政府非稅收入納入國庫直接管理的可行性探討

柳美芝

近年來，由于政府非稅收入、財政專戶管理不規(guī)范、相關(guān)配套法律法規(guī)不健全，個別部門、相關(guān)單位利用非稅收入專戶賺取自身利益，致使非稅收入使用效率不高，管理不透明，甚至成為貪污腐敗的溫床。為規(guī)范政府收支行為、健全公共財政職能，國務(wù)院、財政部，相繼出臺了《財政部關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》、《財政專戶管理辦法》等文件。2014年國務(wù)院下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革決定》中提出“加強非稅收入分類預(yù)算管理，完善非稅收入征繳制度和監(jiān)督體系”，2016年財政部發(fā)布了《政府非稅收入管理辦法》，使政府非稅收入管理正式跨入有章可循的時代。本文以ZB市為例，通過對轄區(qū)人民銀行國庫（以下簡稱國庫）直接辦理非稅收入入庫（以下稱為直繳入庫）與其他非稅收入征繳情況對比，展示國庫對非稅收入直接管理的優(yōu)勢，分析國庫直接管理非稅收入可行性，并提出政策建議。

一、ZB市地方非稅收入總體情況

政府非稅收入是指除稅收以外，由各級國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用國家權(quán)力、政府信譽、國有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益等取得的各項收入，包括行政事業(yè)性收費收入、罰沒收入、國有資源(資產(chǎn))有償使用收入等共十二類。

2017年ZB市全部非稅收入實現(xiàn)214.39億元，共發(fā)生98個收入項目，其中111.12億元77個收入項目納入國庫預(yù)算收入，占全部非稅收入的52%。

在體制轉(zhuǎn)軌和財政分權(quán)的過程中，非稅收入規(guī)模逐步放大，ZB市2015年完成地方公共預(yù)算收入317.93億元，非稅收入93.95億元，占比為29.6%；2016年完成地方公共預(yù)算收入345.38億元，非稅收入106.88億元，占比為30.9%;2017年完成地方公共預(yù)算收入361.58億元，非稅收入111.12億元，占比為31%。可見轄區(qū)非稅收入在財政收入中的份額逐年增加，非稅收入規(guī)模逐步擴張。

二、政府非稅收入直繳入庫的具體操作流程

（一）征繳。目前ZB市殘疾人就業(yè)保障金收入和工會經(jīng)費收入，由地稅部門代征，依托財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，全部實現(xiàn)了無紙化征收。納稅人繳稅信息即時通過國庫信息管理系統(tǒng)直接傳送至國庫，資金則通過中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)劃轉(zhuǎn)國庫；其他非稅收入由財政部門或代收銀行手工填制繳款書，資金則由代理銀行當(dāng)日最遲次日將收繳資金通過中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)或同城票據(jù)交換系統(tǒng)劃轉(zhuǎn)國庫。

（二）入庫。無論通過財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)還是通過同城票據(jù)交換系統(tǒng)提交收入信息，均可實現(xiàn)當(dāng)天最遲次日入庫。

（三）支付。實行嚴(yán)格規(guī)范的“收支兩條線”管理制度，預(yù)算支出方式采用集中支付方式。由財政部門根據(jù)年初預(yù)算支出計劃按期授權(quán)支付用款部門或單位。

（四）對賬。由地稅部門代征的非稅收入由代征機關(guān)按月與國庫對賬，手工辦理的非稅收入則由財政部門按月與國庫對賬，發(fā)現(xiàn)不符的，在發(fā)現(xiàn)的當(dāng)月及時更正。

三、非稅收入直繳入庫管理的效果

（一）縮短資金入庫在途時間，提高資金的使用效率。目前人民銀行國庫參與大額支付系統(tǒng)、小額批量支付系統(tǒng)和同城票據(jù)交換系統(tǒng)等資金清算系統(tǒng)，資金進(jìn)出通道暢通，支付結(jié)算速度加快，非稅收入收繳入庫環(huán)節(jié)減少，一般所繳資金當(dāng)天最遲次日就可實現(xiàn)入庫，資金支出通過集中支付，避免了大量資金滯留預(yù)算單位、代理銀行等情況，縮短了資金在途時間提高了資金使用效率。

（二）提高財力集中度，發(fā)揮公共財政職能。以前年度ZB市保工資、保運轉(zhuǎn)所需的資金，財政很大程度上是靠借款調(diào)度，財政庫存量較少，年底預(yù)算安排往往不能到位結(jié)轉(zhuǎn)。國庫直接辦理非稅資金入庫，從一定程度上緩解了財政資金調(diào)度緊張的狀況，在一定程度上使政府收支行為進(jìn)一步規(guī)范，公共財政職能得以健全。

（三）提高財政資金收支活動透明度，改善經(jīng)濟環(huán)境秩序。非稅收入資金直繳入庫時，按政府收支分類科目明細(xì)核算，進(jìn)行收支兩條線管理，從根本上保證了非稅收入資金?？顚Ｓ?，真正實現(xiàn)財政資金收支公開、透明。

四、政府非稅收入管理方面存在的問題

（一）征收體制尚未理順，存在監(jiān)督管理盲區(qū)。由于財政部門只管理非稅收入專戶資金，征收管理與同級財政部門脫節(jié)，對具體征收環(huán)節(jié)不能涉及，如交通部門的相當(dāng)一部分收費是集中上繳到市財政專戶，財政部門對各種非稅收入是否及時繳庫、是否足額繳庫均難以了解掌握，產(chǎn)生實際工作中的管理盲區(qū)。

（二）資金分散管理，收支不透明。由于部門、單位間利益牽扯，當(dāng)前非稅收入規(guī)范管理仍未全部到位。部分財政資金收入、支出管理仍實行專戶管理，未全部納入預(yù)算。特別是上繳財政專戶的非稅收入仍然是誰使用、誰管理，財政部門對專戶管理資金的審批流于形式，“收支兩條線”未真正落實。導(dǎo)致非稅收入資金集中度不高、公共財政職能未得到完全體現(xiàn)。

五、非稅收入直接納入國庫管理的可行性及政策建議

通過國庫直接管理及財政專戶管理非稅收入情況對比，我們不難看出國庫直接管理非稅收入有諸多優(yōu)勢與科學(xué)性，而且通過近幾年國庫對轄區(qū)部分非稅收入直接管理的實踐，央行經(jīng)理國庫職能得到了有效拓展，庫款調(diào)度更加靈活，國庫資金總量和使用效率顯著提高，可以得出結(jié)論：將非稅收入納入國庫直接管理有利無弊。

為此，筆者就如何加強非稅收入管理，提出以下建議：

（一）非稅收入統(tǒng)一納入財政預(yù)算，探索切實有效的管理模式。非稅收入規(guī)范管理的最大瓶頸就是未納入預(yù)算管理。非稅收入資金在預(yù)算外專戶管理，加大了資金支出的隨意性，成為貪污腐敗的溫床。因此，將非稅收入納入預(yù)算體系內(nèi)進(jìn)行管理，收入統(tǒng)一繳入國庫單一賬戶，支出按預(yù)算執(zhí)行，是保障專款專用、實現(xiàn)收支兩條線的前提。

（二）嚴(yán)格征收管理，加大懲罰力度。采取多種專門預(yù)算管理、實施收支兩條線的管理等方式，嚴(yán)格依法征收，使非稅收入的設(shè)立、征收、票據(jù)、資金和監(jiān)督管理等整個過程均處于法律法規(guī)的監(jiān)控之下，防止非稅收入流失，遏制違法違紀(jì)行為的發(fā)生。在征收和使用過程中一經(jīng)發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)行為，則采取重罰方式，觸犯法律的，直接繩之以法。提高違規(guī)成本，才能令行禁止。

（三）加強政策研究與配合，全面發(fā)揮非稅收入納入國庫直接管理的效應(yīng)。非稅收入納入國庫管理為財政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)配合提供了新的途徑和手段，為此，要進(jìn)一步加強研究實踐，以財政部和人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》（財庫〔2006〕37號）為指導(dǎo)，加強國庫現(xiàn)金管理，合理引導(dǎo)非稅收入的流向和流量，切實提高財政資金的使用效益和社會效益，推動經(jīng)濟實現(xiàn)又好又快發(fā)展。

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