經(jīng)濟(jì)新常態(tài)視角下中國政府反貧困政策演變與轉(zhuǎn)型

時(shí)帥+劉俊英

摘 要：隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，政府反貧困政策發(fā)生了諸多變化?；诮?jīng)濟(jì)新常態(tài)視角，對比經(jīng)濟(jì)新常態(tài)前后中國政府反貧困政策實(shí)施過程，梳理中國政府反貧困政策演變歷史，分析經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府反貧困政策的主要變化與轉(zhuǎn)型特征，提出經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下中國政府貧困治理政策：堅(jiān)持政府主導(dǎo)，更注重社會(huì)參與；完善貧困治理法制建設(shè)，加強(qiáng)反貧困立法；保障貧困人群物質(zhì)需求，更關(guān)注精神文明建設(shè)。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；反貧困；政策演變；政策轉(zhuǎn)型

中圖分類號：F811 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）12 — 0076 — 03

一、中國政府反貧困政策演變

綜觀中國政府的反貧困政策歷程，大體可以分為三個(gè)階段。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)干預(yù)下的小規(guī)模救濟(jì)式扶貧，經(jīng)濟(jì)高速增長下的制度脫貧和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的貧困治理與精準(zhǔn)扶貧。這三個(gè)階段的政策是黨和政府根據(jù)不同時(shí)期的歷史特征做出的具體應(yīng)對。

（一）第一階段：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)干預(yù)下的小規(guī)模救濟(jì)式扶貧（1949-1977年）

在這一階段，國內(nèi)的貧困主要表現(xiàn)為農(nóng)民的貧困。中國是典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)國家，相對發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)和比較落后的農(nóng)村同時(shí)并存?！?〕朱小玲和陳俊認(rèn)為這一階段政府的主要扶貧政策表現(xiàn)在土地政策上，這些政策使農(nóng)民獲得生產(chǎn)資料的所有權(quán)，為農(nóng)民的脫貧奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！?〕因?yàn)樵谶@一階段國內(nèi)物質(zhì)普遍不富裕，政府沒有更多的資源來進(jìn)行大范圍的扶貧工作，所以這一階段政府主要采取小規(guī)模的救濟(jì)式扶貧。

（二）第二階段：經(jīng)濟(jì)高速增長下的制度脫貧（1978-2011年）

改革開放以來，隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，貧困難題得到了一些緩解。截止2012年，除個(gè)別年份外（1981年為5.2%，1989年為4.1%，1990年為3.8%）國內(nèi)GDP增長率保持在7%以上。在經(jīng)濟(jì)高速增長的帶動(dòng)下，一大批貧困人口脫貧乃至富裕。這一階段的扶貧政策可進(jìn)一步細(xì)分為四個(gè)小階段。

1.1978-1985：體制改革政策促脫貧

1978年黨的十一屆三中全會(huì)把國家中心從政治建設(shè)拉回到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，為今后的經(jīng)濟(jì)快速騰飛掃除了制度性障礙。在農(nóng)民關(guān)注的土地政策上，國家選擇以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制來替代以前的人民公社集體經(jīng)營制度，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，增加了農(nóng)民收入。

2.1986-1993：特困區(qū)域優(yōu)惠政策促脫貧

從1986年起，中國的扶貧工作發(fā)生了兩點(diǎn)變化，一是成立了國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)小組（1993年更名為國務(wù)院扶貧開發(fā)小組），二是針對貧困地區(qū)和貧困人口制定了區(qū)域特惠政策。〔3〕在1986年以前，政府多采取全面的、低層次的貧困治理方式。 1986年到1993年這一階段，國務(wù)院在貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)小組之下設(shè)立了專門的扶貧機(jī)構(gòu)，并在全國范圍內(nèi)對特困區(qū)域進(jìn)行優(yōu)惠的政策幫扶。

（3）1994-2000：扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃促脫貧

政府在這一階段扶貧政策的目標(biāo)是解決貧困人口溫飽問題。1994年中共中央制訂并實(shí)施的《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》是中國歷史上第一個(gè)完善的扶貧綱領(lǐng)性文件。截止2000年，中國已基本解決了農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，特別是一些集中連片的重點(diǎn)貧困地區(qū)從整體上解決了溫飽。

（4）2001-2011：局部推進(jìn)與全面結(jié)合政策促脫貧

進(jìn)入新世紀(jì)后，面對國內(nèi)貧困問題雖然得到一定程度緩解，但貧困問題更加復(fù)雜的局面。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001年-2010年）》指出，從2001年到2010年，要集中力量，加快貧困地區(qū)脫貧致富的進(jìn)程，進(jìn)一步鞏固之前的貧困治理成果，為全面小康打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這一階段政策的重心為：中西部地區(qū)重點(diǎn)扶貧，全國范圍內(nèi)的特貧地區(qū)整村扶貧，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)形成了局部和全面相結(jié)合的扶貧規(guī)劃。

（三）第三階段：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的貧困治理與精準(zhǔn)扶貧（2012年至今）

“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”一詞由習(xí)近平總書記于2013年12月10日在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上的講話上首次提出，此后他又在多次講話中闡釋了新常態(tài)的內(nèi)涵：首先是經(jīng)濟(jì)增長速度，即從高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L；其次是結(jié)構(gòu)，即經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級；最后是動(dòng)力，即經(jīng)濟(jì)增長驅(qū)動(dòng)從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新驅(qū)動(dòng)。進(jìn)入新常態(tài)后，中國政府的具體扶貧政策相繼作出了較大調(diào)整。首先是中國的扶貧標(biāo)準(zhǔn)從2010年的年人均純收入1274元大幅度增致2011年的2536元。其次，在中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011年-2020年）》中，政府明確表示在這一階段要從異地搬遷扶貧、整村推進(jìn)扶貧、以工代賑、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)促進(jìn)、扶貧試點(diǎn)和革命老區(qū)扶貧等六個(gè)方面進(jìn)行專項(xiàng)扶貧。2013年12 月 18 日 ，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布 《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，明確指出“建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制”，開啟了中國精準(zhǔn)扶貧工作的法制化建設(shè)進(jìn)程。

二、政府反貧困政策轉(zhuǎn)型特征

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)是發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)狀態(tài)向著更高層次發(fā)展的必經(jīng)之路，在這一階段社會(huì)各項(xiàng)政策都會(huì)發(fā)生深刻變化，中國政府反貧困政策也相應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)型。

（一）扶貧政策由政府全面參與轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)多元參與

在以往的扶貧政策中，一味的強(qiáng)調(diào)政府在國家扶貧工作中的地位和重要性，忽視了貧困人員的主體地位和社會(huì)力量參與扶貧的重要性。作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的重要參與主體，人口與家庭的結(jié)構(gòu)、功能等因素往往影響著其他社會(huì)政策在反貧困方面效果的實(shí)現(xiàn)程度。〔4〕直到2011年發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011年-2020年）》中才在社會(huì)動(dòng)員和發(fā)揮貧困人員主動(dòng)性方面給出具體政策和詳細(xì)介紹，并在之后的各種政策中又對此進(jìn)行補(bǔ)充。

（二）扶貧政策由大水漫灌方式轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)扶貧

傳統(tǒng)的反貧困治理模式在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)貧困人口數(shù)據(jù)失真、扶貧活動(dòng)信息不對稱、扶貧信息黑箱、貧困者被動(dòng)救助等問題?！?〕在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，政府扶貧政策最顯著的變化是提出了精準(zhǔn)扶貧。首先精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)性，政策幫扶到戶到人；其次精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)差異性，因地制宜、因人制宜；再次精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性，強(qiáng)調(diào)將扶貧工作作為一個(gè)整體的系統(tǒng)；最后精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)發(fā)展性和托底性，精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)發(fā)展的政策，而這個(gè)政策的終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)就是托底目標(biāo)不斷的更新和達(dá)成。總體上扶貧機(jī)制從由主要依賴經(jīng)濟(jì)增長的“涓滴效應(yīng)”到更加注重“靶向性”，對目標(biāo)人群直接加以扶貧干預(yù)的動(dòng)態(tài)調(diào)整?！?〕endprint

（三）扶貧政策更強(qiáng)調(diào)國家各部門、各地區(qū)之間的協(xié)作

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)之前，中國的扶貧政策多由國家層面制訂，然后下發(fā)到目標(biāo)地區(qū)，政策的實(shí)施多依靠上下級政府之間的聯(lián)絡(luò)和溝通。在進(jìn)入新常態(tài)以后，政府同級的各部委經(jīng)常聯(lián)合下發(fā)扶貧文件政策，例如國務(wù)院在2015年2月5日下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人小康進(jìn)程的意見》就是各部委聯(lián)合執(zhí)行的政策。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)前，國家的扶貧政策也多在某一地區(qū)或在某一范圍內(nèi)實(shí)行，而2011年下發(fā)的《中國農(nóng)村發(fā)展綱要（2011年-2020年）》明確在社會(huì)扶貧的部分提出要推進(jìn)東西部扶貧協(xié)作。

（四）扶貧政策由全面淺層次轉(zhuǎn)變?yōu)槿婧途植可顚哟蜗嘟Y(jié)合

進(jìn)入新世紀(jì)后的頭十年，國家積極推進(jìn)局部地區(qū)的反貧困工作，但是這一時(shí)期反貧困的重點(diǎn)還是鞏固和提高“八七攻堅(jiān)計(jì)劃”的成果，仍強(qiáng)調(diào)普惠性。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以后，國家整體的扶貧形勢明顯好轉(zhuǎn)，扶貧政策呈現(xiàn)出更加細(xì)致、深入的特征。

三、中國政府貧困治理政策新取向

中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)樾鲁B(tài)階段，社會(huì)的諸多方面也隨之轉(zhuǎn)變，而服務(wù)于社會(huì)的政策也不能一成不變，結(jié)合經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下政府反貧困政策變化及轉(zhuǎn)型特點(diǎn)分析，我們認(rèn)為下一步中國政府的反貧困政策應(yīng)著重做好如下方面的政策調(diào)整。

（一）堅(jiān)持政府主導(dǎo)，但更注重社會(huì)參與

政府主導(dǎo)國家扶貧已經(jīng)成為中國當(dāng)前扶貧工作的共識，但是隨著時(shí)間的推移，單方面的政府主導(dǎo)已經(jīng)暴露出越來越多的問題。中國目前缺乏社會(huì)力量參與扶貧治理的體制機(jī)制，由此造成社會(huì)力量雖多，但難以對扶貧形成更大助力的困境。鑒于此，中國可以效仿國際上較普遍的做法，如推動(dòng)社區(qū)化建設(shè)，政府在貧困地區(qū)購買鞏固服務(wù)和引進(jìn)NGO組織等。

（二）繼續(xù)完善貧困治理法制建設(shè)，加強(qiáng)反貧困的立法研究

積極推進(jìn)法制化進(jìn)程是中國當(dāng)前和以后社會(huì)發(fā)展的要求，在反貧困領(lǐng)域也應(yīng)該如此。貧困治理需要更完備的法律體系來保障，在這方面國外的一些做法或許很值得我國政府借鑒。例如，美國早在1935年就頒布了《社會(huì)保障法》用以確保低收入人群權(quán)益。日本相繼頒布了《北海道開發(fā)法》、《山村振興法》等?！?〕中國可以借鑒發(fā)達(dá)國家在反貧困立法工作方面相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，將反貧困工作納入系統(tǒng)的法制化軌道上來，如此才能保障反貧困工作取得真正實(shí)效，實(shí)現(xiàn)反貧困工作的健康可持續(xù)性?！?〕

（三）保障貧困人群物質(zhì)需求，更加關(guān)注其精神文化建設(shè)

精神貧困是貧困人群在精神文化方面呈現(xiàn)的顯著特征，它嚴(yán)重限制了貧困群體脫離貧困進(jìn)程的思維。朱方明等認(rèn)為，我國山區(qū)的貧困問題不僅僅是一個(gè)收入水平低的問題，還是山區(qū)農(nóng)民和社區(qū)居民的物質(zhì)生活和精神文化生活狀況的整體反映，是山區(qū)居民的生產(chǎn)方式和生活方式相對封閉落后的綜合反映。〔9〕當(dāng)前政府在應(yīng)對精神貧困問題上，除了以往的精神教育，還沒有具體的政策來針對精神貧困問題。 “扶貧先扶志”，可以通過互助合作小組，一起分享脫貧經(jīng)驗(yàn)，互相激勵(lì)，通過精神文化建設(shè)，讓這部分人徹底擺脫精神枷鎖，為其脫離物質(zhì)貧困打下基礎(chǔ)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：張 港〕endprint