煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)問題對(duì)策研究

摘 要 近年來，在中國(guó)建設(shè)法治社會(huì)的大背景下，依法規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)已成為行政法治的核心，現(xiàn)代社會(huì)持續(xù)發(fā)展促使政府行政職能涉及的領(lǐng)域越來越多，行政自由裁量權(quán)也在各個(gè)領(lǐng)域大量出現(xiàn)。行政裁量權(quán)的存在，一方面提升了行政行為的靈活性與能動(dòng)性，但另一方面過于寬泛的裁量也導(dǎo)致了濫用和專斷。煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)作為其中一種，也需要加強(qiáng)和完善。

關(guān)鍵詞 煙草專賣 行政處罰 自由裁量權(quán)

作者簡(jiǎn)介：俞龍山，定西市岷縣煙草專賣局。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.147

一、煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)存在問題及成因

權(quán)力不加約束必然會(huì)引發(fā)濫用，這既是歷史的經(jīng)驗(yàn)，也是現(xiàn)實(shí)的要求。不受控制煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)必然會(huì)引發(fā)一些不容忽視的問題，一是行政處罰顯失公平；二是行政處罰程序存在自由裁量權(quán)濫用。分析其存在問題的成因，筆者認(rèn)為有以下幾個(gè)方面：一是權(quán)力具有天然的腐蝕性。任何一項(xiàng)權(quán)力都有腐蝕性和擴(kuò)張性，而自由裁量權(quán)更兼具靈活性和彈性的特征，更易引發(fā)煙草專賣人員在行使自由裁量權(quán)時(shí)的隨意濫用。二是法律法規(guī)規(guī)定寬泛。具體的法律條文跟不上社會(huì)關(guān)系發(fā)展的步伐，要么過于籠統(tǒng)與抽象，要么已經(jīng)失去效用，而各省市煙草專賣局制定裁量基準(zhǔn)也千差萬別，裁量基礎(chǔ)彈性較大。三是處罰程序無明確的標(biāo)準(zhǔn)。程序缺失、錯(cuò)位發(fā)生，都不同程度暴露出缺乏系統(tǒng)完整行政處罰程序法的弊端，這既不利于行政處罰行為順暢進(jìn)行，也極容易引發(fā)行政處罰不公平問題的發(fā)生。四是煙草專賣執(zhí)法人員業(yè)務(wù)與行政處罰自由裁量權(quán)要求差距較大。煙草專賣行政執(zhí)法人員大多數(shù)既不是高學(xué)歷人員，也不是學(xué)習(xí)法律專業(yè)的人員，本就對(duì)法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)、理解并不全面準(zhǔn)確，更不用說行政處罰法的各項(xiàng)規(guī)定了。五是社會(huì)壓力造成自由裁量權(quán)的濫用。中國(guó)社會(huì)被定義人情社會(huì)，在行使行政處罰過程中總要面對(duì)來自各個(gè)方面的壓力，導(dǎo)致行政處罰自由裁量權(quán)將被濫用。六是自由裁量權(quán)監(jiān)控體系不完備。我國(guó)在立法上對(duì)自由裁量權(quán)規(guī)定過于簡(jiǎn)單，致使法院對(duì)行政處罰的審查存在一定的難度，一般只能審查其合法性，對(duì)于合法但不合理的行政處罰決定，只有在明顯失公平和濫用職權(quán)的情形下才能審查。對(duì)于那些合法但不合理的行政處罰決定，只有通過行政復(fù)議的救濟(jì)途徑。

二、控制煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)濫用的對(duì)策

現(xiàn)代行政執(zhí)法權(quán)的特點(diǎn)決定了行政自由裁量權(quán)的存在合理性，而行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)用范圍廣泛性，使行政處罰部門發(fā)揮對(duì)社會(huì)的管理作用，實(shí)現(xiàn)了行政管理目標(biāo)，又提高了行政處罰的效率和效果。但是，自由裁量權(quán)的兩面性最終決定了其不可能沒有負(fù)面影響和作用。立法者本著高效、公平、公正的理念賦予行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，它不可能再事無巨細(xì)的限制或限定來壓縮行政自由裁量空間，否則，行政自由裁量權(quán)將無存在的必要。因此，社會(huì)需要自由裁量權(quán)繼續(xù)存在。但是，賦予行政處罰機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)就如同打開了潘多拉魔盒，立法機(jī)關(guān)預(yù)計(jì)不到的濫用自由裁量權(quán)、顯示公平、侵害相對(duì)人權(quán)益等問題全部被釋放了出來。它的存在有其合理性和必要性，想要消除它，用法律規(guī)則來規(guī)范一切社會(huì)行為，是無法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。所以，對(duì)于規(guī)范這種權(quán)力的目的也就不言而喻了，既然不能沒有它，也不能消除它，那么就約束和管制行使行政處罰自由裁量權(quán)的過程，促讓其良性運(yùn)行，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政管理社會(huì)的最終目的。

（一）完善煙草專賣法律法規(guī)及規(guī)章

自1991年，《煙草專賣法》頒布實(shí)施至今已經(jīng)有26年沒有進(jìn)行重新梳理與調(diào)整了，26年前的社會(huì)環(huán)境與當(dāng)今的社會(huì)環(huán)境發(fā)生天翻地覆的變化。當(dāng)時(shí)，國(guó)家處于改革開放的初期，賦予煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)極大的自由權(quán)力，這種自由權(quán)力空間十分廣泛，沒有明確的規(guī)定與實(shí)施的條件標(biāo)準(zhǔn)，缺乏執(zhí)行操作的依據(jù)，這也是現(xiàn)實(shí)中存在的突出問題。盡管，后來國(guó)務(wù)院、國(guó)家局陸續(xù)出臺(tái)了一些行政規(guī)章加以規(guī)范，各省市煙草專賣局也陸續(xù)出臺(tái)了一些制度加以規(guī)范，但是，法律法規(guī)上的缺陷，制度上的彌補(bǔ)缺乏法律支撐，實(shí)質(zhì)上“名不順則言不順”。因此，應(yīng)根據(jù)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，有效約束煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)，對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范和控制，必須緊跟時(shí)代的發(fā)展加快法律法規(guī)完善的步伐。

（二）實(shí)行嚴(yán)格的煙草專賣行政處罰程序

盡管國(guó)家局已經(jīng)制訂下發(fā)《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》，但在實(shí)際運(yùn)行過程中規(guī)定不詳、落實(shí)不力等諸多問題依然普遍存在，給行政處罰自由裁量權(quán)留下了可操作的空間和土壤，引發(fā)了裁量權(quán)的濫用和顯失公平等問題，要約束和制約自由裁量權(quán)，就應(yīng)建立健全各種控制機(jī)制，多管齊下，既要在法律程序上予以完善，也要在救濟(jì)渠道上予以擴(kuò)寬。

1.完善行政信息公開制度

行政信息公開是煙草專賣行政處罰的前置程序，由煙草專賣行政主管部門依職權(quán)或者行政管理相對(duì)人的請(qǐng)求，及時(shí)將行政信息向社會(huì)公開或者行政管理相對(duì)人展示，并允許查閱、摘抄和復(fù)制的制度。行政信息公開制度既允許行政相對(duì)人知道他們的法律權(quán)利和煙草專賣管理部門權(quán)限，從而嚴(yán)格依照行政處罰程序規(guī)定對(duì)控制煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)有十分重要的作用，也是行政管理相對(duì)人參與煙草專賣事務(wù)管理，進(jìn)行監(jiān)督專賣執(zhí)法、公正行使自由裁量權(quán)的前提條件；沒有這一制度保障，法律法規(guī)賦予行政相對(duì)人的權(quán)力將無法實(shí)現(xiàn)。

2.嚴(yán)格履行說明理由制度

行政行為說明制度是指煙草專賣行政主管部門在作出具體行政處罰行為時(shí)，除非法律特別規(guī)定外，必須向行政相對(duì)管理人說明其作出該行政處罰行為的事實(shí)因素，法律依據(jù)，并考慮在自由裁量選擇范圍內(nèi)的證據(jù)要素，公益因素。行政行為說明理由制度要求煙草專賣行政主管部門在作出行政處罰決定時(shí)，必須給行政管理相對(duì)人以合理、合法的書面答復(fù)，說明其認(rèn)定的違法事實(shí)，固定的證據(jù)鏈條和依據(jù)的法律條款等，以達(dá)到以理服人的目的。

3.落實(shí)回避制度

行政回避制度是指煙草專賣行政主管部門執(zhí)法人員在專賣行政執(zhí)法、專賣行政處罰過程中，因其與所處理、處置的事務(wù)有直接或間接的利害關(guān)系，為保證行政處罰結(jié)果和行政處罰程序進(jìn)展的公允性，根據(jù)行政管理相對(duì)人或委托人、第三人的申請(qǐng)，或者行使專賣執(zhí)法工作人員的訴求，煙草專賣行政主管部門依法終止其職務(wù)的行使并由他人員接替的一種法律制度。當(dāng)煙草專賣行政執(zhí)法人員在行使行政執(zhí)法或行政處罰或聽證時(shí)，如所處理的事項(xiàng)與行政管理相對(duì)人存在利害關(guān)系的，則不能參與處理事項(xiàng)當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)回避。endprint

4.執(zhí)行行政聽證制度

行政聽證制度是煙草專賣行政主管部門在作出影響行政管理相對(duì)人合法權(quán)益的決定之前，由行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利，行政管理相對(duì)人申請(qǐng)聽證，并就行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)陳述意見、自我申辯、提供證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽取意見、接收證據(jù)、質(zhì)證并作出相應(yīng)決定等程序所形成的一種法律制度。它基本實(shí)現(xiàn)了行政處罰的公正、公平，已逐漸成為現(xiàn)代行政程序法最基本的制度，就規(guī)范煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)有著十分重要的意義。在聽證過程中，經(jīng)過行政主體、行政管理相對(duì)人、第三人舉證、質(zhì)證及辯論，辨明案件事實(shí)原委，有利于發(fā)現(xiàn)案件真實(shí)情況，促使進(jìn)行政處罰決定更具合理性。

（三）加強(qiáng)人民法院的司法審查

我國(guó)行政訴訟法中規(guī)定了法律、行政法規(guī)或地方性規(guī)定是人民法院審理煙草專賣行政處罰案件的必要依據(jù)，同時(shí)，又規(guī)定了國(guó)務(wù)院部、委依照法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制訂、發(fā)布的規(guī)章以及省、省會(huì)城市以及較大市的所在地人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制訂、頒布的規(guī)章也能夠作為審理參照的依據(jù)。因而，以規(guī)范性文件為載體的煙草專賣行政主管部門自由裁量基準(zhǔn)，不具備法律意義上的司法審查約束力。因此，在行政訴訟法律、法規(guī)規(guī)定框架下，建立行政處罰自由裁量基準(zhǔn)的司法審查制度已成必然，法院在審查行政處罰行為時(shí)涉及對(duì)裁量基準(zhǔn)的認(rèn)定和適用。最高人民法院也認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，出臺(tái)了相關(guān)意見，肯定了法院對(duì)于規(guī)范性文件選擇適用權(quán)，但回避了“參照”而使用了更為模糊的意思表達(dá)。這一審查是一種間接審查，主要審查個(gè)案中的具體行政行為的合法性而未對(duì)所依據(jù)的基準(zhǔn)進(jìn)行審查，這種審查實(shí)現(xiàn)了個(gè)案正義，但未審查的自由裁量基準(zhǔn)仍會(huì)在其他案件中予以出現(xiàn)。因此，對(duì)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)的司法審查應(yīng)突破具體行政行為的范疇，對(duì)裁量基準(zhǔn)本身進(jìn)行審查。

（四）建立、健全煙草專賣行政處罰監(jiān)督體系

1.健全監(jiān)督制約自由裁量權(quán)行為的相關(guān)制度

第一，完善集體案情分析制度。認(rèn)真落實(shí)行政處罰集體案情分析制度，對(duì)違法行為給予1000元以上行政處罰時(shí)，必須由縣級(jí)局局務(wù)會(huì)集體討論研究決定，并記錄完整的會(huì)議記錄以便備查。集體研究，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，可避免具體執(zhí)法工作人員濫用職權(quán)，也可避免其他相關(guān)人員的行政處罰過程中濫用職權(quán)。第二，完善備案審查制度。針對(duì)查處5000元的違法案件必須及時(shí)向上級(jí)主管部門，并將行政處罰決定報(bào)上級(jí)煙草專賣行政主管部門或者當(dāng)?shù)卣畟浒?。如重大處罰決定涉及責(zé)令企業(yè)停止生產(chǎn)、關(guān)閉、吊銷生產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)許可證和營(yíng)業(yè)執(zhí)照；沒收一定量財(cái)產(chǎn)等，向上級(jí)主管備案后，由上級(jí)審查機(jī)關(guān)重點(diǎn)審查，以確保處罰主體適當(dāng)、程序合法、法律適用正確，事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿等。第三，完善案件審查制度。煙草專賣行政管理主管部門應(yīng)及時(shí)完善行政處罰案卷的審查制度，定期、不定期開展案卷自查自評(píng)，并接受上級(jí)主管部門定期復(fù)查、抽查，通過對(duì)執(zhí)法主體、事實(shí)、程序、證據(jù)、手續(xù)及其他懲罰細(xì)節(jié)要求跟蹤監(jiān)督，可有效預(yù)防行政處罰自由裁量權(quán)不當(dāng)行使。第四，建立健全等級(jí)檔次分開懲罰制度。在煙草專賣法律規(guī)定范圍內(nèi)，根據(jù)違法類別，危害結(jié)果嚴(yán)重程度、數(shù)量?jī)r(jià)值等因素，以“輕、中、重”三個(gè)不同的檔次，從輕處罰，一般處罰及從重處罰。根據(jù)非法經(jīng)營(yíng)次數(shù)、違法煙草制品的數(shù)量、配合檢查及對(duì)非法經(jīng)營(yíng)的認(rèn)知度。每個(gè)級(jí)別并根據(jù)情節(jié)進(jìn)一步細(xì)分成若干等級(jí)，以確保罪罰相當(dāng)，行政處罰自由裁量權(quán)不當(dāng)行使得到有效約束。

2.濫用自由裁量權(quán)的責(zé)任追究制度

行政處罰自由裁量權(quán)濫用長(zhǎng)時(shí)間存在的原因之一就是缺少責(zé)任追究機(jī)制。建立完善執(zhí)法、處罰責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則，建立錯(cuò)案問責(zé)程序和追查程序，開展行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，依據(jù)工作職責(zé)仔細(xì)區(qū)分直接責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，依據(jù)局務(wù)會(huì)討論記錄及審批呈報(bào)表等劃分主要責(zé)任，次要責(zé)任，將責(zé)任落實(shí)到行政處罰整個(gè)環(huán)節(jié)中，切實(shí)提高工作執(zhí)行力。通過建立健全責(zé)任追究機(jī)制，有效加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的限制。對(duì)濫用權(quán)力行為應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)問責(zé)、調(diào)查程序，根據(jù)法律法規(guī)的法律責(zé)任，嚴(yán)肅予以處理，不斷提高違法成本。

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