層級(jí)聯(lián)系；在關(guān)系結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，還有正式與非正式的規(guī)則，如政治制度、法律、道德規(guī)范、習(xí)慣等。第四，亞歷山德羅·波茨（Alejandro Portes）等“能力說”觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)資本是“個(gè)人通過他們的成員資格在網(wǎng)絡(luò)中或者在更寬泛的社會(huì)結(jié)構(gòu)中獲取短缺資源的能力。[13]”他們首次把社會(huì)資本進(jìn)行了積極和消極的區(qū)分，并認(rèn)為群體結(jié)構(gòu)的封閉性引發(fā)了消極社會(huì)資本。帕特南不僅把社會(huì)資本的概念引向了宏觀的范疇，同時(shí)也將原先社會(huì)資本在個(gè)體層次的研究提升到了集體層次上來，個(gè)體層次的研究把社會(huì)資本看作私人可以獲取和利用的資源，強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)中為個(gè)體帶來的利益[14]；而集體層次的研究則把社會(huì)資本看作成功社會(huì)結(jié)構(gòu)及其表現(xiàn)出來的某些特點(diǎn)，如信任、互惠規(guī)則、合作參與等，強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者在互動(dòng)過程中的歸屬感[15]。

由此可見，社會(huì)資本是指?jìng)€(gè)體或群體在信任和互惠規(guī)范基礎(chǔ)上通過相互參與建立起社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并可以在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中獲取的一種資源集合體。信任、參與、互惠規(guī)則、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了社會(huì)資本的基本要素，其中社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是社會(huì)資本存在的基礎(chǔ),信任是社會(huì)資本必不可少的組成部分，參與和規(guī)則的構(gòu)筑使社會(huì)產(chǎn)生良好的信任，同時(shí)高度的信任反過來也提升整個(gè)社會(huì)的積極參與度，四者合力構(gòu)成了良好的社會(huì)資本[16]。社會(huì)資本能為組織和個(gè)人汲取資源，它猶如黏合劑，發(fā)揮著資源集聚的功能[17]。同時(shí)社會(huì)資本在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一直發(fā)揮著重要的功能。一方面，社會(huì)資本通過促進(jìn)社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)之間的良好共生關(guān)系，提高社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)效率，激發(fā)社會(huì)發(fā)展活力[18]。另一方面，社會(huì)資本通過提升人力資本水平和政府綜合治理績(jī)效，進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生促進(jìn)作用[19]。

1.2 社會(huì)資本應(yīng)用到地方政府執(zhí)行力的價(jià)值

地方政府執(zhí)行力是具有不同價(jià)值目標(biāo)的行動(dòng)主體在地方政府執(zhí)行過程中交往互動(dòng)的結(jié)果，是各執(zhí)行主體相互作用而催生的一種合力。其中政府執(zhí)行主體包括各級(jí)政府組織內(nèi)部負(fù)責(zé)執(zhí)行公務(wù)和外部配合政府公務(wù)執(zhí)行，具有行為目的、行為意識(shí)和行為能力的個(gè)體和組織。組織層面包括政府內(nèi)部的各級(jí)職能部門以及與政府聯(lián)系密切的社會(huì)組織和私人部門；個(gè)體層面包括組織中的個(gè)人和作為獨(dú)立個(gè)體的公眾。本文僅從地方政府執(zhí)行力的狹義范圍即地方政府的政策執(zhí)行能力方面研究。

傳統(tǒng)的地方政府執(zhí)行模式是政府直控式的政府加市場(chǎng)的二元模式，而現(xiàn)代地方政府政策執(zhí)行則是謀求政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公眾等多元整合的模式。社會(huì)資本理論強(qiáng)調(diào)地方政府的執(zhí)行活動(dòng)是嵌入在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中運(yùn)行的，地方政府并非孤立的執(zhí)行主體，而是多方參與主體建立起的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)上的組成部分，對(duì)于地方政府執(zhí)行力來說，如何使各政策利益相關(guān)者都成為政策執(zhí)行的參與者，通過彼此互信和規(guī)則構(gòu)建一個(gè)多元主體協(xié)同共治的地方政府執(zhí)行模式，這就需要發(fā)揮“社會(huì)資本”的作用。

第一，良好的信任和參與網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，將減少強(qiáng)制執(zhí)行的成本。缺乏政府公信力和民眾積極參與的政府執(zhí)行過程往往會(huì)采取強(qiáng)制執(zhí)行手段，從而增加執(zhí)行成本。政府通過內(nèi)外部的良性互動(dòng)，建立持久而廣泛的參與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，會(huì)提升利益相關(guān)者對(duì)政策的信任度，使他們變消極為積極，以提升執(zhí)行力并降低執(zhí)行成本。

第二，高水平的互助與合作，將催生中介機(jī)構(gòu)與互助組織，形成協(xié)同效應(yīng)。政府間良性有效的競(jìng)爭(zhēng)合作機(jī)制不僅能通過有效對(duì)話與溝通化解政府間的矛盾；還能催生中介組織和互助組織，促使政府過程模式由自上而下的單向度運(yùn)行轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧畠?nèi)外部多方參與主體共同參與、權(quán)力多向度運(yùn)作的運(yùn)行體系，最終形成協(xié)同效應(yīng)。

第三，豐厚的非正式規(guī)則基礎(chǔ)，可以彌補(bǔ)正式規(guī)則在政策執(zhí)行中應(yīng)力不足的問題。當(dāng)正式的硬制度缺乏約束力時(shí)，良好的軟制度基礎(chǔ)卻能很好地實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充糾正，規(guī)范執(zhí)行主體的行為，保證執(zhí)行的一貫性。

2 政府社會(huì)資本的維度分析

要深入分析社會(huì)資本對(duì)地方政府執(zhí)行力的影響關(guān)系，首先需要對(duì)政府社會(huì)資本的參與、規(guī)則、信任、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)四個(gè)維度進(jìn)行剖析。

2.1 信任維度

信任是地方政府執(zhí)行力合法性的來源。地方政府政策執(zhí)行過程中多元的執(zhí)行主體之間不一定都是直屬領(lǐng)導(dǎo)或管轄關(guān)系，但他們可以相互配合，其中合作的基礎(chǔ)源于信任。地方政府執(zhí)行過程不僅要在政府內(nèi)部建立上下級(jí)、同級(jí)和斜向交叉的不同職能部門之間的信任關(guān)系，同時(shí)還要建立公眾、社會(huì)組織和企業(yè)對(duì)地方政府的信任，而且這些信任關(guān)系的建立越持久、范圍越廣越好。政府組織內(nèi)部基于相互信任而建立起穩(wěn)定的政府合作關(guān)系保證了政策在政府內(nèi)順利上傳下達(dá)，政府向外表現(xiàn)出來的政府公信力的提升則是徹底貫徹落實(shí)的關(guān)鍵，因?yàn)橐粋€(gè)公信力高的政府，將取得更多的社會(huì)理解、支持和信任，中間層的社團(tuán)會(huì)變得多元化，民間自治組織也會(huì)取得更大的發(fā)展，這將打破傳統(tǒng)行政邊界對(duì)政策執(zhí)行的阻礙，實(shí)現(xiàn)地方資源的共享，降低政府內(nèi)外部合作的制度成本，減少執(zhí)行阻力。

2.2 規(guī)則維度

社會(huì)資本的規(guī)則維度不僅包括正式的制度、法律法規(guī)、政策，還包括非正式不成文的道德信念、價(jià)值觀和習(xí)慣等[20]。政府將高度集中后的政策決策推向社會(huì)后，并沒有通過制定相應(yīng)的配套規(guī)則來化解執(zhí)行背后諸多的矛盾糾紛[21]；加上具有代理人和自利者雙重角色的地方政府組織及其工作人員由于角色定位和利益選擇的不同，最終在政策執(zhí)行的途徑、方式及結(jié)果上形成難以統(tǒng)一的情況[22]。說到底，還是因?yàn)檎胶头钦揭?guī)則的缺失，無法規(guī)制人性本源中“惡”的部分。

政策執(zhí)行主體的執(zhí)行意愿和內(nèi)在動(dòng)力根源于他們的道德信念以及內(nèi)在價(jià)值觀的培育，而外在正式規(guī)則的約束機(jī)制起到的是保障作用。在道德信念和價(jià)值觀的指引下，人的行為就會(huì)有高度的自覺性，組織的行動(dòng)也會(huì)高度統(tǒng)一并具有持續(xù)的動(dòng)力。地方政府執(zhí)行過程，一方面，要通過制度規(guī)則上的設(shè)計(jì)來規(guī)范執(zhí)行過程，并根據(jù)制度規(guī)則及時(shí)糾正政府組織內(nèi)部及其成員在執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差；另一方面，還要通過正向的價(jià)值觀、道德信念和習(xí)慣的培養(yǎng)來為政府執(zhí)行力的提升助力。良好的社會(huì)資本規(guī)則維度的存儲(chǔ)量有助于降低政府執(zhí)行成本，提高政府執(zhí)行力。

2.3 參與維度

政策的執(zhí)行其實(shí)是各個(gè)利益相關(guān)者共同參與，多元主體共治的活動(dòng)過程。政府社會(huì)資本的參與維度不僅包括政府內(nèi)部各組織間的參與網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)也包含政府組織外部利益相關(guān)者的積極參與。例如公眾的參與，一方面，公眾通過參加志愿組織、官辦組織和社會(huì)組織可以促進(jìn)公眾政治參與意識(shí)，從而提升社會(huì)資本[23]；另一方面，公眾以執(zhí)行主體和客體的雙重身份直接或間接參與和影響政策的執(zhí)行過程，不僅有利于公民認(rèn)同政策內(nèi)容，調(diào)適矛盾，增強(qiáng)互適性，提升執(zhí)行的績(jī)效，而且通過民眾的監(jiān)督和評(píng)估，可以消減政策執(zhí)行的偏差[24]。社會(huì)資本參與維度的引入，可以增進(jìn)各利益相關(guān)者的信任與合作，解決資源利用中的利益沖突，彌補(bǔ)單邊政府自身執(zhí)行能力的不足，使執(zhí)行過程更高效靈活，更人性化。

2.4 關(guān)系網(wǎng)絡(luò)維度

從地方政府的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)來看，垂直上有層級(jí)政府間的府際關(guān)系運(yùn)作，水平上則由政府部門、社會(huì)組織和個(gè)體的伙伴關(guān)系構(gòu)成[25]。各主體之間通過政府內(nèi)部的縱向隸屬關(guān)系、橫向合作關(guān)系、交叉協(xié)作關(guān)系和政府與企業(yè)、社會(huì)組織及公眾的外部關(guān)系構(gòu)成了一個(gè)層次化的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。地方政府可以通過關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的凝聚，建立起人與人、人與組織、組織與組織之間的信任，將社會(huì)各種分散的利益訴求、政策權(quán)益凝聚在一起，進(jìn)而通過合作、溝通及矛盾化解機(jī)制的建立來化解摩擦，實(shí)現(xiàn)整個(gè)政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定有序。沒有任何國(guó)家或社會(huì)一方的行動(dòng)者能夠單方面決定公共政策過程和治理過程，各行動(dòng)者需要通過關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建來促成合作，實(shí)現(xiàn)資源的整合優(yōu)化，最終達(dá)到社會(huì)善治[26]。

3 社會(huì)資本視角下地方政府執(zhí)行力：框架構(gòu)建及分析

本文將政府社會(huì)資本劃分為內(nèi)部社會(huì)資本和外部社會(huì)資本兩個(gè)方面：內(nèi)部社會(huì)資本主要指政府內(nèi)部縱向、橫向和斜向交叉的職能部門在信任、互惠規(guī)則、合作參與基礎(chǔ)上構(gòu)建的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；外部社會(huì)資本主要指企業(yè)、社會(huì)組織和公眾參與政府過程，信任政府、遵守規(guī)則、持有一致的價(jià)值觀進(jìn)而構(gòu)建起的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。本部分在上文對(duì)政府社會(huì)資本的參與、互惠規(guī)則、信任和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)維度分析的基礎(chǔ)上構(gòu)建地方政府內(nèi)外部社會(huì)資本影響地方政府執(zhí)行力的分析框架（見圖1），通過分析框架描述社會(huì)資本視角下地方政府執(zhí)行力的作用機(jī)理。

3.1 政府內(nèi)部社會(huì)資本與地方政府執(zhí)行力

政府內(nèi)部社會(huì)資本在地方政府執(zhí)行過程中扮演著關(guān)鍵性角色，一級(jí)地方政府執(zhí)行力往往會(huì)隨著政府間信任、合作、參與及互守規(guī)則程度的高低而頻繁上下波動(dòng)，難以穩(wěn)定。

3.1.1 縱向政府間關(guān)系與地方政府執(zhí)行力

縱向的政府間關(guān)系強(qiáng)度將對(duì)地方政府執(zhí)行力產(chǎn)生直接的影響。我國(guó)五級(jí)的政府層級(jí)結(jié)構(gòu)，省級(jí)政府負(fù)責(zé)對(duì)中央制定出臺(tái)的政策進(jìn)行細(xì)化分解給市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)地方政府來貫徹執(zhí)行，這就使得執(zhí)行層級(jí)變多、鏈條變長(zhǎng)。同時(shí)中國(guó)政府集中式的政策執(zhí)行過程，一方面，上級(jí)通過“層級(jí)加壓+重點(diǎn)主抓型”的體制架構(gòu)在不同層級(jí)中進(jìn)行執(zhí)行動(dòng)員、目標(biāo)分解和任務(wù)認(rèn)領(lǐng)來保證政策向下貫徹落實(shí)[27]；另一方面，上級(jí)政府通過干部的考評(píng)機(jī)制、人事任免機(jī)制以及相應(yīng)的監(jiān)督檢查制度來保證下級(jí)政府在執(zhí)行政策上保持一貫性。由于上級(jí)目標(biāo)考核體系的單一性，下級(jí)政府往往會(huì)根據(jù)自身執(zhí)行環(huán)境和成本收益分析來對(duì)政策目標(biāo)重新進(jìn)行排序，進(jìn)而采取最優(yōu)行動(dòng)，使得政策執(zhí)行的彈性空間變大[28]。由此不同層級(jí)政府之間通過正式規(guī)則的制定和非正式規(guī)則的培育來減少執(zhí)行偏差，在積極參與、相互配合的基礎(chǔ)上建立政府層級(jí)互信來確保政策執(zhí)行在縱向上的一貫性就變得極其重要，其中積極的參與配合是基礎(chǔ)，制度規(guī)則的制定是保障，信任則起到了催化劑的作用。

圖1 社會(huì)資本視角下的地方政府執(zhí)行力分析框架

3.1.2 橫向政府間關(guān)系與地方政府執(zhí)行力

同級(jí)政府不同職能部門間互相分工，分管不同的職能部門，同時(shí)又相互依賴，他們之間互動(dòng)的頻率、協(xié)作的程度及其結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性將影響地方政府執(zhí)行整體性效果。政策的執(zhí)行關(guān)系到同一層級(jí)不同政府職能部門的利益，如何讓政策執(zhí)行相關(guān)的政府部門積極參與執(zhí)行過程，去除部門保護(hù)主義和各自為政思想，相互配合，協(xié)同應(yīng)對(duì)政策執(zhí)行中出現(xiàn)的利益矛盾將是全面執(zhí)行的關(guān)鍵。但是由于分權(quán)讓利改革導(dǎo)致地方政府之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)、地區(qū)封鎖等現(xiàn)象層出不窮，一些職能部門總是寄希望于“搭便車”，不采取行動(dòng)而坐享其成[29]，在政策執(zhí)行中主要表現(xiàn)為：一方面，由于部門權(quán)限劃分不合理，導(dǎo)致了多頭管理，出現(xiàn)“有利則爭(zhēng)，無利則廢”的現(xiàn)象；另一方面，矛盾化解機(jī)制和平臺(tái)無法構(gòu)建，各部門間缺乏持續(xù)、高效的溝通，使得協(xié)作互助的全面性不足，政策執(zhí)行整體性也難以實(shí)現(xiàn)。

3.1.3 斜向交叉政府間關(guān)系與地方政府執(zhí)行力

斜向交叉不同層級(jí)政府間的協(xié)作關(guān)系雖然在政策執(zhí)行過程中處于一種“弱關(guān)系”，但受行政區(qū)劃和部門利益的影響，僅依靠上級(jí)計(jì)劃、命令和橫向上協(xié)調(diào)互助的手段很難實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行過程的最優(yōu)化。因?yàn)檎邎?zhí)行過程往往具有跨界性特點(diǎn)，這種不同轄區(qū)交界、交叉地帶的政策執(zhí)行問題需要跨部門、跨地區(qū)、跨領(lǐng)域的非直屬不同層級(jí)的政府部門通過持續(xù)的互動(dòng)，逐步建立信任，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建跨界政府間合作平臺(tái)，以確保政策執(zhí)行的全面性。這種斜向交叉的政府部門不配合、不合作的困境會(huì)極大地影響地方政府執(zhí)行力的提升。

3.2 政府外部社會(huì)資本與地方政府執(zhí)行力

地方政府內(nèi)部積極貫徹執(zhí)行是一方面，另一方面，與政府部門聯(lián)系密切的企業(yè)、社會(huì)組織和公眾積極參與政府執(zhí)行過程，信任政府、接受并遵守政策規(guī)則，構(gòu)成強(qiáng)大的政府外部社會(huì)資本也影響著地方政府執(zhí)行力的提升。

3.2.1 政府、公眾關(guān)系與地方政府執(zhí)行力

政府與公眾在地方政府執(zhí)行過程中是一種相互信任的契約關(guān)系，公眾通過自下而上的意見表達(dá)來反映自身訴求，而代表多數(shù)人利益的政府部門在綜合意見的基礎(chǔ)上來制定政策，同時(shí)又通過自上而下政策執(zhí)行來貫徹政策內(nèi)容，解決公眾最關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題，其中公眾的行動(dòng)邏輯是通過參與政策過程、了解政策內(nèi)容，進(jìn)而在信任的基礎(chǔ)上表達(dá)意見并徹底貫徹政策的過程。但當(dāng)前我國(guó)還存在公眾參與能力、制度化渠道、信息不對(duì)稱導(dǎo)致的互動(dòng)機(jī)制不暢以及受傳統(tǒng)文化的影響導(dǎo)致我國(guó)政策執(zhí)行過程公眾參與的程度較低的問題，制約地方政府執(zhí)行力的提升[24]。特別是傳統(tǒng)的政府直控式執(zhí)行模式導(dǎo)致了權(quán)利格局的一元化和單向性，同時(shí)一些地方政府消極對(duì)待公眾參與，忽視公眾訴求，作為執(zhí)行主體的公眾會(huì)認(rèn)為政府掌握著話語權(quán)，參與其中并沒有得到真實(shí)的好處，采取被動(dòng)、消極地接受的態(tài)度。而缺乏公眾參與為主導(dǎo)的民意基礎(chǔ)和參與文化，政策的執(zhí)行也將難以深化。

3.2.2 政府、社會(huì)組織關(guān)系與地方政府執(zhí)行力

由于政府壟斷的一元公共性不斷解體，政策執(zhí)行主體也逐漸向外擴(kuò)散，伴隨著社會(huì)組織公共性與政府公共性的協(xié)同共進(jìn)，政府對(duì)社會(huì)組織的管理也開始從“控制型管理”走向“發(fā)展型管理”，政府對(duì)社會(huì)組織的支持也從“偏向性支持”走向了“協(xié)調(diào)性支持”[30]。社會(huì)組織作為政策執(zhí)行中政府與社會(huì)鏈條上的一個(gè)樞紐，上可聯(lián)系政府，下可集聚民眾，起到了橋梁紐帶的作用，通過相互信任、平等溝通，實(shí)現(xiàn)真正合作，最終集聚社會(huì)資源、增進(jìn)了社會(huì)資本，在執(zhí)行過程中為地方政府分憂補(bǔ)遺。同時(shí)社會(huì)組織可以通過平衡政府權(quán)力，來保護(hù)個(gè)體合法利益免受侵犯，最終實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)組織和公眾參與政府執(zhí)行過程的良性循環(huán)。例如各種行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、NGO等社會(huì)組織在政策執(zhí)行中通過分擔(dān)政府壓力，凝聚社會(huì)力量在貫徹政策方面發(fā)揮著重要作用。

3.2.3 政府、企業(yè)關(guān)系與地方政府執(zhí)行力

我國(guó)的政府與企業(yè)之間是一種以法律為基礎(chǔ)、制度為規(guī)范、政策為導(dǎo)向的政企關(guān)系：一方面，企業(yè)依附于政府，并受政府保護(hù)，他們希望政策穩(wěn)定，擔(dān)心政策多變不利于發(fā)展；另一方面，政府通過規(guī)則對(duì)企業(yè)進(jìn)行檢查和監(jiān)督來規(guī)范企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，維護(hù)市場(chǎng)秩序，保護(hù)公民的合法權(quán)益。正確處理好政府和企業(yè)的關(guān)系，政府要做好掌舵人，首先要權(quán)衡好政府和市場(chǎng)、效率和公平的關(guān)系，并通過互惠規(guī)則的制定來建立企業(yè)對(duì)政府的信任，防止企業(yè)壟斷，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范企業(yè)作為，同時(shí)作為企業(yè)也要相互配合，積極參與貫徹執(zhí)行政府政策。

綜上所述，地方政府執(zhí)行主體基于信任和互惠規(guī)則共同參與政策執(zhí)行過程，由此構(gòu)建了一個(gè)主體間強(qiáng)有力的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)各主體在這一社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中相互汲取資源，協(xié)同應(yīng)對(duì)政策執(zhí)行過程，從而保證了政策的有效執(zhí)行。

4 社會(huì)資本視角下的地方政府執(zhí)行力提升路徑

要提升地方政府執(zhí)行力，必須要把社會(huì)資本的培育作為關(guān)鍵的一環(huán)來抓，通過一種漸進(jìn)式的社會(huì)資本增量方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本與提升地方政府執(zhí)行力之間的雙重收獲：一方面要注重政府內(nèi)部社會(huì)資本的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部理順；另一方面要注重政府外部社會(huì)資本的重塑，拓展主體結(jié)構(gòu)外延，從而實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中的多元主體協(xié)同治理。

4.1 內(nèi)部理順：縱向放權(quán)、橫向重組、斜向構(gòu)造

4.1.1 縱向放權(quán)

一級(jí)地方政府是否信守承諾、愿意真誠地接受上級(jí)的意旨一貫地傳達(dá)和執(zhí)行，并能為共同的目標(biāo)采取一致行動(dòng)是政府執(zhí)行力提升的關(guān)鍵因素。一方面，上級(jí)政府要通過分權(quán)改革，權(quán)力下放，讓地方政府擁有更多處置權(quán)；另一方面，上級(jí)政府要通過嚴(yán)格的政黨制度、多元的考評(píng)制度、公正的人事任免制度等引導(dǎo)地方政府官員按中央的利益要求執(zhí)行政策，防止地方政府為追求自身利益最大化而背離中央利益的行為。同時(shí)政府要向社會(huì)放權(quán)，主動(dòng)培育和發(fā)展社會(huì)組織，把政府部分職能向社會(huì)組織委托和轉(zhuǎn)移，通過政府與社會(huì)組織的分工和協(xié)作機(jī)制、溝通和交流機(jī)制來建立互信，最終提高地方政府政策執(zhí)行效率。

4.1.2 橫向重組

在橫向的同級(jí)政府職能部門間，通過合理合法的對(duì)話協(xié)商機(jī)制、利益分享機(jī)制、矛盾化解機(jī)制的建立來實(shí)現(xiàn)政府部門間長(zhǎng)遠(yuǎn)的合作和溝通，消除部門保護(hù)和行政壁壘，減少惡性競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)政府內(nèi)部要素的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)部門的積極配合，確保政策在各職能部門間通暢執(zhí)行，有必要時(shí)可以通過“黨委領(lǐng)導(dǎo)”這種壓力式執(zhí)行手段來保證同級(jí)部門的合作行為。同時(shí)也要防止地方政府“結(jié)盟”，防止在政策執(zhí)行過程中通過力量的聯(lián)合來抵制政策的執(zhí)行。

4.1.3 斜向構(gòu)造

斜向交叉不同層級(jí)的政府間關(guān)系雖然在政策執(zhí)行過程中處于一種“弱關(guān)系”，但在一些跨區(qū)域治理政策執(zhí)行問題時(shí)，就需要通過長(zhǎng)久的跨界政府間合作機(jī)制的構(gòu)建，設(shè)立全國(guó)性的政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和地方性政府間區(qū)域合作機(jī)構(gòu)，必要時(shí)可以設(shè)置臨時(shí)性的派出機(jī)構(gòu)來強(qiáng)化地方政府斜向交叉的領(lǐng)導(dǎo)，通過這種高層的領(lǐng)導(dǎo)來擴(kuò)大地方政府內(nèi)部的多方參與，推促地方政府部門積極響應(yīng)上級(jí)指示，配合政策執(zhí)行。

4.2 外部重塑：擴(kuò)大公眾參與、培育社會(huì)組織、正確處理政企關(guān)系

4.2.1 擴(kuò)大公眾參與

地方政府執(zhí)行力的提升需要建立制度化的參與機(jī)制，歡迎并重視各利益相關(guān)者的參與，監(jiān)督和評(píng)估執(zhí)行的效果，而不是盲目地依附、被動(dòng)地順從政府決策。地方政府組織及其工作人員應(yīng)身體力行，自覺樹立善治的觀念，端正行政倫理意識(shí)，取“信”于民，通過政府信息公開和有效的公民參與渠道來鼓勵(lì)和引導(dǎo)公民有序的政治參與。作為公眾，要堅(jiān)持貫徹執(zhí)行政策，積極參與地方政府政策執(zhí)行的監(jiān)督和評(píng)估，拓寬參與渠道，強(qiáng)化參與意識(shí)，提升公眾參與的質(zhì)和量。

4.2.2 培育社會(huì)組織

地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)組織加以引導(dǎo)和扶持，化消極為積極，通過建立社會(huì)組織與政府部門雙向互動(dòng)的伙伴關(guān)系，構(gòu)建互動(dòng)式的社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步拓展社會(huì)組織發(fā)展的空間。一方面，政府要在立法上確立社會(huì)組織的合法性地位；另一方面，政府要通過必要的運(yùn)作基金投入，來幫助其解決資金匱乏問題。如果公眾信任政府，通過社會(huì)組織協(xié)調(diào)，社會(huì)資本則很容易被政府所調(diào)動(dòng)和利用。因此，要依靠政府能力的提升來為社會(huì)組織提供支持，同時(shí)社會(huì)組織的發(fā)展壯大也將為政府執(zhí)行力提升提供支持，從而實(shí)現(xiàn)政府的善治，達(dá)到政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。

4.2.3 正確處理政府與企業(yè)關(guān)系

地方政府要通過各種政策引導(dǎo)、扶持和促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展。作為政府，一方面，要正確處理好政府和市場(chǎng)、效率和公平的關(guān)系，通過互惠規(guī)則的制定來建立企業(yè)對(duì)政府的信任，使其更加積極地貫徹落實(shí)政府政策；另一方面，要實(shí)現(xiàn)由管理者向服務(wù)者的觀念轉(zhuǎn)變，更加優(yōu)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，制裁和糾正對(duì)企業(yè)的違規(guī)活動(dòng)，維護(hù)市場(chǎng)秩序，確保相關(guān)企業(yè)和公眾利益免受損害。作為企業(yè)，要積極配合政府執(zhí)行過程，接受政府的政策和服務(wù)，確保政策執(zhí)行的力度。

5 結(jié) 語

提升地方政府執(zhí)行力的價(jià)值目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)善治，推進(jìn)國(guó)家和社會(huì)的和諧發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，離不開對(duì)政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府與公民等關(guān)系的梳理。良好的社會(huì)資本可以補(bǔ)充地方政府執(zhí)行力不足，解決其所帶來的支持性不足問題，從而避免由于某些政策執(zhí)行難而引起的政府信任危機(jī)，為提升地方政府執(zhí)行力提供強(qiáng)大的保障力。所以很有必要通過政府內(nèi)部理順和外部重塑來尋找一條既能推動(dòng)政府發(fā)展又能同時(shí)培育社會(huì)資本的路徑。

［1］習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［R/OL］.（2017-10-27）［2017-11-02］.http：//news.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm.

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