論PPP投資模式下財務(wù)監(jiān)管的加強

程賢劃

摘要：PPP模式的主要優(yōu)勢在于拓寬融資渠道，吸引社會資金參與，減輕政府財政預(yù)算壓力，政府與私營企業(yè)之間風(fēng)險共擔(dān)，利益分享，互相取長補短。在PPP模式下，企業(yè)的資金運作具有很大的靈活性，項目能否有效地運行財政監(jiān)管起著非常重要的作用。本文通過概述PPP模式的含義，闡述財務(wù)監(jiān)管的作用，分析了在PPP模式下財務(wù)監(jiān)管容易出現(xiàn)的問題，提出了加強財務(wù)監(jiān)管的具體方法。

關(guān)鍵詞：PPP 投資模式 財務(wù)監(jiān)管

一、PPP投資模式的含義

PPP模式也稱PPP融資，是一種政府部門與私人企業(yè)之間，為建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目或服務(wù)而建立的良好的合作關(guān)系。它以特許協(xié)議的方式為基礎(chǔ)，通過簽署合同來保障合作的順利完成并明確雙方權(quán)利和義務(wù)，最終實現(xiàn)收益共享、風(fēng)險共同分擔(dān)。近幾年，我國也開始在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域大力推行PPP模式，并在國家政策層面和法律法規(guī)層面提供了一定的支持。PPP模式充分發(fā)揮了政府部門和私人企業(yè)的優(yōu)勢，將私人企業(yè)的資金、管理效率與社會責(zé)任跟政府協(xié)調(diào)結(jié)合在一起，將政府從繁重的事務(wù)中解脫出來，減輕了政府的財政預(yù)算，同時也能夠降低工程造價，保證完工工期。PPP模式加快了中國現(xiàn)代化社會的發(fā)展進(jìn)程，是以后基礎(chǔ)建設(shè)的新趨勢。

二、財務(wù)監(jiān)管的意義

PPP模式在中國的發(fā)展時間畢竟不長，盡管相對于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財務(wù)監(jiān)管機制存在眾多優(yōu)勢，但仍然有很多發(fā)展中國家實施得并不成功。因此，對政府公共部門來說，加強財務(wù)監(jiān)管是保證PPP模式順利運行的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。有效進(jìn)行財務(wù)監(jiān)管的意義包括以下幾個方面。

（一）提高項目投資效益

與普通項目相比，PPP模式具有用最小的投入獲得最大的社會和經(jīng)濟效益的優(yōu)點，這也是我國政府對于基建項目投資所追求的目標(biāo)。隨著國務(wù)院出臺的“非公經(jīng)濟新36條”，各地方政府紛紛推出了PPP項目發(fā)展計劃，對地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不再是單一的政府公共部門，大量私營企業(yè)的參與形成了多邊的利益關(guān)系，PPP項目的債權(quán)和股權(quán)的投資者會嚴(yán)格的調(diào)查項目的可行性，市場的規(guī)律迫使投資者提高項目質(zhì)量，盡可能地引入新技術(shù)和經(jīng)驗來優(yōu)化和維護(hù)項目。受利益驅(qū)動的私營企業(yè)，肯定也會對項目資金的投入和使用進(jìn)行嚴(yán)格的控制，通過更低的成本投入獲取最高的經(jīng)濟效益。毫無疑問，這種利益的轉(zhuǎn)換可以減少公共資金的預(yù)算，同時政府也需要加強對私營企業(yè)的監(jiān)管，確?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的施工質(zhì)量和安全。

（二）規(guī)范資金使用

PPP模式下的財務(wù)監(jiān)管就是在公共項目實施全過程中對資金的融資、撥付、使用和管理，以及政府項目投資安全性和有效性的監(jiān)管。財務(wù)監(jiān)管有利于資金及時落實到位，有利于資金合理使用，有利于資金回籠，使得政府和企業(yè)互惠共贏。PPP模式賦予企業(yè)具有政府部門角色，角色轉(zhuǎn)變會給企業(yè)帶來一系列的問題和不適應(yīng)，如果經(jīng)驗不足應(yīng)對不好，就可能產(chǎn)生不規(guī)范的行為，甚至出現(xiàn)違法亂紀(jì)的現(xiàn)象。為此，加大財務(wù)監(jiān)管力度，規(guī)范資金操作，及時處理項目實施過程中遇到的變化和問題，提高財務(wù)管理的透明程度，穩(wěn)步推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的進(jìn)程，從而有效解決項目開始與實施中的不正當(dāng)競爭，規(guī)范項目實施操作，防止不法行為的發(fā)生，避免造成影響公眾形象和利益的后果。

（三）合理監(jiān)管私營企業(yè)

我國PPP模式項目搭建了政府部門與企業(yè)之間的合作平臺，在強調(diào)二者相互信任的基礎(chǔ)上，形成良好的合作伙伴關(guān)系，并做到責(zé)任共擔(dān)、利益共享，最終實現(xiàn)互惠互利的局面。一方面，依據(jù)我國現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實際情況來看，PPP模式起步較晚，社會生產(chǎn)能力還不夠發(fā)達(dá)，政府獨立承擔(dān)項目壓力過大，相關(guān)法律法規(guī)還不健全，行業(yè)人才相對匱乏，過度的信任和縱容企業(yè)不利于項目的順利實施，財務(wù)監(jiān)管將形同虛設(shè)。另一方面，時時刻刻緊盯企業(yè)運作活動，從項目的開發(fā)到實施，各個環(huán)節(jié)都做到監(jiān)控，以主觀認(rèn)為對方會違規(guī)為主導(dǎo)思想和前提，處處進(jìn)行制約和限制，這會大大降低企業(yè)建設(shè)效率和參與的積極性，完全不符合PPP模式的創(chuàng)建初衷。因此，對于政府與企業(yè)的合作要實施合理監(jiān)管，抓大放小，讓企業(yè)擁有足夠的空間和自由，但決不能完全放手。

三、PPP模式下財務(wù)監(jiān)管容易出現(xiàn)的問題

（一）經(jīng)濟效益不理想

我國企業(yè)的投資和經(jīng)濟活動都是以獲得效益為前提，只有取得效益企業(yè)才能持續(xù)發(fā)展，我國經(jīng)濟才能穩(wěn)步增長。企業(yè)參與PPP模式項目建設(shè)，就需要考慮除獲得回報外，還要注重生態(tài)效益和實現(xiàn)社會效益，這樣才會得到政府的項目認(rèn)可和大力支持，政府會積極參與建設(shè)和注資。企業(yè)的投資金來源主要依靠自有資金，另外可以通過私人資本引入解決項目資金缺口，這雖然一定程度上緩解了企業(yè)的籌資壓力，但隨之也帶來了一些弊端和問題。資金來源的復(fù)雜說明投資關(guān)系復(fù)雜，政府部門就需要花較大力氣對資金進(jìn)行嚴(yán)格有效控制，合理分配和使用資金，使資金運轉(zhuǎn)流暢、及時到位，更加清晰地實現(xiàn)經(jīng)濟效益。盡管政府出臺了相關(guān)制度，對資金管理方式進(jìn)行了規(guī)定，但管控的實效性不明顯。企業(yè)最大限度追求經(jīng)濟效益，勢必要嚴(yán)控經(jīng)營成本，通過各種管控手段降低成本支出，這與項目各投資主體都有密切關(guān)系。投資主體過多，在投資過程中就會遇到較多問題，因不同的企業(yè)投資和經(jīng)營的方式不盡相同，不能統(tǒng)一方式進(jìn)行運作，使得成本控制存在較多阻礙，經(jīng)濟效益的提升有較大難度。

（二）對資金的使用不夠合理

企業(yè)通過PPP模式參與到政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，并共同組織運營，財務(wù)監(jiān)管需要對資金支付和使用進(jìn)行有效管理，這既能保證項目的有序推進(jìn)，也能保證企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。貪污腐敗、中飽私囊以及拖欠公款等不良顯現(xiàn)如果出現(xiàn)在工程建設(shè)當(dāng)中，會嚴(yán)重影響項目建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量，同時也制約企業(yè)的經(jīng)營活動和良性發(fā)展。企業(yè)實施PPP模式項目，可能會承擔(dān)部分政府的職責(zé)和工作，但由于企業(yè)很少從事這類項目，沒有足夠的相關(guān)經(jīng)驗，極易出現(xiàn)違規(guī)操作行為，甚至出現(xiàn)以權(quán)謀私、貪污受賄等違法現(xiàn)象。由此可以看出，政府部門加強財務(wù)監(jiān)管的必要性和重要性，對于資金要做到有效監(jiān)督，合理和規(guī)范使用，讓每一分錢都花在明處和有用之處，財務(wù)管理的透明化，有利于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的順利開展，社會化服務(wù)體系將更加完善。endprint

（三）缺乏高效的企業(yè)監(jiān)督制度

政府與企業(yè)合作關(guān)系的確立，必須建立在彼此間的有效溝通和相互信任的基礎(chǔ)上，并對各自的經(jīng)營活動形成有效管理和監(jiān)督，以保證金融活動的穩(wěn)步進(jìn)行，整體項目的順利開展。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，PPP模式在我國得到了普遍應(yīng)用，許多基礎(chǔ)設(shè)施項目因此而取得了巨大成功，但由于管理經(jīng)驗的欠缺和不足，還沒有建立起有效的監(jiān)督管理制度，使得PPP模式項目實施存在風(fēng)險。

四、PPP模式下加強財務(wù)監(jiān)管的具體方法

（一）促進(jìn)項目經(jīng)濟效益的提高

創(chuàng)效盈利是企業(yè)生存與發(fā)展的根本，企業(yè)的一切經(jīng)濟活動都是以獲利為目的，對于參與政府PPP模式的項目建設(shè)，同樣也是如此，并希望在項目實施中不斷提高經(jīng)濟效益。企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，通過PPP模式，可以增加較多融資渠道，會為企業(yè)帶來更多的經(jīng)濟效益。同時，融資渠道增加也會造成融資主體過多，融資關(guān)系復(fù)雜而不穩(wěn)定，資金監(jiān)管難度增大。這種情況下，企業(yè)要確定投融資項目和效益目標(biāo)，明確投資項目中的責(zé)權(quán)利，加強資金監(jiān)管力度，真正實現(xiàn)對資金的有效監(jiān)管，并力爭實現(xiàn)投入成本降低、資金使用效率提升、經(jīng)濟效益最大化，穩(wěn)定資金的同時開展項目建設(shè)。企業(yè)在投資中，合理控制自身資金，保證資金使用科學(xué)、合理，減少中間環(huán)節(jié)不必要的浪費，提高企業(yè)投資回報率，實現(xiàn)經(jīng)濟效益的增加。

（二）對資金進(jìn)行合理的使用

企業(yè)參與政府PPP模式項目的實施，在一定程度上承擔(dān)了某些政府職責(zé)，就這需要企業(yè)按職責(zé)要求去代為履行，因此，企業(yè)在項目實施時，要不斷提高自身的管理能力和水平，確保項目的有序?qū)嵤?。為使資金得到有效利用，政府、企業(yè)要掌握項目的財務(wù)和資金狀況，實行財務(wù)工作陽光管理，明確資金流向，及時組織資金到位并實施，推動項目穩(wěn)定開展，這樣既保證了項目資金的安全，又防范了貪污腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，更有利于資金使用規(guī)范、合理。

（三）建立起全面的財務(wù)管理制度

建立健全財務(wù)管理制度，既是規(guī)范和完善自身財務(wù)管理的要求，也是解決財務(wù)監(jiān)管問題的重要保障。隨著企業(yè)經(jīng)濟活動的不斷開展，企業(yè)的規(guī)模、資產(chǎn)與價值也隨之改變，財務(wù)上的管理也會發(fā)生變化，這就要求財務(wù)管理制度也要不斷全面完善起來，并以動態(tài)管理模式實施資產(chǎn)管理，不斷強化財務(wù)監(jiān)管力度，以便適應(yīng)各種新情況和新問題的出現(xiàn)。政府部門要定期或不定期地對企業(yè)開展財務(wù)檢查，對企業(yè)的各項經(jīng)營活動實施監(jiān)督和管理，檢查內(nèi)容包括預(yù)算計劃與執(zhí)行、收入與支出、投資與收益等，確保企業(yè)各項經(jīng)濟活動與實際財務(wù)狀況相一致。endprint