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    對在華境外非政府組織的分類財務監(jiān)管研究

    2016-06-06 07:22:09張彪李昌姣
    財經(jīng)理論與實踐 2016年3期
    關鍵詞:財務監(jiān)管分類

    張彪 李昌姣

    摘 要:在華境外非政府組織具有活動目的多樣性、組織形式復雜性及活動領域廣泛性等特征,使得政府對境外非政府組織的財務監(jiān)管制度難以統(tǒng)一。按照組織性質(zhì)將在華境外非政府組織分為公益性和互益性兩類,根據(jù)各自的特征構(gòu)建差異化財務監(jiān)管模式,在此基礎上,完善分類財務監(jiān)管的配套措施,形成一套完整的分類財務監(jiān)管體系,有助于政府公共管理資源的優(yōu)化配置,促進境外非政府組織在我國的持續(xù)健康發(fā)展。

    關鍵詞: 在華境外非政府組織;財務監(jiān)管;分類

    中圖分類號:F244.4 文獻標識碼: A 文章編號:1003-7217(2016)03-0083-06

    一、境外非政府組織在華活動的概況

    在1949~1978年間,受到國際國內(nèi)形勢影響,幾乎沒有境外非政府組織(簡稱境外NGO)在中國活動。改革開放以后,這種局面開始轉(zhuǎn)變,政府采取靈活多樣的方式使社會組織合法化,境外NGO開始進入中國。90年代中期起境外NGO加快了進入中國的步伐,尤其是在1995年中國舉辦第四屆世界婦女大會之后,各種面貌和形式的境外NGO為公民社會增加了多樣性和復雜性。目前,境外NGO在中國開展的活動已經(jīng)具有一定的規(guī)模,在我國所發(fā)揮的作用和影響不可小覷。

    境外NGO在華活動的作用具有兩重性:一方面,境外NGO給中國帶來了大量的資金,在扶貧幫困、災難救助等方面發(fā)揮了積極作用,同時帶來了先進的技術和管理經(jīng)驗,對國內(nèi)非營利組織的發(fā)展起到了一定的促進作用。但是,另一方面,少數(shù)境外NGO廣泛收集我國政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的各種信息,深入我國邊境地區(qū)進行社會調(diào)查,借機對我國進行滲透與破壞,并在國際社會制造輿論,嚴重危害了中國國家安全和統(tǒng)一。例如,2008年2月27日,“國家民主基金會(NED, National Endowment for Democracy)”接受了達賴集團“九·十·三運動”緊急申請資金的請求,并向其提供了大量的資金援助[1]。境外NGO在華開展的這些活動,使我國政治、經(jīng)濟和社會的發(fā)展受到了較大負面影響,同時也不利于境外NGO在我國的健康發(fā)展。

    財務是境外NGO得以發(fā)展的基礎,對境外NGO財務監(jiān)管不力是導致上述負面事例滋生的一個重要原因。境外NGO屢屢對境內(nèi)的違法活動提供資金支持,也證實了政府對在華境外NGO的財務監(jiān)管存在問題。由于境外NGO具有活動目的多樣性、組織形式復雜性及活動領域廣泛性等特征,使得對境外NGO的監(jiān)管難度大大增加,很難統(tǒng)一監(jiān)督管理制度。因此為了使監(jiān)管更具有針對性,有必要對在華境外NGO按照組織的性質(zhì)和目標進行分類,即分為公益性在華境外NGO和互益性在華境外NGO,進而對兩個類別的境外NGO制定不同的政策法規(guī),實施寬嚴有別的財務監(jiān)管手段,將會大大提高監(jiān)督管理的效率。

    二、在華境外非政府組織現(xiàn)行財務監(jiān)管存在的問題

    (一)監(jiān)管主體不明確,政府職責不清

    目前,我國對境外NGO實行的是雙重管理制度,即在同一行政層級上就存在兩個監(jiān)督管理部門(登記管理機關和業(yè)務主管單位)同時對境外NGO進行管理。其中,登記管理機關主要負責境外NGO設立代表機構(gòu)的登記、開展臨時活動的許可等,并對境外NGO在華活動的情況進行年度檢查,對違法行為進行查處;業(yè)務主管單位的主要職責是對境外NGO代表機構(gòu)的設立、臨時活動的開展、新項目的實施等提出建議,對境外NGO及其代表機構(gòu)依法開展活動進行監(jiān)督指導,同時,要協(xié)助公安機關等部門查處境外NGO及其代表機構(gòu)的違法行為等。

    由于雙重管理制度僅賦予了兩個主管單位監(jiān)管權,卻沒有明確其義務,致使境外NGO能否獲準登記的前提是找到一個愿意承擔責任的業(yè)務主管單位,而業(yè)務主管單位在衡量組織是否滿足登記的條件時,往往關注的是該境外NGO能夠為業(yè)務主管單位帶來哪些利益,以及其發(fā)展可能會帶來的政治風險和責任。因此,境外NGO的注冊審批就過多的依賴于管理機關的主觀意圖,導致有些已經(jīng)滿足登記條件的組織不能夠合法化,最終導致大批的社會組織法外運行。與這種繁雜的登記手續(xù)相反,一經(jīng)獲得批準注冊成為我國合法的境外NGO即可高枕無憂,對其活動開展缺乏必要的引導和政策支持,對其行為的監(jiān)督管理也極為有限。

    (二)法律體系不健全,法制化程度低

    境外NGO在中國的活動已經(jīng)初具規(guī)模,其活動領域逐漸涉及救災、教育、環(huán)保、衛(wèi)生、貿(mào)易等社會生活的各個方面。在華境外NGO作為承擔一定公共責任的社會組織,其活動應當受到法律的保護規(guī)制,在法律框架內(nèi)享受相應的優(yōu)惠政策并接受相關政府部門的監(jiān)管。然而,從國內(nèi)理論與實踐來看,我國目前僅有《外國商會管理暫行規(guī)定》(1989年6月)、《基金會管理條例》(2004年3月)兩部法規(guī)對境外NGO在華活動提供了監(jiān)管依據(jù)。 并且,這兩部法規(guī)實質(zhì)上是按照組織的形式,將在華活動的境外NGO簡單的分為境外基金會和外國商會兩種類型進行管理[2]。對于多數(shù)境外NGO在華的管理一直無法可依,“無法可依”造成兩難:一方面是境外NGO感嘆在華開展工作艱難,另一方面則是官方抱怨境外NGO在華活動難以治理。

    考慮到我國境外NGO日益增多、活動狀況日益復雜,且中國法治環(huán)境有了顯著變化,過去零散的條例法規(guī)已無法適應當前的形勢發(fā)展。而《中華人民共和國境外非政府組織管理法(草案二次審議稿)》目前還僅是初審,就遭到許多境外NGO的質(zhì)疑和反對,可謂阻力重重。因此,要在總結(jié)這些年來對境外NGO管理經(jīng)驗的基礎上,從加強黨和政府執(zhí)政能力建設、維護國家安全的戰(zhàn)略高度,統(tǒng)籌考慮《境外非政府組織管理法》的框架結(jié)構(gòu)和條文內(nèi)容,最終實現(xiàn)科學立法、民主立法。

    (三)對資金收支管理重視不足

    境外NGO為我國的經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了大量的資金,在扶貧幫困和災難救助等領域作出了積極而有意義的貢獻,但往往忽視了對境外NGO的各種資金來源渠道進行深入分析和了解。中國政府雖然規(guī)定了境外基金會不允許在中國境內(nèi)籌資①,但仍有些境外基金會通過與國內(nèi)機構(gòu)或跨國企業(yè)合作開發(fā)項目等方式在中國境內(nèi)進行籌集資金。另外,有很多境外基金會并未進行登記而開展活動,其資金的籌集沒有受到監(jiān)管,資金來自于境內(nèi)還是境外也就更無從知曉。

    原則上,境外NGO在華活動的情況都要受到中國政府的監(jiān)管,但是擁有大筆活動經(jīng)費的境外NGO往往可以按照他們自己的意圖來自主選擇項目,在對中國本土組織了解不夠透徹的情況下,對其進行資助,進而助長了有些本土社會團體的貪污挪用資金等問題。還有些居心叵測的境外NGO將資金用于竊取國家機密、危害國家安全、支持反動組織等方面,嚴重侵害了中國的國家利益。對在華境外NGO的資金籌集與運作模式進行嚴格的監(jiān)督管理,能夠及時充分的了解境外NGO在華活動的所有真實情況,進而對其活動的有效性進行衡量,與此同時,在華境外NGO的貪污、腐敗、挪用資金和濫用資金等一系列問題還會暴露出來。

    三、分類有助于實現(xiàn)政府對在華境外NGO的有效管理

    當前活躍在我國境內(nèi)的境外NGO已有數(shù)千家之多,其活動領域涉及救災、教育、醫(yī)療、環(huán)保等20多個領域,境外NGO每年為我國帶來的活動資金可達數(shù)億美元,其影響力日益增強。由于注冊困難,只有少數(shù)在華境外NGO是合法注冊的,實際活動中,大多在華活動的境外NGO尚未進行注冊,而在已注冊的境外NGO中,絕大多數(shù)組織是通過工商部門登記注冊成了外資企業(yè),得以獲取招募員工或轉(zhuǎn)賬等權限,顯然這并非真正意義的NGO注冊形式。表1反映了48家在華境外NGO的注冊情況。

    對在華境外NGO進行有效管理是促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定的必然要求,通過對在華境外NGO的分類,可以幫助政府對其進行統(tǒng)計和管理,掌握它們進入中國的動機、目的和活動情況等,從而找出同一類別的境外NGO在華活動的共同規(guī)律,達到提高管理效率的目的。針對不同類型在華境外NGO之間的差異性特質(zhì),采取因地制宜、因時制宜的分門別類地管理措施,并采取不同的制度政策加以引導和規(guī)范,從而使政府公共管理資源得到優(yōu)化配置。

    最早對NGO進行專門分類嘗試的,應當說是約翰霍普金斯大學的萊斯特·薩拉蒙和赫爾穆特·安海爾領導的研究小組。他們對“聯(lián)合國國際標準產(chǎn)業(yè)分類體系”(簡稱ISIC)、“歐共體經(jīng)濟活動產(chǎn)業(yè)分類體系”(簡稱NACE)和“國家免稅組織分類標準”(簡稱NTEE)等分類系統(tǒng)進行評估,找到這些系統(tǒng)的不足,從而形成了“非營利組織國際分類體系”(簡稱ICNPO)。按照這個體系,世界上的非營利組織根據(jù)他們的主要經(jīng)濟活動都被劃分到文化與娛樂、教育與研究、衛(wèi)生、社會服務、環(huán)境等12個大類27個小類之中[3]。其后,按照不同的分類標準,聯(lián)合國、世界銀行、國內(nèi)外各學術機構(gòu)等組織提出了多種分類方法,這些分類主要可以歸納為以下幾種(見表2)[4-6]。

    了解在華境外NGO的性質(zhì)和目標是對其進行分類財務監(jiān)管的一個基本前提。只有明確了在華境外NGO的性質(zhì)與目標,才能使政府部門對其的監(jiān)管更具有針對性,因勢利導,順勢而為,深入挖掘和充分發(fā)揮在華境外NGO的積極因素,來為構(gòu)建中國特色社會主義和諧社會服務。

    按照NGO的性質(zhì)進行分類是國際上最常用的分類標準,結(jié)合在華境外NGO在我國境內(nèi)活動的實際情況,在華境外NGO可以按照組織性質(zhì)進行分類,即公益性的在華境外NGO和互益性的在華境外NGO。公益性的在華境外NGO是指通過準公共產(chǎn)品的供給使社會公眾受益,而不以自身獲得利益為目的的組織;互益性的在華境外NGO主要指通過專門的服務,使其會員能夠受益的組織[7]。

    四、在華境外非政府組織分類財務監(jiān)管模式的構(gòu)建

    (一)構(gòu)建在華境外NGO分類財務監(jiān)管模式所遵循的原則

    1.分類監(jiān)管原則。在華境外NGO從性質(zhì)和目標上來看,可以分為以社會公眾利益為主的在華境外NGO和以會員利益為主的在華境外NGO。對于在華境外NGO個體而言,社會公眾利益最大化目標與自身利益最大化目標無法并重,這兩個目標在一定程度上存在著矛盾性,如果兩個目標并存的話,將會導致境外NGO在華活動管理中的混亂,無所適從。在構(gòu)建在華境外NGO分類財務監(jiān)管模式時,不能采用統(tǒng)一的規(guī)則對不同性質(zhì)的在華境外NGO進行監(jiān)督管理,而是要根據(jù)不同性質(zhì)目標的在華境外NGO的特點區(qū)別對待,實施差異化管理策略,制定不同的財務監(jiān)督管理目標,并采取相應的監(jiān)管方式,從而使具有相似管理特征的在華境外NGO聚合,節(jié)省有限的政府公共管理資源。

    目前,我國對不同性質(zhì)的在華境外NGO實施統(tǒng)一的監(jiān)督管理策略,政策法規(guī)也未對不同類型的在華境外NGO進行區(qū)別規(guī)定,這種監(jiān)管模式與差異化的分類監(jiān)管不相符,不利于政府對其的管理,也不利于境外NGO在我國的可持續(xù)發(fā)展,因此,亟待建立一種分類監(jiān)管模式來改善這種局面。將在華境外NGO按照組織的性質(zhì)劃分為兩個類型,一類是以社會公眾利益為主的公益性在華境外NGO,另一類是以會員及自身利益為主的互益性在華境外NGO。根據(jù)這兩種類型的在華境外NGO的各自特點,制定不同的政策規(guī)定,并分別實施與之相適應的配套管理措施,從而建立起在華境外NGO的分類財務監(jiān)管模式。

    2.責權利平衡原則。為了保證在華境外NGO分類財務監(jiān)管模式的有效運行,必須賦予監(jiān)管者和組織管理者相應的責任及其履行職責所必須的權利,即要遵循權責利相對等的原則。責權利是相輔相成、相互制約、相互作用的,責任是指監(jiān)管者和組織管理者必須對國家和社會承擔的義務,權利是職責完成的必要保障。權利和責任是平等的,有多大的權利,就應負有多大的責任,同樣,負有什么樣的責任,就應具有相應的權力,并取得相對稱的利益。明確各個監(jiān)督管理部門的責任,賦予該部門完成其責任所必需的權限,并根據(jù)該部門的責任完成情況分配利益。

    想要監(jiān)管者履行好職責,必須授予其一定的權力,否則有責無權將會造成監(jiān)管機構(gòu)的架空。相反,如果監(jiān)管機構(gòu)僅擁有權力,而不負其責或濫施其責,將會侵害國家利益,危害國家安全。而利益(包括經(jīng)濟利益和名譽利益等)又能產(chǎn)生動力,能把監(jiān)管者的積極性充分調(diào)動起來,因此,必須給予與監(jiān)管者所承擔的責任相應的利益,如若責任大于利益,對于監(jiān)管者的積極性無疑是一種打擊,最終將導致對在華境外NGO的監(jiān)管大打折扣。因此,在構(gòu)建在華境外NGO分類財務監(jiān)管模式時,必須要遵循責字當先、以責安權、以責定利,責到權到、責到利生,責權利三位一體、相互平衡的原則,使監(jiān)管者真正成為責任的承擔者、權力的擁有者和利益的享受者。

    (二)不同類型的在華境外NGO的財務監(jiān)管模式

    1.監(jiān)管方式的選擇。NGO的決策和治理要依靠一定的組織結(jié)構(gòu)和制度,在許多NGO中,均設有理事會(董事會)、高級管理層(秘書長)和監(jiān)事會三個機構(gòu),形成相互分立與制衡的格局。理事會通常經(jīng)由選舉產(chǎn)生,作為該組織決策和治理的最高權力機構(gòu),其職能通常包含:決定組織的宗旨和目標、決定組織的計劃和發(fā)展、籌款以及招聘和解聘領導人等重大事項的決策。高級管理層(秘書長)是NGO的領導的核心人物,是行政主管和日常負責人,理事會的上述職能是否能夠有效發(fā)揮,在很大程度上取決于高級管理層(秘書長)的作為[8]。監(jiān)事會是NGO的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu),主要對理事、理事會以及執(zhí)行層進行監(jiān)督。在這一格局中,理事會與監(jiān)事會功能的發(fā)揮直接影響到NGO的治理狀況,決定著組織的社會公信力。

    由于監(jiān)管目標不同,對不同組織實行寬嚴有別的監(jiān)管手段是國外多數(shù)國家的通行做法,監(jiān)管部門應對不同類別的在華境外NGO采取不同的考核與激勵約束機制。公益性在華境外NGO大多數(shù)致力于推動我國社會的各種面向弱勢群體的社會公益活動,涉及扶貧、環(huán)保、教育、衛(wèi)生等各領域,影響范圍廣,因此對其的監(jiān)管也比較嚴格。監(jiān)管部門可以通過干預公益性在華境外NGO的監(jiān)事會成員任免權,來監(jiān)督檢查其活動領域、管理者是否存在腐敗行為、組織的可持續(xù)發(fā)展性、資金的來源以及是否將資金用于支持違法活動等問題。對于互益性在華境外NGO的監(jiān)管,可以借鑒對外資企業(yè)的管理方式,重點關注前置審批證件是否齊全、有效、生產(chǎn)經(jīng)營是否超越經(jīng)營范圍以及其合作的對象是否合法等方面。

    2.信息公開披露的程度。建立公開透明的運作機制,雖然理論上與利益相關人有關的信息都應該公開,但是對于互益性在華境外NGO,其組織自身利益與成員利益密切相關,因此應當按照其成員以及捐贈者的要求進行信息公開披露,而政府部門一般不宜過多的主動介入,更無需向社會公眾進行過多的說明。而對于公益性在華境外NGO,由于資金來源的特殊性和以社會公眾利益最大化為目標的屬性,另外考慮其利益相關者的不固定性,故而,嚴格的社會監(jiān)管和政府監(jiān)管是十分必要的。

    在我國對境外NGO的管理實踐中,對不同性質(zhì)的在華境外NGO信息公開的要求卻進行了同質(zhì)化的規(guī)定,因此,必須調(diào)整這種局面,充分體現(xiàn)公益和互益性在華境外NGO的信息公開差別,從而使有限的政府公共資源更加有效。一般來說,互益性在華境外NGO信息公開的內(nèi)容相對簡略,特別是對于那些不享有稅收優(yōu)惠的在華境外NGO,對其信息公開披露的要求則更低;而公益性在華境外NGO信息公開披露的內(nèi)容則要求較為周密和全面,除了需要提交年度報告外,還應當公布開展募捐活動、公益資助項目的信息等。除了定期信息公開外,在華境外NGO還應向社會公布日常活動中發(fā)生的影響組織發(fā)展的重大事件。在公開的渠道上,要建立信息社會報告制度。公益性境外NGO在華活動的信息公開不僅要面向捐贈者、組織成員和政府機關,而且還要面向社會公眾,接受公眾的監(jiān)督檢查,并在有關媒體公布其定期和不定期報告。另外,政府部門還要對公布虛假信息的在華境外NGO明確其應當承擔的法律責任,以維護在華境外NGO的信息公開秩序。

    3.稅收優(yōu)惠政策。目前我國將對在華境外NGO的監(jiān)管工作重點放在登記環(huán)節(jié),而不重視對境外NGO在華活動的非營利性監(jiān)管,偏離了監(jiān)管的重心,而在華境外NGO需要通過稅務部門的審核以確保其“非營利性”,故稅務部門對境外NGO的免稅資格審查和認定尤為重要。要使稅務部門確實能夠運用稅務杠桿的作用來實現(xiàn)對在華境外NGO的監(jiān)督管理,必須要建立一套系統(tǒng)的稅收優(yōu)惠政策。在制定在華境外NGO稅收政策時,要對在華境外NGO的公益性和互益性進行區(qū)分,給予它們不同的優(yōu)惠政策。公益性在華境外NGO是通過向不特定的多數(shù)人無償或低償提供服務,通過改善服務對象的生存狀態(tài)和生活質(zhì)量,以增進社會整體利益的組織,如抗震救災組織、醫(yī)療衛(wèi)生組織、環(huán)境保護組織等?;ヒ嫘栽谌A境外NGO是為特定群體利益服務的組織,如行業(yè)協(xié)會商會、聯(lián)誼會等。

    盡管在華境外NGO大部分活動都是政府職能的有益補充,但公益性和互益性組織所提供的服務或從事的活動性質(zhì)、指向和社會效益存在著差異。公益性組織通過對弱勢群體和特殊群體的幫助,通過致力于社會公共問題的解決等實現(xiàn)社會的公平正義,敦促政府依法行政,以增進社會福祉為目標,其資金主要用于提供公共服務、資助貧困地區(qū)或救助受災群眾等,受益群體是社會的多數(shù)人群?;ヒ嫘越M織雖然有助于促進經(jīng)濟社會的發(fā)展,但它服務對象主要是組織的內(nèi)部成員,而不是向社會公眾提供服務,其直接目的是滿足成員利益,而不是社會福祉。因此,在稅收優(yōu)惠政策上,公益性在華境外NGO和互益性在華境外NGO要有所不同。公益性在華境外NGO不僅自身可以享受較高的稅收優(yōu)惠,對其進行捐助單位和個人也應享受較高的稅收優(yōu)惠;互益性在華境外NGO僅其自身活動可以享受有限的稅收優(yōu)惠,但向其捐贈的單位和個人不能享受稅收優(yōu)惠待遇。通過這種方式可以鼓勵更多的社會資源向公益慈善類組織流動。

    五、境外非政府組織分類財務監(jiān)管模式有效實施的配套措施

    (一)完善相關法律法規(guī)制度

    長期以來多數(shù)境外NGO在華活動都無法可依,僅有《外國商會管理暫行規(guī)定》和《基金會管理條例》兩部法規(guī),對部分境外NGO進行保護和管理。隨著在華境外NGO更加廣泛深入的開展活動,其遇到的風險和矛盾等將逐漸增多。法律是保護境外NGO在華活動的最有利武器,只有依法治理、規(guī)范管理才能最大限度保護其合法權益與促進其持久發(fā)展。當前我國對境外NGO立法明顯落后于在華境外NGO的發(fā)展,因此,推進在華境外NGO完整法規(guī)政策體系的建成已經(jīng)成為一項刻不容緩的工作。

    2014年12月22日,第十二屆全國人大常委會第十二次會議審議了《中華人民共和國境外非政府組織管理法(草案)》,這是我國首部針對境外NGO的專項法律③。2015年4月,《中華人民共和國境外非政府組織管理法(草案二次審議稿)》提交至第十二屆全國人大常委會第十四次會議進行審議,草案規(guī)定了境外NGO在中國境內(nèi)設立代表機構(gòu)和開展一次性臨時活動的申請登記許可程序,確立了政府有關部門及其授權的組織為境外NGO依法開展活動提供政策咨詢、業(yè)務指引、活動便利的法律義務和責任,為保證和規(guī)范境外NGO在中國境內(nèi)合法開展活動、促進交流與合作提供法律保障。草案還對境外NGO違反本法規(guī)定的行為,明確了相應的法律責任④。制定境外非政府組織管理法,不僅是依法引導和規(guī)范境外NGO在華活動、依法保障境外NGO在華合法權益的客觀要求,也是全面推進我國建設社會主義法治國家的重要舉措。

    (二)改革管理體制

    目前,登記管理機關和業(yè)務主管單位對在華境外NGO的“雙重管理”體制,在管理主體的職責劃分上存在缺陷,不僅管理職能的可操作性不足,并且相互之間的管理職責交叉和模糊地帶較多。嚴苛的登記準入條件限制了部分境外NGO在華活動的合法權利,而一旦境外NGO在華活動獲得批準成立,登記管理部門就很少來履行監(jiān)管的職責。而業(yè)務主管單位業(yè)務活動與在華境外NGO有千絲萬縷的聯(lián)系,因此難以真正落實其監(jiān)管職責,造成了政府監(jiān)管缺位的狀況。

    為改善這種局面,要改革現(xiàn)行雙重管理體制,專門設立一個針對在華境外NGO的管理部門,并建立全國性的境外NGO監(jiān)管體系,將登記管理機關、業(yè)務主管單位以及其它各相關部門行使的對于在華境外NGO的各種監(jiān)管職能,逐步統(tǒng)一到該系統(tǒng)中。一方面,統(tǒng)一各種有關境外NGO在華活動的信息,統(tǒng)一政令,協(xié)調(diào)各職能部門之間圍繞在華境外NGO監(jiān)管問題的關系,明確不同政府機關之間的責任、權力和義務等,將中國境內(nèi)的所有境外NGO置于國家統(tǒng)一的行政監(jiān)管體制和相關政策的框架內(nèi)。另一方面,分析未進入我國活動而影響力又較大的國際NGO,了解其組織宗旨,分析未入華活動原因,對我國經(jīng)濟、政治、社會發(fā)展確實有促進作用的境外NGO要積極引進。從而建立一個統(tǒng)一的在華境外NGO監(jiān)督管理體系。

    (三)建立對監(jiān)管者的監(jiān)督與評價體系

    監(jiān)管者作為理性的“經(jīng)濟人”,也會追求可以使其收入或效用最大化的目標,監(jiān)管者又具有一定的權利可促使其達成目標,從而造成“監(jiān)管失靈”的可能。因此,有必要對監(jiān)管者進行再監(jiān)管,建立一套考核評價體系對監(jiān)管者進行必要的激勵和約束,定期對監(jiān)管部門進行考核,將考核的結(jié)果作為對監(jiān)管部門或監(jiān)管者獎懲的依據(jù)。該考核評價體系要明確監(jiān)督管理者的責任、權力和利益,明確監(jiān)管過程中的職責、程序和懲罰措施。

    對于監(jiān)管者的考核與評價,不僅僅要看其所監(jiān)管的在華境外NGO是否參與違法活動,還要看監(jiān)管者是否能及時發(fā)現(xiàn)在華境外NGO在運營中存在的風險(如組織管理者的中飽私囊、組織信息的失真等情況),是否能采取相應的措施來防范組織的這些重大風險,是否能預測組織的未來發(fā)展趨勢,是否能對在華境外NGO的發(fā)展進行積極的引導等,這些方面都應作為獎懲監(jiān)管者的考核指標。另外,必須建立嚴格的責任追究制度,一旦在華境外NGO的監(jiān)管出現(xiàn)問題要對其監(jiān)管者進行經(jīng)濟或行政處罰,并且處罰要從重。這樣才能預防和矯正監(jiān)管者可能存在的侵犯和異化行為,促使監(jiān)管者去了解境外NGO在華活動的真實情況,有效避免監(jiān)管者的不作為。

    (四)建立境外NGO信息公開披露制度

    在華境外NGO的良性發(fā)展有賴于社會公眾的支持,而社會公眾的支持又取決于組織的財務透明度。在華境外NGO的財務透明度缺失,使得社會公眾無從了解組織的籌資動態(tài)、資金用途以及活動領域等,從而降低組織的公信力,制約在華境外NGO籌資能力,不利于其可持續(xù)發(fā)展[9]。在華境外NGO在財務不透明的環(huán)境中開展活動,容易使得一些居心叵測之人有機可乘,用公眾捐款謀取個人私利,甚至做出危害國家安全,侵犯國家利益的行為。

    政府需要建立一套針對在華境外NGO的信息公開披露制度,并保障該制度的具體實施。不僅向社會公布所有在華境外NGO的基本管理和財務信息,讓社會公眾來監(jiān)督檢查組織的具體運營情況;還要對國家制定的各項管理制度和政策措施進行公布,使大眾亦能對監(jiān)管部門的監(jiān)管成果進行監(jiān)督,促使監(jiān)管部門努力做好監(jiān)督管理工作。另外,必須對不按規(guī)定發(fā)布信息的在華境外NGO給予一定處罰,如對其進行罰款,取消境外NGO在華的稅收優(yōu)惠權,甚至注銷其在華的合法資格。

    注釋:

    ①《基金會管理條例》第四章 財產(chǎn)的管理和使用,第二十五條 基金會組織募捐、接受捐贈,應當符合章程規(guī)定的宗旨和公益活動的業(yè)務范圍。境外基金會代表機構(gòu)不得在中國境內(nèi)組織募捐、接受捐贈。

    ②該表格根據(jù)《境外在華NGO:與開放的中國同行》表格部分內(nèi)容匯總制作,反映了目前境外在華NGO在中國開展活動的尷尬處境。

    ③來源:新華網(wǎng)北京,2014年12月22日電。

    ④來源:中國人大網(wǎng)。

    參考文獻:

    [1]金彪.外國非政府組織在中國活動的影響[J].云南社會科學,2008,(4):118-122.

    [2]施卓宏,陳曉春.在華境外非政府組織的注冊制度探析[J].湖南大學學報(社會科學版),2015,29(6):58-61.

    [3]Smith,David Horton.Improving the international classification of nonprofit organizations[J].Nonprofit Management and Leadership,1996,6(3):317-324.

    [4]楊青.對在華外國非政府組織的分類研究[J].新遠見,2008,(5):22-38.

    [5]徐瑩.當代國際政治中的非政府組織[M].北京:當代世界出版社,2006:162-163.

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    [7]陳曉春,施卓宏.在華境外非政府組織的分類管理探析[J].中國行政管理,2014,(3):48-52.

    [8]王名.非營利組織管理概論[M].北京:中國人民大學出版社,2009:84-85.

    [9]張彪,向晶晶.構(gòu)建非營利組織財務透明度提升機制的基本思路[J].財經(jīng)理論與實踐, 2008,29(4):73-76.

    (責任編輯:漆玲瓊)

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