公民參與社區(qū)治理的經(jīng)驗與民主實現(xiàn)形式

摘 要 現(xiàn)代城市社區(qū)協(xié)同治理的關(guān)鍵，在于能否形成真正意義上的合作。社區(qū)協(xié)同是政府、社會、公眾等多元主體這幾個層面相互影響相互作用的過程。能否克服社區(qū)由于系統(tǒng)的復(fù)雜性而導(dǎo)致的協(xié)同困難，必須要將社區(qū)治理的基礎(chǔ)和重點轉(zhuǎn)向制度建設(shè)。本文從社會學(xué)制度主義的視角，具體闡釋社區(qū)協(xié)同治理過程中，規(guī)制性要素、規(guī)范性要素以及文化-認知性要素的內(nèi)涵和制約。認為政府傳統(tǒng)管理模式的制度依賴、社區(qū)主體利益的復(fù)雜性以及社區(qū)主體行為認知的偏差，是導(dǎo)致社區(qū)制度建設(shè)創(chuàng)新動力不足的根本原因。提出了完善法律制度和互惠性規(guī)范，培育社會資本，促進社區(qū)協(xié)同治理的制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞 社區(qū) 協(xié)同治理 制度

基金項目：本文系浙江省黨校系統(tǒng)中國特色社會主義理論體系研究中心第十九批規(guī)劃課題“公民參與社區(qū)治理的經(jīng)驗與民主實現(xiàn)形式”（課題編號：ZX19146）的最終成果。

作者簡介：朱海英，紹興市委黨校講師，研究方向：社會治理、新型城鎮(zhèn)化。

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.194

一、問題的提出

現(xiàn)代社會的急劇轉(zhuǎn)型引發(fā)了國家和社會治理的難題。錯綜復(fù)雜的社會資源網(wǎng)絡(luò)，使得身在其中的任何一個組織都不可能獨善其身，包括政府和非政府組織，都無法擁有足夠的知識和能力獨自解決一切問題。服務(wù)型政府的改革、非政府組織的興起，公民社會的成長等，多方“博弈”的結(jié)果，催生了這個時代對“協(xié)同治理”的呼喚。

對于治理轉(zhuǎn)型的社區(qū)來說，單純的傳統(tǒng)社會約束力已經(jīng)不足以維持社區(qū)共同體的存在和發(fā)展?！皡f(xié)同治理”背景下的社區(qū)建設(shè)，需要我們探索如何形成有效的公民參與，立足于努力構(gòu)建新型的合作秩序，尋求支持公民社會成長的實現(xiàn)機理，以及這些機理得以實現(xiàn)的社會條件。這就使得現(xiàn)代社區(qū)面臨著兩大現(xiàn)實問題：一是社區(qū)多元主體力量分散、利益沖突，如何實現(xiàn)包括地方政府、社會、社區(qū)公眾等多元主體為共同利益最大化而協(xié)同行動，最終實現(xiàn)社區(qū)秩序的“善治”？二是社區(qū)治理的發(fā)展，如何在治理創(chuàng)新的基礎(chǔ)上實現(xiàn)可持續(xù)性？

“問題倒逼”是中國改革的基本模式。社區(qū)治理目標的復(fù)雜性和轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的困難重重，呼吁城市社區(qū)治理有效制度的供給和創(chuàng)新。在這一過程中，社區(qū)“協(xié)同治理”轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代視野，追問傳統(tǒng)社會單一管制型結(jié)構(gòu)與模式的病根，試圖通過研究治理方式的協(xié)同性和多樣化，來影響地方政府和社區(qū)管理者進行制度創(chuàng)新?！爸贫裙┙o的不足是社會政治不穩(wěn)定的根源” 。要克服上述問題，必須要將社區(qū)治理的基礎(chǔ)和重點轉(zhuǎn)向制度建設(shè)，利用“制度驅(qū)動”來協(xié)調(diào)多元主體互動博弈，在制度化的溝通平臺和參與渠道中，發(fā)揮約束、引領(lǐng)和激勵作用，最終實現(xiàn)多元主體個體理性與集體理性的統(tǒng)一，責(zé)任、利益、權(quán)力共擔(dān)、共享、共贏的社會治理新格局。

二、社區(qū)治理系統(tǒng)的協(xié)同性釋義

社區(qū)治理系統(tǒng)是一個復(fù)雜的整體系統(tǒng)。社區(qū)由基層政府、社區(qū)、居民、社會組織、企業(yè)組織等各個子系統(tǒng)構(gòu)成，社區(qū)協(xié)同治理模式，就是要充分發(fā)揮各個主體的自主性力量，在多元參與、協(xié)商合作的基礎(chǔ)上，形成“黨委引導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公民參與”的社會治理新格局。根據(jù)社區(qū)治理系統(tǒng)的特征，我們認為，社區(qū)治理系統(tǒng)也自然地滿足協(xié)同系統(tǒng)的條件。

（一）社區(qū)系統(tǒng)的開放性

當(dāng)前，社區(qū)作為社會治理的一個基本單元，其本身就是隨著社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和變化產(chǎn)生的，同樣面臨著日益錯綜復(fù)雜的社會資源網(wǎng)絡(luò)，需要不斷地與整個大社會系統(tǒng)和外部環(huán)境之間，進行輸入輸出的物質(zhì)、能量、信息的交換，來維持自身的革新和發(fā)展。這些運動形式，決定了社區(qū)一定是一個開放系統(tǒng)。

（二）社區(qū)系統(tǒng)的多層次性

社區(qū)系統(tǒng)是一個活的有機體，結(jié)構(gòu)非常復(fù)雜。從主體中心看，包括政府、公民、社會、市場在內(nèi)的多元主體形成了復(fù)雜的社區(qū)結(jié)構(gòu)形態(tài)；從社會結(jié)構(gòu)看，包括經(jīng)濟、政治、文化在內(nèi)的多位一體的社會結(jié)構(gòu)交錯相融；從公共事務(wù)看，包括社區(qū)行政事務(wù)、社區(qū)公共管理事務(wù)、社區(qū)自治事務(wù)等方式多樣的管理體制。這種主體多元，結(jié)構(gòu)多層，方式多樣的社區(qū)治理機制形成了多中心的復(fù)雜的社區(qū)系統(tǒng)。尤其是作為社區(qū)系統(tǒng)存在發(fā)展的主體性因素——人，是具有思維能力的介入，其本身具有智能系統(tǒng)的特性。思維能力的智能特性也決定了社區(qū)系統(tǒng)的不確定性和利益的多元性。個體之間相互影響，相互作用，使得該系統(tǒng)形成了協(xié)同需求的多層次結(jié)構(gòu)。

（三）社區(qū)系統(tǒng)作用的非線性

在現(xiàn)代社會中，社區(qū)系統(tǒng)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，錯綜復(fù)雜的變量之間相互作用，緊密聯(lián)系，他們的作用方式難以具備常規(guī)邏輯得以解釋的線性關(guān)系。也就是說，社區(qū)系統(tǒng)內(nèi)部存在著形式多樣的系統(tǒng)要素，他們相互作用的方式，不僅僅是單向的、雙向的，而是網(wǎng)狀的，作用結(jié)果不是簡單的“線性累加“。社區(qū)系統(tǒng)是一個具有”蝴蝶效應(yīng)”的整體性結(jié)構(gòu)，系統(tǒng)作用的方式非線性關(guān)聯(lián)，影響和改變系統(tǒng)的整體狀態(tài)。

（四）社區(qū)系統(tǒng)的自組織性

現(xiàn)代社會的發(fā)展使得政府的能力受到了諸多限制，社會組織試圖擺脫政府控制的要求有了實現(xiàn)的可能。在公民社會日益發(fā)育的社會條件下，協(xié)同治理更加強調(diào)社區(qū)公民自主參與，通過多樣化的手段和方式，在協(xié)商合作的基礎(chǔ)上促進社區(qū)的自治，最終達到善治的過程。這也是治理過程中的協(xié)調(diào)模式。

（五）社區(qū)系統(tǒng)自平衡過程中的非穩(wěn)定動態(tài)

當(dāng)前，社區(qū)管理制度正面臨社會轉(zhuǎn)型的階段，社區(qū)治理過程中面臨著許多障礙和問題。如基層政府與社會組織之間的關(guān)系尚未完全理順，基層政府在群眾中的公信力不夠強，政府基層治理的理念和機制體制不夠完善，社會組織在治理中參與度不夠等。社區(qū)管理制度難以適應(yīng)當(dāng)前社會形式。所以社區(qū)系統(tǒng)是在社會發(fā)展的基礎(chǔ)上，和社會發(fā)展相互呼應(yīng)，通過不斷的磨合和完善，最終達到一個動態(tài)平衡的過程。基于此，當(dāng)下社區(qū)系統(tǒng)呈現(xiàn)一個非穩(wěn)定狀態(tài)。在社區(qū)治理模式改革的初期，他的創(chuàng)新和發(fā)展，同樣需要進行長期的實踐和摸索。endprint

因此，要克服由于社區(qū)系統(tǒng)的復(fù)雜性而帶來可能的秩序混亂，實現(xiàn)和而不同、多頻共振的系統(tǒng)協(xié)同治理，理想的狀態(tài)就是實現(xiàn)復(fù)雜系統(tǒng)的智能控制。我們認為，催化和引導(dǎo)社會協(xié)同治理的根本立足點和支撐點，在于實現(xiàn)有效的制度供給，以及完善其實現(xiàn)路徑和可持續(xù)路徑，從而構(gòu)建起暢通的社區(qū)自治機制，實現(xiàn)社區(qū)治理的良性循環(huán)和正向發(fā)展。同時，借助制度范式的可復(fù)制性，通過制度的輻射轉(zhuǎn)移有效經(jīng)驗，用以克服基層治理經(jīng)驗的碎片化和個案化，使基層地方治理經(jīng)驗逐漸上升為地方治理的制度，促使治理效益得以擴大。本文試圖從制度主義的視角分析社區(qū)治理制度的組成要素，并依據(jù)協(xié)同理論，闡釋社區(qū)治理制度要素如何達成有效的自治機制。

三、社區(qū)協(xié)同治理的制度要素

社會學(xué)制度主義，是從社會學(xué)組織理論中發(fā)展而來的。出現(xiàn)于20世紀70年代末，代表人為詹姆斯·馬奇、約翰·奧爾森。社會學(xué)制度主義傾向于比政治科學(xué)家在更為廣泛的意義上來界定制度，打破了制度與文化概念之間的界限； 具體來說，他們認為，制度包含規(guī)制性要素、規(guī)范性要素和文化——認知要素。一是表層為規(guī)制性要素，包括法律法規(guī)、規(guī)章條例等權(quán)威性的制度安排，作為制度的樁基，規(guī)制性要素是在行為道德底線基礎(chǔ)上做的宏觀性制度安排。二是中層為規(guī)范性要素，為基于各種任務(wù)和角色基礎(chǔ)上的一般性合理性規(guī)則和規(guī)范，是制度的框架結(jié)構(gòu)，大多為根據(jù)現(xiàn)實需求，因地、因時制宜的進行的行為程序式設(shè)計。三是底層為文化-認知性要素。是內(nèi)在的基于信念和理解而被廣泛認同的文化底蘊性支撐，屬于制度的文化范疇。在制度主義的概念中，三種要素相輔相成，共同作用，從而使制度發(fā)揮最為穩(wěn)定有效的作用。

（一）社區(qū)治理的規(guī)制性要素

就現(xiàn)存的社區(qū)治理規(guī)制性制度來看，主要包括社區(qū)法律法規(guī)等。如1954年頒布的《中華人民共和國城市居民委員會組織條例》和1989年制定的《城市居民委員會組織法》，以及地方性政府的政令法規(guī)。規(guī)制性要素的意義在于，黨委政府要在社區(qū)治理中形成黨委引導(dǎo)、政府主導(dǎo)的核心引導(dǎo)力量，有賴于通過合理科學(xué)的規(guī)制性制度設(shè)計，通過法律法規(guī)的制定，推動社區(qū)治理的法治化。一方面，確保社區(qū)治理的各環(huán)節(jié)、各程序納入法治軌道，比如社區(qū)諸多的事務(wù)和民事關(guān)系，像選舉、物權(quán)、借貸、婚姻等，都需要依據(jù)法律調(diào)整。另一方面，社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)型同樣依賴法治的確認。如在社區(qū)治理中，更在于政府如何通過合理的制度安排，把一部分權(quán)利讓渡給社區(qū)居民，逐步清理阻礙社區(qū)治理發(fā)展的制度性障礙。

（二）社區(qū)治理的規(guī)范性要素

包括社區(qū)制度、社規(guī)民約、服務(wù)承諾、協(xié)會章程等。社區(qū)治理規(guī)范性要素的意義在于，穩(wěn)定和規(guī)范社區(qū)治理的多元參與、民主協(xié)商秩序。設(shè)計和建立在社區(qū)多元參與、民主協(xié)商基礎(chǔ)上的普遍認同和共同遵守的行為規(guī)范和活動程序，對社區(qū)治理秩序起到引導(dǎo)、規(guī)范、約束和激勵的作用。規(guī)范性要素是“協(xié)同”的機制性要素，他的主要原則和理念在于：一是規(guī)范的合法性基礎(chǔ)，必須在公眾參與和民主協(xié)商的基礎(chǔ)和程序之上，以此建立社區(qū)居民的認同和信賴；二是規(guī)范的目的性指向，在于公共福利的最大化。注重制度的效率和效度。注重有效的公民權(quán)利的發(fā)揮和制衡。

（三）社區(qū)治理的文化—認知要素

包括社區(qū)的文化氛圍、社會公德、民風(fēng)民俗等長期形成的文化支撐。這是規(guī)制性要素和規(guī)范性要素得以健康運行的根源性邏輯和重要條件。社區(qū)善治目標指向和諧有序、充滿活力的社會秩序，需要形成多元主體共同參與的良好氛圍，其背后是在傳統(tǒng)、歷史、文化基礎(chǔ)上長期形成和發(fā)展的公民價值取向在起作用。是在社區(qū)的“治理需求”和公民的“個人需求”達到高度契合，在社區(qū)成員共同認同和信任合作基礎(chǔ)上形成的集體行動。文化-認知性要素關(guān)注的正是這種狀態(tài)何以產(chǎn)生以及如何發(fā)展的問題。

四、社區(qū)協(xié)同治理的制度惰性

目前，我國社區(qū)治理尚處在從傳統(tǒng)向現(xiàn)代過度的“摸索”階段，基層社區(qū)治理經(jīng)驗碎片化、個案化現(xiàn)象比較嚴重。缺乏統(tǒng)一有序的治理環(huán)境和制度體系。社區(qū)治理各主體之間，包括政府、社會、公眾等在參與社區(qū)治理的過程中，仍然是力量分散，條塊分割，缺乏協(xié)同治理的整體效應(yīng)。一定程度上，反映出社區(qū)治理對傳統(tǒng)管理制度的依賴，和制度創(chuàng)新的惰性。

（一） 政府傳統(tǒng)行政管理模式的制度依賴導(dǎo)致規(guī)制性要素的缺失

傳統(tǒng)模式的制度環(huán)境下，政府作為單中心的絕對權(quán)威主體，幾乎操控了所有的制度制定和執(zhí)行過程。制度的取向和制約更傾向于建立一個絕對權(quán)威的行政管制型路徑。但是隨著城市社區(qū)的快速發(fā)展，社區(qū)作為一個龐大的系統(tǒng)，需要有一套適應(yīng)新形式下時代特征的良好完備的法律體系。目前來看，社區(qū)在發(fā)展過程中，能夠參考和應(yīng)用的法律制度和規(guī)章制度數(shù)量不多，許多領(lǐng)域法制缺失。現(xiàn)有的社區(qū)法律制度法律效力和權(quán)威較低，除了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織法》兩部是由全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的。其他多是行政法規(guī)和地方性法規(guī)，而且制定時間較早。

（二）社區(qū)主體利益的復(fù)雜性增加了規(guī)范性要素的不足

社區(qū)協(xié)同治理的實質(zhì)是重塑多元主體的利益關(guān)系，穩(wěn)定管理秩序。在我國社區(qū)治理的過程中，多元主體之間利益關(guān)系的復(fù)雜性，增加了共同行動的難度。一方面，社區(qū)各主體之間目前尚缺乏對公共利益的追求，從而難以有效觸發(fā)對公共參與的認知和協(xié)同治理的意愿，容易形成“參與惰性”和“參與冷漠”。另一方面，多元主體之間復(fù)雜的利益關(guān)系，使得協(xié)同治理的原則在平衡利益，尋求共同的程序和標準的實踐中困難重重，甚至相去甚遠。另外，長期壓力型體制下政府主導(dǎo)的“話語權(quán)”體系，其他主體的話語權(quán)相對弱化，利益訴求難以實現(xiàn)和表達。社區(qū)治理系統(tǒng)的復(fù)雜性使得治理的規(guī)范性制度要素表達“低效”，生成困難，創(chuàng)新被動。

（三） 社區(qū)主體行為認知偏差導(dǎo)致文化—認知要素的缺乏

就社區(qū)文化生態(tài)而言，社區(qū)環(huán)境的一體化和各主體在身份、地位、人際、認知、道德、信念等各方面的參差不齊，構(gòu)成了一對基本的矛盾。社區(qū)居民在環(huán)境和自身文化要素的影響下，存在明顯的認知和行為偏差。社區(qū)治理能否從形式治理走向?qū)嵸|(zhì)治理，說到底，關(guān)鍵在于能否形成真正意義上的合作。促使居民產(chǎn)生合作意愿和集體行動的基礎(chǔ)，在于社區(qū)居民的“認同感”、“信任度”、“歸屬感”的積極培育。其背后是長期社會傳統(tǒng)的積淀而形成的價值觀。而當(dāng)下轉(zhuǎn)型期的社區(qū)，城市化和信息化的影響下，原先社區(qū)傳統(tǒng)的人際網(wǎng)絡(luò)被打破，社會各主體之間，基本信任降低，社會公德存在一定的滑坡，政府缺乏有效培育居民合作參與意識的引導(dǎo)和機制。導(dǎo)致居民參與熱情不高，參與意識薄弱。endprint

五、社區(qū)協(xié)同治理的制度建設(shè)

從協(xié)同學(xué)的角度講，社區(qū)治理的目標，旨在建立一種自組織機制和自我運行機制。在一個習(xí)慣于傳統(tǒng)行政管理模式的社會，在“政府”對社會治理和諧有序、充滿活力的總目標的期待之下，就必須積極培育社會的“制度需求”。從而形成上下呼應(yīng)的治理環(huán)境，為制度創(chuàng)新創(chuàng)造良好的條件。理論上講，一種良好的制度應(yīng)該滿足需求者兩方面的條件：一是滿足“理性人”原則，實現(xiàn)制度績效的利益最大化。二是滿足“社會人”需求，滿足集體歸屬感和信任感等價值需求。 因此，這既需要政府制定完備有效的法規(guī)制度，優(yōu)化制度化與法治化的環(huán)境保障；更要培育協(xié)同治理的規(guī)范性制度，暢通制度化溝通渠道和參與平臺，促進社區(qū)協(xié)同治理的運行機制。從整體社區(qū)的立場上看，更需要增加社區(qū)的“社會資本投資”，提高文化認知性要素的向心力和凝聚力。

六、完善社區(qū)法規(guī)制度，優(yōu)化制度化與法治化的環(huán)境保障

制度化的本質(zhì)和核心是法治。社區(qū)法規(guī)制度是法律權(quán)威和國家意志的體現(xiàn)，也是促成社區(qū)自運行機制必須遵循的外部制度保障。規(guī)制性法律規(guī)范是社區(qū)各子系統(tǒng)實現(xiàn)自組織協(xié)同運作的行為方式和關(guān)聯(lián)方式，在一定程度上，是社區(qū)治理協(xié)同結(jié)構(gòu)形成的重要基礎(chǔ)和外部保障。

（一） 構(gòu)建利益共容、互惠性規(guī)范性制度，構(gòu)建制度化溝通渠道和參與平臺

培育社區(qū)治理公民參與，必須要尋找合理的誘導(dǎo)和激勵機制。因此，建立治理背景下社區(qū)利益的均衡機制和精神的誘導(dǎo)激勵機制，是解決社區(qū)治理從形式走向?qū)嵸|(zhì)，形成有效合作的根本途徑。

具體來說，社區(qū)治理規(guī)范性制度，包括以下幾個方面：信息獲取制度、利益協(xié)調(diào)制度、訴求表達制度、調(diào)解沖裁制度、責(zé)任約束制度。一方面，社區(qū)協(xié)同治理的重要基礎(chǔ)以及最終目標，是實現(xiàn)公共利益的最大化。公共利益促使社區(qū)公民關(guān)心社區(qū)利益的長期穩(wěn)定增長。因此，如何因時因地的培育社區(qū)共容利益，并誘導(dǎo)出公民現(xiàn)實行動，則是規(guī)范性制度建設(shè)的基礎(chǔ)。另一方面，在共容利益的基礎(chǔ)上，如何克服集體行動理性主義困境，關(guān)鍵在于制度的落地，構(gòu)建起有效的運行規(guī)則。一是要尋找治理規(guī)范約束力的維系點。治理規(guī)范的非強制性，決定了規(guī)范性制度的實施，必須依靠柔性的約束力，如名譽、面子、信用等精神利益，以及以及社區(qū)業(yè)主物質(zhì)利益等“柔性誘導(dǎo)”機制。二是要建立柔性的獎懲機制，充分利用柔性的批評教育、宣傳引導(dǎo)、建議號召等形式，以尊重和信任的獎懲方式提升社區(qū)成員的積極性。三是要建立治理規(guī)范監(jiān)督機制和問責(zé)機制。制度作為公共治理的重要工具，其制度安排以實現(xiàn)公共利益的最大化為目的，必須建立社區(qū)共同體成員必要的監(jiān)督機制和問責(zé)機制，確保規(guī)范的價值得以實施。

（二） 培育社會資本，完善文化—認知性要素，創(chuàng)造充滿活力、和諧有序的氛圍

培育社區(qū)社會資本，構(gòu)建社區(qū)信任機制是社會治理的內(nèi)在動力，是一種比行政手段和市場手段更為人性和靈活的治理手段。社會資本是一個比較復(fù)雜的話題，為了方便操作和可行，學(xué)者試圖對社區(qū)進行衡量。具體參考來看，社會資本具體可從以下三個方面來衡量。

根據(jù)以上衡量指標，社區(qū)治理培育社會資本的主要任務(wù)，就必須著力推動社區(qū)信用、人際網(wǎng)絡(luò)、行為規(guī)范進行符合治理要求的現(xiàn)代性重建。第一，努力構(gòu)建因傳統(tǒng)社會被打破的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，重建“熟人”網(wǎng)絡(luò)的社會資本。增加社會歸屬感和信任度。比如拆遷后安置小區(qū)的社會資本補救。第二，暢通政府公民合作治理的途徑和網(wǎng)絡(luò)。尤其是轉(zhuǎn)變政府職能。強化服務(wù)性政府建設(shè)，增加黨委政府的透明度，增強政府公信力。第三，著力發(fā)展增進社區(qū)信任互惠合作的公民文化。利用現(xiàn)代信息媒體，促進居民互動，增進信任和了解。第四，鼓勵和培育社區(qū)自治組織的發(fā)展。培育政府和公民溝通的中介平臺，加強對話合作。

注釋：

[美]亨廷頓著.張岱云，等譯.變革社會中的政治秩序.上海譯文出版社.1989.50.

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