公安監(jiān)所精細(xì)化管理的實踐與思考

摘 要 隨著公安改革的不斷深入，公安監(jiān)所精細(xì)化管理已經(jīng)成為順應(yīng)時代發(fā)展的需要。本文通過實踐總結(jié)出公安監(jiān)所精細(xì)化管理實施的必備條件即市局黨委及上級主管部門的重視是推進(jìn)精細(xì)化管理的關(guān)鍵，建立信息共享、多警聯(lián)動的機(jī)制是推進(jìn)精細(xì)化管理的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞 公安監(jiān)所 精細(xì)化 管理 實踐 思考

作者簡介：白雪，內(nèi)蒙古烏海市看守所，云南警官學(xué)院研究生，研究方向：禁毒。

中圖分類號：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.198

2014年，針對全國看守所存在的由于警力不足、思想滯后等原因，導(dǎo)致看守所勤務(wù)模式設(shè)置不合理，崗位職責(zé)不明確，運(yùn)行機(jī)制不協(xié)調(diào)等問題，公安部開展了以“勤務(wù)模式科學(xué)化、執(zhí)法行為規(guī)范化、管理方式精細(xì)化、監(jiān)管手段信息化、設(shè)施保障標(biāo)準(zhǔn)化”，即“五化建設(shè)”為內(nèi)容的監(jiān)所管理體制改革，其中，公安監(jiān)所精細(xì)化管理是改革的重要內(nèi)容之一。

一、烏海市看守所精細(xì)化管理的實施路徑

位于內(nèi)蒙古自治區(qū)西部的烏海市看守所，是全市唯一的刑事羈押場所，年平均羈押量450人左右，現(xiàn)有在編在崗民警26名，警務(wù)輔助人員及工勤人員34名，包括所長1名，教導(dǎo)員1名，副所長3名，設(shè)有管教大隊、巡視監(jiān)控大隊、收押提審大隊及勤務(wù)保障四個大隊。2013年，烏海市公安局以問題為導(dǎo)向進(jìn)行公安體制改革，將精細(xì)化管理納入體制改革的頂層設(shè)計中，烏海市看守所以市公安局精細(xì)化管理為模板，根據(jù)看守所在管理體制中的特殊屬性，探索創(chuàng)新了一系列有自身特色的符合現(xiàn)代監(jiān)所管理理念的精細(xì)化管理措施。

（一） 以扁平化管理為核心，實現(xiàn)責(zé)任分解

扁平化管理源自于傳統(tǒng)的“金字塔”式企業(yè)轉(zhuǎn)型的重要管理方式。傳統(tǒng)企業(yè)絕大多數(shù)采取的是職能型組織結(jié)構(gòu)形式，其最大特點是內(nèi)部采取了“分工”與“協(xié)作”的管理方式。公安機(jī)關(guān)在社會管理角度來看，也屬于職能型組織結(jié)構(gòu)形式。隨著社會發(fā)展，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部組織分工越來越細(xì)、管理層級越分越多，導(dǎo)致指揮環(huán)節(jié)多頭繁雜，部門之間協(xié)同效率低下，突發(fā)事件情況處置反應(yīng)遲緩。因此，扁平化管理體系實現(xiàn)了精簡指揮環(huán)節(jié)，靈活運(yùn)用警力，對社會治安的動態(tài)管控和重大事件應(yīng)急處置的有效調(diào)度。當(dāng)然，簡單的拿掉中間層，使管理幅度增大，勢必會使指揮層不堪重負(fù)。

利用“阿米巴模式”進(jìn)行責(zé)任分解。簡單的講就是把一個組織分成若干個小的單元，把權(quán)力下放給每個單元的負(fù)責(zé)人，從而達(dá)到全體成員共同參與管理榮辱與共的良性體制。烏海市看守所將隊伍管理與監(jiān)所管理合并后以三至五人為一個單元分解為兩個維度，橫向維度以監(jiān)區(qū)為中心，主要體現(xiàn)為巡視監(jiān)控、勤務(wù)保障、檔案管理、安全檢查、權(quán)利維護(hù)、申訴檢舉等常規(guī)管理；縱向維度以監(jiān)所業(yè)務(wù)為中心，主要體現(xiàn)為過渡管理、風(fēng)險評估、配合偵查、醫(yī)療衛(wèi)生、心理干預(yù)、信息研判、應(yīng)急處置等職能管理。將頂層領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任進(jìn)一步分解到每個單元的負(fù)責(zé)人及成員中，全警參與，定崗定責(zé)，從而進(jìn)一步整合警務(wù)資源、盤活警力存量。

（二）以信息化戰(zhàn)略為依托，實現(xiàn)流程控制

精細(xì)化管理最基本的特征就是“精”和“細(xì)”?！熬笔歉咭?，可以理解為更好；“細(xì)”是具體化，可以解釋為細(xì)節(jié)。精細(xì)化管理方法的重要意義體現(xiàn)在：復(fù)雜的事情簡單化，簡單的事情流程化，流程化的事情定量化，定量化的事情信息化。2013年，烏海市公安局開始全面部署精細(xì)化管理措施，從戰(zhàn)略地圖的部署，到平衡記分卡、KPI績效指標(biāo)庫的設(shè)計，再到崗責(zé)說明書及標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)指導(dǎo)手冊的制定，每一個環(huán)節(jié)的推進(jìn)都體現(xiàn)著公安管理體制改革過程中櫛風(fēng)沐雨的艱辛與壯士斷腕的決心?？词厮谑泄簿值娜χС窒?，抽調(diào)各崗位經(jīng)驗豐富的基層民警共十余人組成精細(xì)化項目小組，率先完成了各項工作任務(wù)，制定了科學(xué)的具有可操作性的精細(xì)化管理《標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)指導(dǎo)手冊》，通過規(guī)范的操作標(biāo)準(zhǔn)，使看守所精細(xì)化管理落地生根。

烏海市看守所《標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)指導(dǎo)手冊》共有五個大流程十四個子流程組成，每個流程中又有若干個控制節(jié)點，每個控制節(jié)點都反映出各環(huán)節(jié)量化、細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化的工作任務(wù)。通過“日事日畢，周清月結(jié)”的方式，明確分工，細(xì)化責(zé)任，提高效率，如下圖。當(dāng)然，在實施過程中，最直接有效的手段之一就是依托信息化建設(shè)加強(qiáng)精細(xì)化管理。烏海市看守所在市公安局精細(xì)化管理平臺構(gòu)建的同時，以所內(nèi)在押人員信息管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)，實現(xiàn)全程工作網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，對控制節(jié)點的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行整合、評估、研判，從而找準(zhǔn)監(jiān)所安全規(guī)律，及時發(fā)布預(yù)警信息，實施監(jiān)所動態(tài)管控。

（三）以領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制為抓手，實現(xiàn)問題清理

由于公安工作的突發(fā)性、即時性及不確定性，一些工作無法嚴(yán)格的進(jìn)行過程管理控制，如在檢察院偵辦的職務(wù)犯罪案件中，雖然規(guī)定了在提審、談話、就醫(yī)等日常管理工作必須由兩名以上民警在場方可接觸在押人員，但在管理過程中，由于建筑設(shè)計及勤務(wù)模式的局限性，不可避免的會出現(xiàn)單獨接觸在押人員的情況，從而引起不必要的爭議和麻煩。為了解決此類問題，烏海市看守所以問題為導(dǎo)向，以領(lǐng)導(dǎo)承包責(zé)任制為核心，將日常管理中的疑難雜癥以類型、屬性、程度等方式劃分出四不同區(qū)域，每個區(qū)域由一個所領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，面對面、一對一的解決問題，細(xì)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，更好的落實問題清理。如，將全所重大安全風(fēng)險在押人員按照風(fēng)險等級分類，一個所領(lǐng)導(dǎo)承包一個等級，負(fù)責(zé)該等級在押人員從入所到出所的所有管理方案的制定、實施及監(jiān)督，不僅使問題得到及時有效的解決，同時分散基層民警的風(fēng)險負(fù)擔(dān)，使民警將更多的精力投入到日常管理中。

二、公安監(jiān)所精細(xì)化管理的必要性

（一）監(jiān)所執(zhí)法的規(guī)范性要求

2009年，云南省晉寧縣看守所發(fā)生牢頭獄霸毆打致死在押人員事件，暴露出看守所執(zhí)法管理方面仍存在很多弊病。一是執(zhí)法意識仍停留在以經(jīng)驗為中心的管理觀念上，以“看的住、管的牢、送的走”為原則，不出大事，不拘小節(jié)，往往會造成如蝴蝶效應(yīng)一般無法挽回的嚴(yán)重后果。二是在執(zhí)法制度方面缺乏細(xì)化的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和指引，特別是公安監(jiān)所管理相關(guān)法律法規(guī)不具有可操作性，導(dǎo)致民警隨意執(zhí)法、粗放執(zhí)法普遍存在。三是警力不足、信息不暢、資源分布不均等問題長期困擾著公安監(jiān)管部門，導(dǎo)致執(zhí)法主體的資格、履職能力及責(zé)任承擔(dān)等方面形成隱患。精細(xì)化管理與規(guī)范化管理是相輔相成的，把強(qiáng)化細(xì)節(jié)管理作為監(jiān)所規(guī)范化建設(shè)的突破口和主要任務(wù)，更有利于解決監(jiān)管中存在的管理粗放、執(zhí)法隨意等問題。保障執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法公信力，實現(xiàn)執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。endprint

（二）監(jiān)所管理的人權(quán)保障性要求

我國《刑事訴訟法》明確規(guī)定“未經(jīng)人民法院依法判決對任何人都不得確定有罪以及犯罪嫌疑人、被告人有權(quán)獲得辯護(hù)、保障訴訟參與人的訴訟權(quán)利”，這就要求看守所管理必須以保障在押人員的合法權(quán)益作為工作的出發(fā)點和落腳點?！岸阖堌垺笔录臒岢?，全國看守所被置于社會的聚光燈下，被推到輿論的風(fēng)口浪尖，由此引發(fā)了學(xué)術(shù)界對看守所在保障人權(quán)方面難有作為，是否應(yīng)當(dāng)從公安分離出去的爭議不斷。2012年6月，在國家頒布的《國家人權(quán)行動計劃（2012-2015年）》中，進(jìn)一步明確了人權(quán)保障在監(jiān)所管理的重要地位。

對看守所管理而言，“尊重和保障人權(quán)”從來就不是抽象的口號。公安部要求在全國看守所管理中要牢固樹立人權(quán)保障意識，每一個看守所都要明確被監(jiān)管人員應(yīng)享有的權(quán)益有哪些，哪些權(quán)益在保障上還存在問題，積極主動創(chuàng)造和改善條件保障被監(jiān)管人員權(quán)益的實現(xiàn)，其實質(zhì)是尊重被監(jiān)管人員的主體地位，承認(rèn)其是合法權(quán)益的主體和依法受保護(hù)的對象，努力使看守所管理體現(xiàn)出我國的人文關(guān)懷和法治文明進(jìn)步。公安部結(jié)合看守所管理實踐，先后制定出臺了若干在押人員人權(quán)保障制度措施，如：女性及未成年在押人員集中關(guān)押制度、預(yù)防在押人員自殺措施制度、訊問不得影響在押人員飲食和必要休息制度及辯護(hù)律師會見和辦案機(jī)關(guān)訊問預(yù)約制度等。

三、公安監(jiān)所推進(jìn)精細(xì)化管理的思考

（一） 市局黨委及上級主管部門的重視是推進(jìn)監(jiān)所精細(xì)化管理的關(guān)鍵

在市公安局的堅強(qiáng)支持推動下，烏海市看守所積極推進(jìn)監(jiān)所管理體制創(chuàng)新，使看守所精細(xì)化管理《標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)指導(dǎo)手冊》得以完成，精細(xì)化管理模式得以實踐，使每個民警特別是領(lǐng)導(dǎo)干部深刻理解精細(xì)化管理的內(nèi)涵和本質(zhì)，認(rèn)識到實施精細(xì)化管理既是對傳統(tǒng)粗放型管理的一大變革，更是對公安工作提出的新要求新挑戰(zhàn)。

當(dāng)然，任何一種管理措施如果達(dá)不到預(yù)期的效果，就無法為司法實踐服務(wù)。為了使公安監(jiān)所精細(xì)化管理發(fā)揮最大優(yōu)勢，市局黨委及上級主管部門的高度重視是監(jiān)所精細(xì)化管理工作順利推進(jìn)、有序發(fā)展的關(guān)鍵，例如，在管理有自傷自殘傾向的在押人員的過程中，如果可以將精細(xì)化管理收集到的違規(guī)數(shù)據(jù)制作成在押人員羈押期間行為表現(xiàn)鑒定表的衡量指標(biāo)，以此作為法院量刑標(biāo)準(zhǔn)之一，不僅可以從量刑結(jié)果規(guī)范在押人員的行為，同時發(fā)揮了精細(xì)化管理的信息研判優(yōu)勢，最大限度確保監(jiān)所安全。因此，這就要求領(lǐng)導(dǎo)高度重視，積極協(xié)調(diào)，齊抓共管，共推進(jìn)公安監(jiān)所精細(xì)化管理工作。

（二）建立信息共享、多警聯(lián)動的機(jī)制是推進(jìn)監(jiān)所精細(xì)化管理的基礎(chǔ)

精細(xì)化管理的最終目標(biāo)即信息化，公安機(jī)關(guān)在精細(xì)化管理過程中，依托信息科技的支撐進(jìn)行維護(hù)國家安全和公眾安全的能力，加速推進(jìn)公安工作的現(xiàn)代化，因此，建立信息共享、多警聯(lián)動機(jī)制是建設(shè)智慧監(jiān)所的重要技術(shù)支撐。監(jiān)所精細(xì)化管理的推進(jìn)需要大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行細(xì)化分類，分析研判，僅從看守所采集的在押人員信息已無法滿足管理需求。例如，在管理涉嫌故意殺人的重點在押人員中，這類人員由于案件重大心情壓抑，一般向看守所提供的基本信息極少，但嫌疑人已向同監(jiān)室全面了解了看守所民警的管理模式，由于信息不對等導(dǎo)致的管理難度增加，安全風(fēng)險增大，不僅浪費警力資源，同時還無法達(dá)到精細(xì)化管理效果，使精細(xì)化管理工作流于形式。因此，在信息資源方面，看守所亟需突破監(jiān)所警種與信息壁壘，與全局建立完善的信息共享及合成作戰(zhàn)的警務(wù)運(yùn)行模式，集成各警種的大數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)信息的無縫隙共享。

隨著我國法治進(jìn)程的推進(jìn)，看守所在確保刑事訴訟順利進(jìn)行的過程中，從過去的管理職能逐漸向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，本著理性執(zhí)法、文明執(zhí)法的原則，為了突出看守所的居中管理理念，其管理權(quán)力大大削弱，從而使看守所作為刑事羈押場所的威懾力逐漸減弱，導(dǎo)致一部分可能被法院判決較小徒刑或判決拘役留所服刑的在押人員，特別是涉毒人員利用自傷自殘、煽動其他在押人員哄監(jiān)鬧監(jiān)等行為對抗管理，挑釁、逃避法律打擊。因此，看守所需利用其他警種的資源優(yōu)勢讓此類人員了解即使釋放出所，也會受到羈押期間表現(xiàn)的極大影響，如涉毒人員在到期釋放的同時，看守所將通過精細(xì)化管理采集的該人員數(shù)據(jù)推送至禁毒部門及各基層派出所，每日都通過社區(qū)民警上門監(jiān)督的方式迫使其遵守法律法規(guī)，使其時刻處在大眾視野的監(jiān)督下。因此，只有信息共享，多警聯(lián)動，協(xié)同配合，才能真正有效的預(yù)防犯罪、打擊犯罪。

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