論行政救濟

摘 要 依法治國的關(guān)鍵是依法行政，因為國家職能的實現(xiàn)主要是通過權(quán)力主體的管理執(zhí)法實現(xiàn)的。依法行政要受法律制約，具體體現(xiàn)為執(zhí)法者及其工作人員要依據(jù)法律完成社會治理任務(wù)，并重在突出對管理執(zhí)法行為的督促、制約。這是因為過大的權(quán)力易于腐化、擴張。由于常被主、客觀的影響，我們很難保證執(zhí)法過程中都不會侵犯公民的合法權(quán)利，因此，本文認(rèn)為完善行政救濟制度，加強執(zhí)法活動的自身糾正和公眾矯正，健全對執(zhí)法活動的行政法律補救有著十分重要的意義。

關(guān)鍵詞 行政救濟 立法進(jìn)程 改革措施

基金項目：本文為北京市哲學(xué)社會科學(xué)項目“北京市民事司法實踐中的訴權(quán)濫用及其規(guī)制研究”（14FXB004）的階段性成果。

作者簡介：王楠，北方工業(yè)大學(xué)法學(xué)專業(yè)，碩士研究生。

中圖分類號：D926.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.235

一、 我國行政救濟的現(xiàn)狀及其立法進(jìn)程

（一）我國行政救濟的現(xiàn)狀

行政執(zhí)法管理被視為動態(tài)的憲法，是依法治國的重要內(nèi)容。我國現(xiàn)行行政救濟法律制度正處于已經(jīng)創(chuàng)建但還沒有完備的階段，由于市場經(jīng)濟的發(fā)展較晚和法治的創(chuàng)設(shè)進(jìn)程也相對曲折等多種現(xiàn)實國情的影響，尚有一些弊端。行政救濟法制的統(tǒng)一性受到形式多樣性的挑戰(zhàn)，其統(tǒng)一性還需予以強化，執(zhí)法還殘留封建行政、官僚行政、封閉行政、秘密行政等的不利遺跡，因而整體行政素質(zhì)不高、行政救濟手段有待進(jìn)一步豐富、行政管理活動欠缺公開性、具體操作程序不夠明確。雖然已經(jīng)加強了行政救濟的管理力度，并完善了相關(guān)的體系制度、加強監(jiān)督的力度和范圍但其從實施效果上看與預(yù)期的目標(biāo)還相差甚遠(yuǎn)。

（二）我國行政救濟的立法進(jìn)程

世界各國的行政救濟體制在趨同的過程中保持屬于著各自的文化傳統(tǒng)。在21世紀(jì)，世界各國行政救濟法律制度演進(jìn)的總趨勢是：執(zhí)法管理者將擔(dān)負(fù)起更加繁雜的管理執(zhí)法職能，行政執(zhí)法主體會被賦予更多的職權(quán)、職責(zé)，同時采取較為合理的形式，特別是多渠道救濟規(guī)范，能使違法執(zhí)法的責(zé)任承擔(dān)更為具體，增強公民對執(zhí)法活動的信賴感，逐漸推行法治行政，建立民主政府。

我國行政救濟的總體立法趨向表現(xiàn)為：自由裁量權(quán)的進(jìn)一步擴大，建立公正的程序和全方位的監(jiān)督的趨向進(jìn)一步擴張； 行政救濟是人民主權(quán)原則的體現(xiàn)，逐步使私權(quán)力的救濟機制更趨完善； 行政救濟從宏觀上進(jìn)一步擴張，其主要作用進(jìn)一步加強。

二、當(dāng)前行政救濟問題的法律處理難點

（一）立法制度規(guī)定不夠全面

1.重要行政法典缺失。行政救濟在形式上呈現(xiàn)法典化的趨勢，一些國家已開始用專門法典的方式來確立行政救濟制度，我國行政救濟立法的法典缺失突出表現(xiàn)在：其一，行政體制規(guī)則的法典缺位。其二，行政行為規(guī)則的法典缺失。其三，行政程序規(guī)則的法典缺失。程序相較于實體更為重要，只有經(jīng)過公正的程序才能最終保障實體結(jié)果的公正性，但迄今為止我國還沒有制定出完整統(tǒng)一的行政程序法典。

2.立法內(nèi)容失衡。從行政規(guī)范內(nèi)容的整體來看，一方面，權(quán)利分配不均衡，即規(guī)范規(guī)定的公權(quán)遠(yuǎn)大于私權(quán)。即公民的負(fù)擔(dān)條款多、執(zhí)法者的權(quán)力限制少，懲罰的規(guī)范多、激勵的規(guī)范少等方面。這些立法設(shè)置使行政相對人處于劣勢，不利于其行使救濟的主動積極性和廣泛參與性。另一方面，不當(dāng)利益合法化。地方保護(hù)主義、行業(yè)壟斷等行政特權(quán)會對公民的私權(quán)利造成影響。

3.行政立法權(quán)限劃分不明。立法權(quán)限的分配不是單一的而是多元的，具體來說包括以下幾個問題：權(quán)力機關(guān)與執(zhí)法管理機關(guān)之間的立法權(quán)限分配問題；執(zhí)法管理機關(guān)國務(wù)院與其直屬執(zhí)行機構(gòu)的權(quán)限分配問題；高層和基層的權(quán)限分配問題；地方權(quán)力機關(guān)與地方執(zhí)法管理機關(guān)之間的權(quán)限分配問題等。

4.行政立法模式相對封閉化。目前我國行政立法模式更偏向封閉式，公眾難以真正廣泛參與。此外，社會主體的參與缺乏規(guī)范的程序保障。普通人民參與的范圍是有法律予以規(guī)定的，這無疑是給了行政執(zhí)法主體較多的行政執(zhí)法的任意性。此外，相關(guān)程序不完善，特別是聽證程序制度不完善。

（二）行政執(zhí)法程序存在缺陷

1.傳統(tǒng)文化因素。由于我國的特殊歷史傳統(tǒng)，人治、權(quán)治的封建思維仍帶著巨大的慣性影響著行政相對人，阻滯行政法治的實現(xiàn)。人民是國家主人甕的認(rèn)識存在欠缺，即通常所說的民不與官斗、都也斗不過，對權(quán)力機關(guān)望而生畏并在公民的潛意識中有服從的本能，這種傳統(tǒng)理念不利于公民監(jiān)督權(quán)利機關(guān)的執(zhí)法管理行為是否正當(dāng)，從而使管理行為失去了應(yīng)有的外部制約機制，造成權(quán)力的外延延伸，公民權(quán)利的收縮。

2.利益追求因素。國家掌握的管理、執(zhí)法的權(quán)力來源和歸屬決定了其最終管理目標(biāo)是為了國家利益、社會利益的有效保護(hù)服務(wù)的，最后能追溯到人民權(quán)利的更好實行，使社會上的絕大多數(shù)的人民的利益得以實現(xiàn)，然而在實踐操作中，有時卻體現(xiàn)執(zhí)法管理者和社會及其群眾的利益不一致有時甚至還是互相沖突的。如，行政執(zhí)法過程中執(zhí)法主體有時會把部門利益、地方利益放在執(zhí)法首位。

3.行政監(jiān)督因素?，F(xiàn)行的行政救濟監(jiān)督機制尚有兩個方面的法治阻滯因素：一方面表現(xiàn)為對行政執(zhí)法的違法行為很難進(jìn)行早期的預(yù)防與干涉，實踐中都是等違法的行政執(zhí)法行為造成難以挽回的嚴(yán)重后果時，監(jiān)督管理部門才予以調(diào)查、處理；另一方面體現(xiàn)為對于一些合法權(quán)利外衣下的違法執(zhí)法行為缺乏監(jiān)管的措施，這種情形很難進(jìn)入公眾監(jiān)督的視野。

4.權(quán)責(zé)不明。行政執(zhí)法追責(zé)機制沒有實質(zhì)化，表現(xiàn)為公眾難以對執(zhí)法全程監(jiān)督及法律規(guī)范的本身缺陷，有些條文即使提出了對應(yīng)的義務(wù)負(fù)擔(dān)，但相關(guān)條文過于籠統(tǒng)、欠缺實踐操作性，同時也未設(shè)置與理論追查相適應(yīng)的程序體系等，這都致使行政救濟流于形式。

（三）行政救濟中存在的法治缺陷

1.行政復(fù)議中存在的缺陷。行政復(fù)議公正性問題突出。缺乏程序上的保障。從總體上分析，一是根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定是以形式審查的審查方式為標(biāo)準(zhǔn)的。二是沒有規(guī)定復(fù)議機關(guān)的不單方接觸程序、回避程序等重要實行程序，因此有違公正之嫌。三是過度簡化行政復(fù)議程序。四是行政復(fù)議決定終局性影響行政復(fù)議公正。endprint

2.行政訴訟中存在的法治缺陷：

（1）抽象行政行為基本不接受司法審查。我國現(xiàn)行法律規(guī)定公民對于抽象行政行為不能進(jìn)行復(fù)議和訴訟，只能針對行政主體的具體違法的行政行為進(jìn)行復(fù)議和訴訟，雖然有個別例外規(guī)定但是僅僅是常常流于形式而已，但由于具體和抽象是認(rèn)為所做的劃分，所以兩者之間的區(qū)分界限很模糊，不免會出現(xiàn)一些“真空帶”。

（2）內(nèi)部行政行為不接受司法審查。內(nèi)部行政行為是指行政主體在內(nèi)部行政組織管理過程中所作的只對行政組織內(nèi)部產(chǎn)生法律效力的行政行為，我國行政訴訟法將其規(guī)定不能進(jìn)行起訴，行政主體的權(quán)益也時常受到侵犯，我國行政系統(tǒng)內(nèi)部雖己經(jīng)為公務(wù)員提供了救濟機制，但不夠完善。

3.行政賠償中存在的法治阻滯因素：

（1）行政侵權(quán)損害賠償范圍狹窄。雖然憲法和法律都保護(hù)公民的合法權(quán)益，也進(jìn)一步要求因執(zhí)法活動中管理主體需對其失職違法行為承擔(dān)責(zé)任。但是賠償?shù)姆秶怯幸欢ㄏ薅鹊?，現(xiàn)階段對財產(chǎn)性損失進(jìn)行補救， 但只限于彌補直接損失為主，雖然近幾年增加了精神損害方面的賠償形式，但還不完善，對其賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過于模糊，認(rèn)定、量化標(biāo)準(zhǔn)不具體。

（2）行政賠償歸責(zé)原則單一?，F(xiàn)行賠償僅采用“違法歸責(zé)原則”，不考慮主觀因素的內(nèi)容而是客觀事實為判定依據(jù)。過于單調(diào)的歸責(zé)原則已經(jīng)在現(xiàn)實中出現(xiàn)諸多弊端，由于當(dāng)前的立法不能涵蓋到社會的所有領(lǐng)域，對于法律的空白區(qū)就會出現(xiàn)當(dāng)事人權(quán)益受損但不能尋求法律救濟。

（3）行政賠償程序不盡合理?！秶屹r償法》只列舉了哪些行政行為需要進(jìn)行賠償以及哪些不需要賠償?shù)那榫?，而對具體賠償適用的程序沒有明確做出規(guī)范，因此時常發(fā)生行政主體拒不進(jìn)行賠償?shù)葐栴}，藐視法律的權(quán)威，不利于執(zhí)法工作的治理。

三、對解決行政救濟的設(shè)想

（一）立法完善

行政復(fù)議的受案過于狹小，不能有效保障所有受侵害的權(quán)益。完善救濟立法結(jié)合國情及有關(guān)規(guī)定建議：

1.應(yīng)擴大救濟受案范疇。權(quán)利救濟范疇，應(yīng)從狹義的公民受保護(hù)的財產(chǎn)、人身等必要權(quán)利進(jìn)一步提升到勞動權(quán)等和公民密切相關(guān)而行政法律又未提出明確保護(hù)保護(hù)層面上來。進(jìn)一步精簡放權(quán)，放寬管理行為的受案范圍并反向?qū)δ承┬姓?fù)議的終局、不可訴性予以嚴(yán)格控制，貫徹司法救濟的終局性；適當(dāng)引入法律規(guī)章的查處，可以參考復(fù)議法中有關(guān)附帶審查的方法。行政救濟的賠償標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)局限于幾種特定權(quán)益，而應(yīng)涵蓋到公民的所有受正當(dāng)利益。

2.行政立法權(quán)限劃分的合理化。立法活動的中心就是立法權(quán)限，因此立法權(quán)限分配更為嚴(yán)格，從宏觀上考慮應(yīng)在劃分其權(quán)限時充分考慮中央和地方及其少數(shù)民族三者之間的關(guān)系，同時從微觀上考慮各立法內(nèi)部之間的關(guān)系。嚴(yán)格依照法律規(guī)定實行立法活動。

3.行政立法模式的開放化。立法模式應(yīng)和開發(fā)的經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，以發(fā)展促開放，使其更加開放、民主。此外模式從封閉向開放轉(zhuǎn)變需要加強制度建設(shè)。

（二）完善執(zhí)法程序

我國的行政復(fù)議法在程序的規(guī)定上尚有很多不足之處，程序的合理充分體現(xiàn)著實體的正義，但目前我國行政管理程序尚需完善。還需要進(jìn)一步加強程序規(guī)范，使行政執(zhí)法主體履行通知使通知成為必經(jīng)程序和成為其必須完成的自身義務(wù)，回避規(guī)范的內(nèi)容更具體、可行，規(guī)定簡易程序以及強化申訴、復(fù)議和訴訟程序之間的銜接。

現(xiàn)實操作中應(yīng)精簡程序，提高執(zhí)法管理的效率。在實踐管理過程中應(yīng)進(jìn)一步改革拖沓的弊端，加強救濟實施的效率、節(jié)省公民的救濟花費，畢竟遲到的正義也不是正義，只有這樣，才能更好的建設(shè)國家和管理社會。

擴寬補救途徑，確立司法補救為終局的救濟原則。建議可以在行政復(fù)議和訴訟的前面介入其他一些化解糾紛的手段，如可以進(jìn)行調(diào)解、仲裁等方法對糾紛予以化解，這樣可以盡量將行政爭訴化解在行政復(fù)議和訴訟的外部，同時，要進(jìn)一步強化行政復(fù)議和訴訟救濟，當(dāng)調(diào)解救、仲裁等渠道不能消除糾紛時，行政和司法可以成為的消除糾紛的重要渠道，從而實現(xiàn)糾紛的實質(zhì)性消除。

（三）制度保障

在行政復(fù)議方面：我國行政復(fù)議法的規(guī)定與WTO規(guī)則規(guī)定的平等、正義的目標(biāo)還有一定的差距。因此對進(jìn)一步改革提以下建議：一是要充分體現(xiàn)公正有必要改變審理方式，應(yīng)從形式逐步過渡為實質(zhì)審查。二是加強外部參與機制，使大眾能夠充分參與并有效監(jiān)督每個過程。三是規(guī)定律師代理和訴權(quán)告知制度。

在權(quán)責(zé)方面：創(chuàng)建行政主體違法行政管理的職責(zé)處理體制，此外進(jìn)一步加強內(nèi)、外的責(zé)任管理責(zé)任，能夠及時解決一些執(zhí)法活動中的失誤和陋習(xí)。

我們應(yīng)該從制度上規(guī)范行政救濟實行的獨立性，使其不附屬于執(zhí)法和司法，從根本保障行政救濟的獨立法律地位。確保行政救濟制度的公正性可以參考這些建議：

1.強化復(fù)議、訴訟的獨立地位。

2.應(yīng)建立專業(yè)的行政法院，使其獨立于權(quán)力和司法。

3.社會生活受物質(zhì)生產(chǎn)的制約，作為上層建筑的法律制度同樣受經(jīng)濟發(fā)展的制約，所以應(yīng)使行政救濟機構(gòu)由獨立的財政地位。

4.進(jìn)一步加強行政監(jiān)督機制。

（四）道德和法律相協(xié)調(diào)

法律和道德在建設(shè)國家中的地位、功能不一樣，實施的渠徑、范圍不一樣， 法律主要是靠國家的強制性權(quán)力來規(guī)范我們的活動，而道德則體現(xiàn)為我們內(nèi)心信念的真實服從和信仰，道德的運作主要依靠心靈深處的信仰而主動遵守并自覺服從。良好的道德能夠提高普通大眾的法律價值評價標(biāo)準(zhǔn)，對國家的無序起防衛(wèi)和根治的效果。綜上所述應(yīng)提高管理者和人民的法律素養(yǎng)，使管理者在管理環(huán)節(jié)自覺依法行政、忠于職責(zé)；使普通大眾自覺維權(quán)并能做到禁止維權(quán)的濫用。因此，行政救濟需要行政道德以更好促進(jìn)依法行政。endprint