浙江省流域生態(tài)補償機制的實踐與經(jīng)驗研究

陳琳

摘要：建立和完善生態(tài)補償機制是新時期我國生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。浙江省是我國首個在省域范圍內(nèi)提出生態(tài)補償制度建設(shè)的省份，本文總結(jié)了浙江省流域生態(tài)補償機制的實踐與經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補償；機制；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

中圖分類號：X171 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）025-0494-01

近年來，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，在綜合國力及國民收入提高的同時，我國生態(tài)環(huán)境也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在廣大群眾對于良好生態(tài)環(huán)境的強烈需求，黨中央及國務(wù)院啟動了前所未有的大規(guī)模生態(tài)恢復(fù)和生態(tài)文明建設(shè)工作。

浙江省于20世紀(jì)90年代開始，在全國范圍內(nèi)率先進行了生態(tài)補償機制的探索，并以較為系統(tǒng)的方式，在全省范圍內(nèi)推進生態(tài)補償制度。

一、浙江省淳安縣千島湖生態(tài)補償

驅(qū)動力：千島湖原名新安江水庫，當(dāng)年為建設(shè)新安江水庫使得淳安縣經(jīng)濟發(fā)展水平倒退20年，新安江水電站建設(shè)遺留的29萬移民問題，以及淳安縣歷屆政府及淳安人民為保護千島湖生態(tài)環(huán)境，花費大量人力、物力，限制經(jīng)濟發(fā)展，保證了浙西北地區(qū)300多萬人的飲水水質(zhì)，也為新安江至錢塘江全流域沿江工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與城市建設(shè)提供了保障。2014年，為解決浙北地區(qū)飲用水安全及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展問題，千島湖飲水工程全面投入建設(shè)。

制度安排：從1999年開始，建立了千島湖保護專項基金。每年從縣財政及千島湖門票收入中拿出部分資金作為千島湖保護基金。從2006年以來，經(jīng)過調(diào)研，省級財政及杭州市財政對于淳安縣縱向財政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補償金不斷增加。千島湖飲水工程實施之后，桐廬、富陽、及杭州下轄的區(qū)等受水縣市區(qū)也應(yīng)通過橫向財政轉(zhuǎn)移支付的方式對淳安千島湖進行生態(tài)補償。

政策含義：省級縱向財政轉(zhuǎn)移支付及市縣區(qū)對淳安的橫向財政轉(zhuǎn)移支付，有利于協(xié)調(diào)建立千島湖上下游流域的水質(zhì)共保機制，進一步加大對千島湖的生態(tài)保護投入。為緩解淳安縣在生態(tài)環(huán)境功能區(qū)建設(shè)和保護所面臨的巨大壓力，以彌補其產(chǎn)業(yè)發(fā)展及工業(yè)化進程滯后、犧牲水源區(qū)群眾的發(fā)展權(quán)益所做出的貢獻。

多年來，千島湖12個斷面、18個測點的定期檢測結(jié)果均顯示，其出境水質(zhì)持續(xù)保持Ⅰ類，水質(zhì)保持穩(wěn)定，水質(zhì)優(yōu)良，飲用水源地水質(zhì)達標(biāo)率100%，在中國61個重點湖泊中位居優(yōu)質(zhì)水之首。

二、杭州市生態(tài)補償

驅(qū)動力：杭州市城區(qū)有錢塘江、東苕溪兩大供水源，相比國內(nèi)較發(fā)達城市，其飲用水水源水質(zhì)狀況相對較好，但杭州水資源分布不均，且“人均最高日綜合用水量”較低，同時杭州每年都和咸潮作斗爭。上游地區(qū)為保護錢塘江和苕溪，被迫成為“經(jīng)濟洼地”，在全面建成小康社會的大背景下，當(dāng)?shù)厝嗣癜l(fā)展的愿望非常強烈。

制度安排：政府整合現(xiàn)有市級財政轉(zhuǎn)移支付和補助資金，建立生態(tài)補償專項資金。從2005年起，為鼓勵錢塘江及苕溪兩大水源區(qū)保護流域生態(tài)環(huán)境的積極性，浙江省級以上財政返還杭州8000萬元，市級財政在原有10項生態(tài)補償政策方面已安排的1.6億元資金的基礎(chǔ)上，再新增5600萬。此外，杭州市財政部門實行國庫集中支付，依照專項資金計劃對用款單位予以撥款。同時，對水源區(qū)實施稅收減免；建立責(zé)權(quán)統(tǒng)一的生態(tài)補償行政責(zé)任制度；構(gòu)筑異地開發(fā)平臺，對上游予以政策優(yōu)惠。

政策含義：杭州市按照“權(quán)責(zé)一致、重點突出、統(tǒng)籌安排、滾存使用”的原則，為促進社會公平，對上游水源區(qū)實施生態(tài)補償。政府加大環(huán)境與資源費征收力度，實行財政轉(zhuǎn)移支付用于生態(tài)補償，開始探索排污權(quán)交易以及水權(quán)轉(zhuǎn)讓機制。

杭州市率先進行了生態(tài)補償機制的探索，提出了政府調(diào)控與市場運作相結(jié)合的生態(tài)補償機制，取得了良好的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益及社會效益。保證了500萬人的飲水安全，杭州市人居生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。

三、浙江金東區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水權(quán)補償

驅(qū)動力：傅村鎮(zhèn)和源東鄉(xiāng)是浙江省金華市金東區(qū)兩個相鄰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，源東鄉(xiāng)水文資源豐富，為了全區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，承擔(dān)起建設(shè)金東區(qū)“綠肺”的責(zé)任，制約了工業(yè)發(fā)展，犧牲了自身利益；而傅村鎮(zhèn)得益于源東鄉(xiāng)這個“后花園”，工業(yè)經(jīng)濟得到長足發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展水平遠遠高于鄰鄉(xiāng)源東。

制度安排：在金東區(qū)政府的牽頭下，傅村鎮(zhèn)和源東鄉(xiāng)自愿達成了生態(tài)補償協(xié)議，2004年9月8日，兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂生態(tài)補償協(xié)議，由雙方共同保護、改善生活和生產(chǎn)環(huán)境，金東區(qū)首創(chuàng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)間生態(tài)補償機制由此誕生。此后，傅村鎮(zhèn)每年支付源東鄉(xiāng)10萬元，作為生態(tài)補償資金，用于上游流域環(huán)境保護和農(nóng)村面源污染的治理。

政策含義：金東區(qū)建立了第一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)間生態(tài)補償機制，緩解了源東鄉(xiāng)作為水源區(qū)保護生態(tài)環(huán)境的巨大壓力，彌補了由于限制工業(yè)發(fā)展而為減少的公共財政收入。此外，浙江德清縣西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)也開始了建立生態(tài)補償機制的探索，經(jīng)過這一系列的探索，浙江省政府于2005年出臺了《關(guān)于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》，對于推動浙江省建立生態(tài)補償制度具有重要意義。

四、東陽——義烏水權(quán)交易

驅(qū)動力：東陽與義烏同屬金華江流域，東陽市位于上游，境內(nèi)擁有兩座大型水庫，水文資源豐富，且水質(zhì)優(yōu)良；義烏市與東陽相鄰，由于地形的原因總蓄水量嚴(yán)重不足，境內(nèi)水質(zhì)污染嚴(yán)重，在經(jīng)濟迅速發(fā)展的過程中，水成了首要的制約因素。

制度安排：2000年11月，東陽和義烏兩市經(jīng)過多次的協(xié)商、投票表決，最后達成一致，在東陽舉行了用水權(quán)轉(zhuǎn)讓簽字儀式。東陽市以2億元的價格一次性把橫錦水庫每年4999.9萬立方米水的永久使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給義烏市，并保證水質(zhì)達到國家現(xiàn)行Ⅰ類飲用水標(biāo)準(zhǔn)，水庫原所有權(quán)不變。

政策含義：東陽——義烏的水權(quán)交易打破了行政手段壟斷稅權(quán)分配的傳統(tǒng)，標(biāo)志著我國水權(quán)市場的正式誕生，也發(fā)揮了市場在資源配置中的決定性作用，證明了市場機制是水資源等生態(tài)資源配置的有效手段。

浙江省與安徽省于2012年開展國內(nèi)首個跨省流域生態(tài)補償機制試點——新安江流域生態(tài)補償，2017年年底二輪試點結(jié)束，進行了跨區(qū)域生態(tài)補償?shù)挠幸嫣剿?，各方面取得了良好收益。浙江省在生態(tài)補償制度的探索走在全國前列，解決了省內(nèi)很多問題，在制度創(chuàng)新方面做出了重大貢獻，為全國各地區(qū)生態(tài)補償?shù)膶嵺`提供了寶貴經(jīng)驗和重要啟示。