全面管治權(quán)語(yǔ)境下中央對(duì)香港的監(jiān)督

□周杰

為了早日實(shí)現(xiàn)祖國(guó)的和平統(tǒng)一，20世紀(jì)80年代初，當(dāng)時(shí)的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人首次提出了“一國(guó)兩制”的方針政策，即在國(guó)家對(duì)港澳臺(tái)地區(qū)恢復(fù)行使主權(quán)后，在這些地區(qū)繼續(xù)實(shí)行資本主義制度。香港的回歸使這種構(gòu)思首次得到落實(shí)?？v觀香港回歸近二十年來(lái)的發(fā)展歷程，雖然取得了不少令人矚目的成就，在一定程度上保障了香港社會(huì)的繁榮與穩(wěn)定。但是，同樣遇到很多挑戰(zhàn)，比如有很多香港居民還不能適應(yīng)這一變化；也有一些香港居民對(duì)諸如“一國(guó)兩制”“高度自治”等概念理解模糊，甚至產(chǎn)生誤解；也有一些企圖分裂國(guó)家的“港獨(dú)”分子頻頻制造事端，使香港居民的心理極度恐慌，從而進(jìn)一步降低了其對(duì)國(guó)家的認(rèn)同感和歸屬感。2014年《“一國(guó)兩制”在港實(shí)踐白皮書(shū)》的發(fā)表，對(duì)“一國(guó)兩制”“高度自治”等概念進(jìn)行解釋，并且對(duì)“全面管治權(quán)”這一概念進(jìn)行闡述，強(qiáng)調(diào)中央在香港行使高度自治權(quán)的同時(shí)，有權(quán)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。[1]時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江在基本法實(shí)施二十周年座談會(huì)上對(duì)全面管治權(quán)的法理內(nèi)涵作了進(jìn)一步的闡述，并強(qiáng)調(diào)要保障國(guó)家主權(quán)的完整性、維護(hù)高度自治權(quán)的來(lái)源，就必須切實(shí)落實(shí)全面管治權(quán)。這為深入貫徹“一國(guó)兩制”下中央的全面管治權(quán)，特別是全面管治權(quán)語(yǔ)境下中央的監(jiān)督問(wèn)題提供了更加明確的目標(biāo)。本文首先對(duì)全面管治權(quán)的基本內(nèi)容進(jìn)行闡述，并在此基礎(chǔ)上對(duì)中央的監(jiān)督權(quán)予以強(qiáng)調(diào)，接著討論這種監(jiān)督權(quán)存在的合理性依據(jù)，最后結(jié)合監(jiān)督權(quán)在行使的過(guò)程中存在的不足提出完善監(jiān)督機(jī)制的相應(yīng)對(duì)策。

一、全面管治權(quán)的理論內(nèi)涵

“一國(guó)兩制”下的全面管治權(quán)這一概念是從國(guó)家結(jié)構(gòu)形式與國(guó)家主權(quán)的關(guān)系方面提出的，它是指在我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，依據(jù)香港基本法的有關(guān)規(guī)定，明確中央在對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)后，對(duì)香港仍然具有管轄、治理的權(quán)力，這既是主權(quán)國(guó)家本身具備的權(quán)力，也是中央理應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的憲制性的責(zé)任。根據(jù)上文知道，中央對(duì)香港的全面管治權(quán)主要包含三個(gè)方面：一是中央能夠自己行使的權(quán)力、二是香港所具有高度的自治權(quán)、三是中央對(duì)香港實(shí)施的監(jiān)督權(quán)。

（一）中央直接行使的權(quán)力

在解決香港問(wèn)題時(shí)，要區(qū)分好中央權(quán)力和香港權(quán)力之間的界限，這是確保全面管治權(quán)有效實(shí)施的重要前提。直接能夠由中央行使的權(quán)力是組成全面管治權(quán)的首要方面，它指的是中央沒(méi)有授權(quán)給香港實(shí)施，而是只能由其自身對(duì)香港行使的權(quán)力。根據(jù)憲法以及基本法的相關(guān)規(guī)定可以看出，中央對(duì)特區(qū)直接行使管治權(quán)的主體有全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、國(guó)家主席、中央軍事委員會(huì)以及中央人民政府。這部分權(quán)力主要涉及的范圍是：有關(guān)國(guó)家的主權(quán)或者國(guó)家的整體利益的事務(wù)，具體表現(xiàn)為：組建特區(qū)的政權(quán)機(jī)關(guān)、支持并且指導(dǎo)特區(qū)的行政長(zhǎng)官和特區(qū)政府依法行政、負(fù)責(zé)與特區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)、國(guó)防事務(wù)以及行使憲法以及基本法賦予全國(guó)人大常委會(huì)的其他職權(quán)。

除了中央自己實(shí)施的權(quán)力，還有香港能夠完全享有的行政管理權(quán)、立法方面的權(quán)力即立法權(quán)、不受他人和其他組織干涉的獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)，這就是香港高度自治權(quán)的范圍。

（二）香港特區(qū)的高度自治權(quán)

高度自治權(quán)是全面管治權(quán)的主要組成部分，是“一國(guó)兩制”方針政策中“兩制”的重要表現(xiàn)。主要表現(xiàn)為：行政管理權(quán)方面，根據(jù)基本法的有關(guān)規(guī)定，對(duì)于自治范圍內(nèi)的行政事務(wù)，特區(qū)相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)可以自行處理。立法方面，立法機(jī)關(guān)有權(quán)就特區(qū)高度自治范圍內(nèi)一切事務(wù)進(jìn)行立法，但是這種立法權(quán)不能涉及到中央授權(quán)之外的范圍。在司法制度方面，中央對(duì)香港采取了極其寬容的態(tài)度，允許其繼續(xù)保持原有的法律制度和原則不變，特區(qū)法院有權(quán)對(duì)特區(qū)內(nèi)所有的除去有關(guān)國(guó)防、外交的案件享有審判的權(quán)力，法院在對(duì)這些案件進(jìn)行審判時(shí)，完全獨(dú)立，不受任何人和團(tuán)體的干涉。在終審權(quán)方面，特區(qū)設(shè)立終審法院，終審法院具有獨(dú)立性，對(duì)案件具有終審權(quán)。另外，香港方面在實(shí)行高度自治權(quán)的過(guò)程中，如果遇到一些新情況、新問(wèn)題出現(xiàn)，而法律中沒(méi)有解決此類情況、此類問(wèn)題的依據(jù)時(shí)，可以由中央增加授權(quán)。

（三）中央的監(jiān)督權(quán)

雖然說(shuō)基本法中沒(méi)有直接規(guī)定中央對(duì)香港的高度自治權(quán)具有監(jiān)督的權(quán)力，但是在白皮書(shū)中對(duì)這種權(quán)力卻進(jìn)行了明確的規(guī)定。中央的監(jiān)督權(quán)是其對(duì)香港實(shí)施全面管治權(quán)的一個(gè)重要方面，從法理以及授權(quán)法的基本原則上來(lái)看，中央具有監(jiān)督權(quán)，是授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系的必然要求，也是為了防止中央進(jìn)行授權(quán)后，自身的權(quán)力被虛置。因此，在香港行使實(shí)行高度自治權(quán)的同時(shí)，中央也必須予以監(jiān)督。其實(shí)，中央具有監(jiān)督權(quán)，是為了強(qiáng)調(diào)香港這種自治權(quán)的行使必須符合法律的規(guī)定。正如法學(xué)家肖蔚云教授所說(shuō)“所有屬于高度自治范圍內(nèi)的事，中央都不能進(jìn)行干涉，必須由特區(qū)自己予以管理。但這并不表明中央對(duì)香港自行管理的事務(wù)都沒(méi)有過(guò)問(wèn)的權(quán)力，香港所享有的高度自治權(quán)是作為一級(jí)地方行政區(qū)域應(yīng)當(dāng)或者可以享有的權(quán)力，是中央授予的，是從屬于國(guó)家主權(quán)的一部分，所以說(shuō)中央對(duì)香港的高度自治權(quán)自然享有監(jiān)督權(quán)。當(dāng)然，這種監(jiān)督權(quán)是對(duì)香港是否遵守基本法的規(guī)定進(jìn)行的監(jiān)督，并不是說(shuō)中央對(duì)香港自行管理的事務(wù)都要加以干涉”。[2]

二、中央對(duì)特區(qū)享有監(jiān)督權(quán)的依據(jù)

中央對(duì)特區(qū)擁有監(jiān)督權(quán)不僅是由主權(quán)國(guó)家的屬性決定的，還有規(guī)范規(guī)定和制度作為支撐。首先，我國(guó)是單一制的國(guó)家，香港是我國(guó)不可分割的一部分，作為主權(quán)行使者的中央應(yīng)當(dāng)對(duì)其享有監(jiān)督權(quán)；其次，中央能對(duì)香港實(shí)施全面管治權(quán)是以特別行政區(qū)制度為載體的；最后，我國(guó)憲法和香港基本法所確立的授權(quán)架構(gòu)表明中央對(duì)香港的監(jiān)督權(quán)具有規(guī)范依據(jù)。

（一）主權(quán)依據(jù)

每一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家，都當(dāng)然的享有完整的主權(quán)，只有具備獨(dú)立的主權(quán)才能實(shí)現(xiàn)人民的幸福、社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)；此外，主權(quán)是一個(gè)政治社會(huì)形成的根本要素，也是把國(guó)家這一組織區(qū)別于其他所有群體的根本標(biāo)志。[3]（P31-35）主權(quán)具有自身的特性，既包括對(duì)內(nèi)的最高性，也包括對(duì)外的獨(dú)立性。對(duì)內(nèi)的最高性意味著主權(quán)國(guó)家有決定在其管轄范圍內(nèi)采取何種政治制度、市場(chǎng)體制、以及社會(huì)管理模式，有權(quán)在按照國(guó)際法通用原則的條件下，管轄本領(lǐng)土范圍內(nèi)的人和事，以及不在本國(guó)領(lǐng)土范圍內(nèi)的、但是具有本國(guó)國(guó)籍的人。[4]（P1126）香港特別行政區(qū)是中華人民共和國(guó)不可分割的組成部分，國(guó)家在對(duì)其恢復(fù)行使主權(quán)的基礎(chǔ)上有權(quán)對(duì)香港的各個(gè)方面行使管轄權(quán)，并在對(duì)其授予高度自治權(quán)之后，有權(quán)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)國(guó)家的整體與部分、中央以及地方之間的相互關(guān)系，可以把國(guó)家的結(jié)構(gòu)形式劃分為單一制和復(fù)合制兩種。單一制國(guó)家的特點(diǎn)是，一國(guó)只有一個(gè)中央政權(quán)機(jī)關(guān)，國(guó)家的主權(quán)由中央統(tǒng)一行使，中央領(lǐng)導(dǎo)各級(jí)地方的自治單位或者行政單位行使相關(guān)權(quán)力，各行政地區(qū)行使權(quán)力時(shí)要堅(jiān)持維護(hù)國(guó)家的主權(quán)、安全和利益。復(fù)合國(guó)家制結(jié)構(gòu)形式的特點(diǎn)是一國(guó)擁有一部以上的憲法，并且相對(duì)于中央而言，地方政府的權(quán)力更多。我國(guó)是單一制的國(guó)家，中央行使國(guó)家的主權(quán)，對(duì)外具有獨(dú)立性、對(duì)內(nèi)具有最高性和根本性，各級(jí)地方原來(lái)自身并沒(méi)有權(quán)力，它的權(quán)力主要來(lái)源于中央的授予。[5]但是，中央對(duì)特區(qū)仍然享有管理和監(jiān)督的權(quán)力，全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任張榮順說(shuō)：“根據(jù)公法上的授權(quán)理論，被授權(quán)者在行使權(quán)力時(shí)，授權(quán)者具有監(jiān)督的權(quán)力”。[6]香港的高度自治權(quán)來(lái)自主權(quán)國(guó)家的授權(quán)，理應(yīng)受到授權(quán)主體中央的監(jiān)督。

（二）制度根據(jù)

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《憲法》的規(guī)定，可以看出，國(guó)家在可以根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立特區(qū)，并對(duì)特區(qū)的制度進(jìn)行規(guī)定。這為香港回歸后實(shí)行不同于國(guó)家主體制度和一般行政區(qū)域的政策提供了憲法依據(jù)。1990年，基本法頒布，中央作出了在香港設(shè)立特區(qū)的決定。同時(shí)對(duì)香港回歸以后實(shí)行的社會(huì)制度以及中央對(duì)香港進(jìn)行管理的方式進(jìn)行了規(guī)定，通過(guò)基本法的各項(xiàng)規(guī)定，不僅把中央解決香港問(wèn)題的手段予以制度化和法律化，還使香港的地位在法律上得到了明確。[7]香港的這種制度，是在我國(guó)特有的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的背景下，進(jìn)行的獨(dú)創(chuàng)性的制度設(shè)計(jì)，其仍屬于國(guó)家的管理制度，符合國(guó)家管理中具有普遍性意義的原則。[8]中央根據(jù)“港人治港、高度自治”的方針，通過(guò)基本法授權(quán)香港享有高度自治權(quán)，允許其實(shí)行不同于一般行政區(qū)域的制度和管理方式，并對(duì)這種權(quán)力給予尊重。但是這種高度自治權(quán)并不意味著完全自治，它仍然是在我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下運(yùn)行的，要遵循單一制國(guó)家的基本原則。也就是說(shuō)香港特區(qū)制度是中央對(duì)其行使全面管治權(quán)的制度載體。

（三）規(guī)范依據(jù)

《憲法》、《基本法》以及白皮書(shū)都從立法、行政、司法以及人事任免等幾方面對(duì)這種監(jiān)督權(quán)進(jìn)行了規(guī)范，主要表現(xiàn)為：中央可以對(duì)香港行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督?；痉ㄖ袑?duì)行政長(zhǎng)官的性質(zhì)、地位、職責(zé)都進(jìn)行了明確的規(guī)定。行政長(zhǎng)官應(yīng)當(dāng)按照基本法的規(guī)定辦事，并堅(jiān)持雙重負(fù)責(zé)制的原則，即行政長(zhǎng)官既要對(duì)香港特別行政區(qū)負(fù)責(zé)，也要對(duì)中央負(fù)責(zé)。同時(shí)基本法中規(guī)定了行政長(zhǎng)官的述職制度，明確行政長(zhǎng)官每年都需對(duì)中央政府進(jìn)行述職。中央人民政府就香港基本法有關(guān)事項(xiàng)發(fā)出的指令，行政長(zhǎng)官必須執(zhí)行。中央人民政府有權(quán)依據(jù)基本法的規(guī)定判斷行政機(jī)關(guān)的行政行為是否在基本法的授權(quán)范圍內(nèi)。

中央對(duì)香港立法機(jī)關(guān)的活動(dòng)具有監(jiān)督權(quán)。這一監(jiān)督權(quán)在白皮書(shū)中有規(guī)定，基本法中也規(guī)定香港立法機(jī)關(guān)制定的法律需報(bào)報(bào)中央，主要是對(duì)該法律進(jìn)行備案。其次，如果遇到了需要修改基本法的情形，且特區(qū)政府認(rèn)為有必要進(jìn)行修改，則由特區(qū)行政長(zhǎng)官將修改議案向全國(guó)人大常委會(huì)提出。

中央可以對(duì)香港司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。基本法中規(guī)定了特區(qū)法院在審判活動(dòng)中的依據(jù)，必須依據(jù)香港基本法、香港立法機(jī)關(guān)制定的法律以及香港原有法律，但是香港立法機(jī)關(guān)制定的法律以及香港原有法律不能與基本法相抵觸。

基本法有關(guān)香港公職人員的產(chǎn)生、任命程序都有相關(guān)規(guī)定，并規(guī)定中央對(duì)主要官員的任命權(quán)和對(duì)公職人員就職的監(jiān)督權(quán)。

三、中央對(duì)香港監(jiān)督機(jī)制存在的問(wèn)題

如前所述，中央對(duì)香港監(jiān)督權(quán)的規(guī)定并不是事無(wú)巨細(xì)的，而只是概括性、原則性的規(guī)定，從而導(dǎo)致在實(shí)踐中面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的情況時(shí)，沒(méi)有有效的解決辦法，筆者將從人大釋法、人大常委會(huì)的備案以及行政長(zhǎng)官的述職等方面對(duì)中央監(jiān)督權(quán)在實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行具體闡述。

（一）基本法解釋機(jī)制不健全

中央對(duì)基本法的解釋是中央對(duì)香港進(jìn)行監(jiān)督的一種方式和手段，但是關(guān)于基本法解釋這一方面，就會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題。

第一，在對(duì)待釋法的態(tài)度方面，基本法的制定為了解決陸港之間的問(wèn)題，但是如果矛盾的焦點(diǎn)屬于雙方對(duì)基本法條文本身的理解出現(xiàn)分歧的話，此時(shí)就應(yīng)該由法定的主體對(duì)產(chǎn)生理解爭(zhēng)議的法條進(jìn)行解釋。在對(duì)待解釋的問(wèn)題上，陸港雙方所持的態(tài)度形成了鮮明的對(duì)比。對(duì)于香港民眾來(lái)說(shuō)，他們對(duì)人大釋法持懷疑態(tài)度，甚至相當(dāng)?shù)钟|和抗拒，此外，他們害怕人大在對(duì)基本法進(jìn)行解釋的時(shí)候，會(huì)把一些政治因素?fù)诫s進(jìn)來(lái)，這樣香港法院依據(jù)該解釋做出的判決就會(huì)出現(xiàn)偏駁，從而影響到香港司法的公正，從某種意義上講這也是對(duì)香港司法乃至法治獨(dú)立的一種沖擊，是對(duì)香港高度自治權(quán)的減損；基于香港民眾對(duì)人大釋法的種種質(zhì)疑，中央政府和人大常委會(huì)擔(dān)心釋法會(huì)引起香港各界的不滿，從而不利于管治權(quán)的行使。為了避免這種不滿的出現(xiàn)，他們會(huì)選擇自我抑制的原則，具體表現(xiàn)為：中央只在遇到具體的個(gè)案時(shí)，如果該案中涉及到的某條法律在使用時(shí)產(chǎn)生爭(zhēng)議，中央才予以具體的解釋，而不是對(duì)該類案件進(jìn)行原則性的解釋；行政長(zhǎng)官雖然有確?；痉樌麑?shí)施的職責(zé)，但是在對(duì)基本法的解釋方面，也會(huì)考慮到釋法的結(jié)果是否會(huì)引起香港社會(huì)的不滿，甚至?xí)斐上愀劬用駥?duì)自己的支持率降低，因此行政長(zhǎng)官在很多時(shí)候也會(huì)避免提出釋法的請(qǐng)求。相反，特區(qū)法院對(duì)基本法的解釋卻已經(jīng)常態(tài)化。

第二，關(guān)于人大釋法的效力問(wèn)題。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)基本法的解釋還面臨著特區(qū)法院“再解釋”的窘境。

第三，基本法中規(guī)定了終審法院有提起釋法請(qǐng)求的資格，但是對(duì)其由于種種原因應(yīng)當(dāng)提起釋法而沒(méi)有提出的情形時(shí)，應(yīng)該如何補(bǔ)救沒(méi)有明確的規(guī)定。

第四，關(guān)于釋法結(jié)果的問(wèn)題方面，如果人大對(duì)某一條法律在之前已經(jīng)有過(guò)解釋，香港法院在判決同類案件時(shí)所做出的解釋與其發(fā)生沖突時(shí)，這種問(wèn)題應(yīng)該怎樣解決，基本法中也沒(méi)有做出處理的途徑。由此可見(jiàn)，基本法解釋機(jī)制的不健全會(huì)導(dǎo)致種種問(wèn)題的出現(xiàn)。

（二）人大對(duì)特區(qū)立法的備案機(jī)制待完善

雖然說(shuō)全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查權(quán)，在某種程度上實(shí)際是對(duì)香港特區(qū)立法的監(jiān)督。但是，這種監(jiān)督只針對(duì)立法機(jī)關(guān)的立法是否符合基本法中涉及的有關(guān)中央管理的事務(wù)及中央和香港特區(qū)關(guān)系條款的監(jiān)督，而對(duì)于其是否符合香港基本法中有關(guān)自治范圍內(nèi)條款的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)則沒(méi)有監(jiān)督權(quán)，并且人大常委會(huì)備案的結(jié)果不會(huì)對(duì)需要備案的事項(xiàng)直接產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，也就是說(shuō)人大對(duì)特區(qū)立法的備案機(jī)制尚不完善。

另外，根據(jù)基本法第十八條的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)實(shí)際情況，可以決定將全國(guó)性的法律列入附件三，并在必要時(shí)對(duì)這些法律依法定程序予以增減。但是，這并不是說(shuō)這些法律列入附件三之后就可以在特區(qū)直接實(shí)施，而是要通過(guò)特區(qū)轉(zhuǎn)換立法。二十年來(lái)，新列入附件三中的法律很少，這是因?yàn)闆](méi)有建立關(guān)于該制度的增減、列入機(jī)制。

（三）行政長(zhǎng)官述職的立法存在不足

行政長(zhǎng)官的雙重身份要求行政長(zhǎng)官需要對(duì)中央負(fù)責(zé)，即白皮書(shū)中規(guī)定行政長(zhǎng)官每年向中央政府進(jìn)行述職。但是這種制度的規(guī)定極其籠統(tǒng)，沒(méi)有對(duì)述職的內(nèi)容、程序以及后果進(jìn)行規(guī)定。雖然每年行政長(zhǎng)官都會(huì)對(duì)中央進(jìn)行述職，但是相應(yīng)的立法并沒(méi)有得以完善。

綜上可以看出，中央在以香港基本法為基礎(chǔ)的管治權(quán)的運(yùn)行過(guò)程中，主要問(wèn)題為中央對(duì)香港進(jìn)行監(jiān)督的法治化水平不高、監(jiān)督方式和監(jiān)督力度非常有限，這些問(wèn)題影響了管治權(quán)的效果，使基本法中的相關(guān)規(guī)定不能得到有效落實(shí)，因此，中央有必要采取措施對(duì)監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行完善。

四、完善中央監(jiān)督機(jī)制的對(duì)策建議

（一）提高中央監(jiān)督權(quán)的法治化水平

正如上文所說(shuō)，憲法和基本法中都缺乏對(duì)監(jiān)督權(quán)的直接規(guī)定，導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)在實(shí)施過(guò)程中的權(quán)威性不夠，也可以說(shuō)是監(jiān)督權(quán)的法治化水平低，這種現(xiàn)象直接影響到中央監(jiān)督權(quán)的有效實(shí)施，因此，有必要對(duì)該水平予以提高。首先，可以建立關(guān)于中央監(jiān)督權(quán)法治化的運(yùn)行軌道。黨的十八大報(bào)告提出，要實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)的目標(biāo)，使法治成為社會(huì)治理的基本手段。要達(dá)到這種目的，就需要把各種社會(huì)關(guān)系都納入到法治的軌道上來(lái)。在依法實(shí)施“一國(guó)兩制”方針的時(shí)候，要尊重憲法具有最高的法律地位和效力的原則不動(dòng)搖，在此前提下要嚴(yán)格按照基本法的規(guī)定管理香港事務(wù)，對(duì)行政長(zhǎng)官開(kāi)展的工作要給予大力支持，并對(duì)與基本法實(shí)踐相關(guān)的機(jī)制加以完善，使特區(qū)的高度自治權(quán)能夠在法治化的環(huán)境下得到更好的運(yùn)行和落實(shí)。其次，要完善監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行方式。包括對(duì)屬于中央和香港各自的權(quán)力進(jìn)行明確；建立完善的應(yīng)急機(jī)制，來(lái)應(yīng)對(duì)基本法在實(shí)踐中遇到的新情況。最后，要加強(qiáng)對(duì)行政、立法、司法等方面的監(jiān)督權(quán)。在行政權(quán)的監(jiān)督方面，可以建立完善的官員考核標(biāo)準(zhǔn)；在司法權(quán)方面，通過(guò)完善法院的審判權(quán)從而構(gòu)建特區(qū)新型的司法權(quán)力體系；在立法權(quán)方面，避免出現(xiàn)中央對(duì)特區(qū)立法活動(dòng)的過(guò)度干預(yù)，保持中央在香港司法機(jī)關(guān)具體活動(dòng)中的中立地位，促進(jìn)香港立法活動(dòng)的良性發(fā)展。

（二）提高特區(qū)履行義務(wù)的規(guī)范化程度

特區(qū)需要向中央履行的報(bào)備的義務(wù)，行政長(zhǎng)官具有述職的義務(wù)。關(guān)于香港應(yīng)該向中央報(bào)備的義務(wù)，基本法只是做了籠統(tǒng)的規(guī)定，對(duì)于法律在制定出來(lái)多久需要報(bào)備、應(yīng)該按照什么程序進(jìn)行報(bào)備、報(bào)備時(shí)有什么格式要求，以及負(fù)責(zé)審查的機(jī)構(gòu)應(yīng)該按照什么程序進(jìn)行審查、以及審查的范圍等等都沒(méi)有明確的規(guī)定。另外，行政長(zhǎng)官的述職制度也是缺乏完善的規(guī)定，對(duì)于述職，可以借鑒古代的做法。西漢時(shí)期，中央王朝通過(guò)設(shè)立大鴻腫，對(duì)邊疆民族的事務(wù)予以管理，主要包括首領(lǐng)的冊(cè)封事務(wù)，規(guī)定雙方往來(lái)的有關(guān)制度，以及接待等事務(wù)的安排。[9]（P72）中央或可參考這種方式，來(lái)提高管治權(quán)的權(quán)威性。比如，建立對(duì)行政長(zhǎng)官的施政情況的考核標(biāo)準(zhǔn)，并以法律形式固定下來(lái)，使中央對(duì)香港的監(jiān)督權(quán)有章可依，進(jìn)一步落實(shí)中央對(duì)香港的管治權(quán)。

（三）完善基本法的解釋機(jī)制

根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，二十年來(lái)，香港法院對(duì)基本法的解釋，從條文的數(shù)量上來(lái)看，已經(jīng)超過(guò)基本法條文的三分之一，但是人大釋法至今為止卻只有五次?；痉ㄊ侵醒雽?duì)香港實(shí)施管治權(quán)的法律依托，成為中央和香港的連接點(diǎn)，所以中央在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)痉ㄟM(jìn)行解釋具有至關(guān)重要的作用，中央對(duì)基本法的解釋有必要予以常態(tài)化，并充分發(fā)揮基本法委員會(huì)的功能，從而使基本法的解釋機(jī)制得以完善，進(jìn)而更好的樹(shù)立中央的權(quán)威。首先，要充分發(fā)揮并加強(qiáng)香港基本法委員會(huì)的咨詢職能，其中關(guān)于基本法委員會(huì)的議事規(guī)則、委員會(huì)在對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行表決時(shí)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)處理方式、委員的個(gè)人行為等方面都要通過(guò)規(guī)范的形式固定下來(lái)；還要明確基本法委員會(huì)的法律地位，可以把其定位為實(shí)體化的“準(zhǔn)司法化”的工作機(jī)構(gòu)，這樣就更有權(quán)威性。其次，當(dāng)基本法委員會(huì)針對(duì)某一事項(xiàng)提出意見(jiàn)或者建議時(shí)，人大常委會(huì)要給予充分的重視和尊重。最后，對(duì)基本法委員會(huì)中具備專業(yè)知識(shí)的力量進(jìn)行優(yōu)化，提高各工作人員的研究能力。目前，全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)著手實(shí)現(xiàn)基本法委員會(huì)的實(shí)體化，且成立了基本法委員會(huì)的研究室、辦公室，制定委員會(huì)的會(huì)議制度等等，這些措施的實(shí)施都能在很大程度上實(shí)現(xiàn)基本法委員會(huì)職能的發(fā)揮。

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