開(kāi)放式社區(qū)對(duì)目前土地管理的影響及應(yīng)對(duì)策略

鐵揚(yáng)

摘要：指出了近年來(lái)越來(lái)越多的封閉小區(qū)出現(xiàn)在城市中，給城市交通、公共資源共享等方面帶來(lái)了許多問(wèn)題，推行開(kāi)放式社區(qū)迫在眉睫。在推行開(kāi)放式社區(qū)的討論中，其土地管理問(wèn)題首當(dāng)其沖。通過(guò)梳理涉及開(kāi)放式社區(qū)土地管理的各個(gè)方面，分析了在新建開(kāi)放式社區(qū)和打開(kāi)封閉式社區(qū)過(guò)程中可能會(huì)產(chǎn)生的影響，并由此提出了應(yīng)對(duì)建議。

關(guān)鍵詞：開(kāi)放式社區(qū);土地管理;應(yīng)對(duì)策略

中圖分類(lèi)號(hào)：F321

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9944（2018）4-0213-02

1 研究背景

2016年2月24日，中央城市工作會(huì)議配套文件中關(guān)于“開(kāi)放式社區(qū)”的規(guī)劃意見(jiàn)一經(jīng)出臺(tái)就引發(fā)了社會(huì)各界的熱烈討論。原文指出，新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū);已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開(kāi)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化。自新中國(guó)建立以來(lái)，我國(guó)居住區(qū)經(jīng)歷了以蘇聯(lián)為代表的圍合式住宅街坊、意識(shí)形態(tài)指導(dǎo)下的居住小區(qū)和98年住房制度改革影響下地塊獨(dú)立開(kāi)發(fā)的封閉式小區(qū)等多個(gè)階段，受?chē)?guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的影響，封閉式社區(qū)逐步成為了城市居住區(qū)開(kāi)發(fā)的主流形式。然而在新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)實(shí)踐中，這種限制人流、車(chē)流，有圍墻、柵欄等圍合的封閉式小區(qū)在城市公共資源集約利用、交通、提升街區(qū)活力等方面產(chǎn)生了很多問(wèn)題，打開(kāi)封閉式小區(qū)的大門(mén)勢(shì)在必行。在對(duì)推行開(kāi)放式社區(qū)的討論中，開(kāi)放式社區(qū)的土地管理首當(dāng)其沖，其權(quán)責(zé)分配較為復(fù)雜，涉及政府、開(kāi)發(fā)商、住戶(hù)等多個(gè)主體，筆者主要針對(duì)開(kāi)放式社區(qū)對(duì)目前土地管理的影響及應(yīng)對(duì)策略進(jìn)行研究。

2 國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究

開(kāi)放式街區(qū)的概念起源于美國(guó)，1961年簡(jiǎn)·雅各布在其代表作《美國(guó)大城市的死與生》中力證街區(qū)制在營(yíng)造社區(qū)活力、公共安全等方面的優(yōu)點(diǎn)，主張保持小尺度的街區(qū);20世紀(jì)90年代以Peter Calthorpe等為代表的新城市主義重新定位社區(qū)規(guī)劃，主張建設(shè)和諧的街區(qū)環(huán)境，打造開(kāi)敞的城市空間，倡導(dǎo)社區(qū)功能的多樣化。隨著歷史的發(fā)展，在相關(guān)城市規(guī)劃思想的引導(dǎo)下，開(kāi)放式社區(qū)在歐美國(guó)家已經(jīng)趨于成熟，如美國(guó)的芝加哥、曼哈頓，加拿大的溫哥華等都是開(kāi)放式街區(qū)的典型代表。近年來(lái)隨著國(guó)內(nèi)城市的發(fā)展，以封閉式社區(qū)為主的居住區(qū)開(kāi)發(fā)模式暴露出越來(lái)越多的問(wèn)題，許多國(guó)內(nèi)學(xué)者也在反思其中的問(wèn)題并給出了優(yōu)化建議，鄒穎、卞洪斌等主要分析了中國(guó)居住小區(qū)模式的弊端并提倡多種規(guī)劃模式的引入;于泳、黎志濤（2006）等研究了“開(kāi)放街區(qū)”的規(guī)劃理念并闡述了其對(duì)中國(guó)城市住宅建設(shè)的啟示;黃文亮、陳麗彥等指出了超大封閉式小區(qū)空間的弊端及開(kāi)放式街區(qū)的應(yīng)對(duì)方法，同時(shí)也對(duì)社會(huì)各界關(guān)于開(kāi)放街區(qū)的質(zhì)疑做了解答。在中國(guó)，開(kāi)放式社區(qū)的概念、宏觀(guān)規(guī)劃理念正由學(xué)術(shù)領(lǐng)域走向公眾，開(kāi)放式社區(qū)的實(shí)踐也在探索中，針對(duì)開(kāi)放式社區(qū)的土地管理的微觀(guān)研究較少，因此本研究將針對(duì)這一問(wèn)題展開(kāi)討論并給出應(yīng)對(duì)策略。

3 研究方法

為了更好地探討開(kāi)放式社區(qū)對(duì)土地管理的影響，研究以封閉式小區(qū)的土地管理模式為參照，通過(guò)梳理涉及土地管理的各個(gè)階段，針對(duì)政府、開(kāi)發(fā)商、住戶(hù)三類(lèi)主體，分析在新建開(kāi)放式社區(qū)和打開(kāi)封閉式社區(qū)過(guò)程中可能會(huì)產(chǎn)生的問(wèn)題與影響。同時(shí)本研究所指的社區(qū)用地以《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》中城市建設(shè)用地用于居住用地（大類(lèi)代碼為R）的土地。

4 開(kāi)放式社區(qū)對(duì)土地管理產(chǎn)生的影響分析

4.1 傳統(tǒng)封閉式小區(qū)的土地管理模式

目前我國(guó)建設(shè)單位的土地使用權(quán)獲得方式有無(wú)償劃撥和有償出讓。在土地有償使用方式中，根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)政策規(guī)定，含商業(yè)、娛樂(lè)及商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓;同時(shí)城市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)將依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃提出出讓地塊的的位置、使用性質(zhì)和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件。城市中用于居住小區(qū)建設(shè)的土地多為土地使用者通過(guò)向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金而獲得土地使用權(quán)的土地。

在獲得土地使用權(quán)后，該地塊的建設(shè)單位須到規(guī)劃行政部門(mén)辦理《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，前者控制土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、利用性質(zhì)、用地范圍等，后者審核建筑空間使用功能以及控制道路交通等;當(dāng)建設(shè)竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門(mén)保送建設(shè)工程竣工規(guī)劃驗(yàn)收申請(qǐng)，由監(jiān)督檢查人員核查總平面布局、容量指標(biāo)、建筑立面與造型和室外設(shè)施等，檢查合格后頒發(fā)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證;隨后建設(shè)單位可將房屋交付購(gòu)房者。值得一提的是，在住戶(hù)購(gòu)買(mǎi)房屋時(shí)主要參考的指標(biāo)為居住面積和公攤面積，居住面積是指住宅建筑各層平面中直接供住戶(hù)生活使用的居室凈面積之和;公攤面積即公用建筑面積，是指由整棟樓的產(chǎn)權(quán)人共同所有的如電梯井、管道井、樓梯間、垃圾道整棟樓公用部分的建筑面積。住戶(hù)并沒(méi)有直接為小區(qū)內(nèi)部道路、花園等用于服務(wù)設(shè)施的土地付錢(qián)，實(shí)際支付的是后期維護(hù)的物業(yè)費(fèi)。

4.2 開(kāi)放式社區(qū)土地管理可能產(chǎn)生的問(wèn)題

4.2.1 使用權(quán)權(quán)屬問(wèn)題

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，社區(qū)內(nèi)包括道路、花園等用于公共服務(wù)的用地使用權(quán)歸小區(qū)內(nèi)所有業(yè)主共有。如果貫徹“開(kāi)放式社區(qū)”的建設(shè)意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)“內(nèi)部道路公共化”，也就是將小區(qū)內(nèi)道路、花園等公共服務(wù)用地的使用權(quán)與公眾共享，那么土地使用權(quán)的權(quán)屬就有了變化，目前我國(guó)并沒(méi)有相應(yīng)的法規(guī)政策對(duì)這部分土地的使用權(quán)做出明確的劃分與規(guī)定;相較新建開(kāi)放式小區(qū)，打開(kāi)已建成的封閉式小區(qū)也會(huì)不可避免地面臨土地使用權(quán)歸屬問(wèn)題，并且情況會(huì)更加復(fù)雜。小區(qū)內(nèi)的住戶(hù)已適應(yīng)共享小區(qū)內(nèi)包括道路、花園等公共服務(wù)用地土地使用權(quán)的模式，并且為其維護(hù)繳納了物業(yè)管理費(fèi)，現(xiàn)推行開(kāi)放式社區(qū)的理念也就是要求小區(qū)住戶(hù)與外來(lái)人員共享土地使用權(quán)。如何才能在不損害小區(qū)住戶(hù)利益的情況下實(shí)現(xiàn)與公眾分享這部分土地的使用權(quán)，是打開(kāi)封閉式社區(qū)過(guò)程中面臨的主要問(wèn)題。

4.2.2 管理維護(hù)問(wèn)題

目前我國(guó)大多小區(qū)內(nèi)部的道路與綠化維護(hù)、衛(wèi)生、治安等公共服務(wù)管理是由業(yè)主們每年繳納一定的物業(yè)管理費(fèi)，請(qǐng)物業(yè)公司來(lái)進(jìn)行管理的;對(duì)于部分老小區(qū)，小區(qū)并沒(méi)有物業(yè)公司管理，甚至因?yàn)槿狈ν＼?chē)位將小區(qū)道路、綠化用地改為了臨時(shí)停車(chē)位。如果推行開(kāi)放式社區(qū)，在管理維護(hù)上可能產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題：第一，開(kāi)放式社區(qū)內(nèi)部用于道路等公共服務(wù)設(shè)施用地的土地的使用權(quán)有了變化，相應(yīng)的其管理者也會(huì)變化，物業(yè)公司能否繼續(xù)承擔(dān)這一角色，在管理的具體內(nèi)容上又有哪些變化。第二，作為非小區(qū)內(nèi)部的外來(lái)人員，使用了小區(qū)內(nèi)的道路或者其他公共服務(wù)設(shè)施，是否也需要為此繳納費(fèi)用，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)又該如何確定。

4.2.3 規(guī)劃控制空缺

要實(shí)現(xiàn)“開(kāi)放式社區(qū)”的理念，土地管理的有關(guān)部門(mén)必然要在對(duì)小區(qū)的土地利用方式、土地的規(guī)模、各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)指標(biāo)上做出相應(yīng)的指導(dǎo)與要求，我國(guó)現(xiàn)行的土地規(guī)劃體系中的土地利用總體規(guī)劃、土地利用詳細(xì)規(guī)劃和土地利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中，并沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)劃或條例作為指導(dǎo)，無(wú)法為新建小區(qū)提供參考。

5 應(yīng)對(duì)策略與建議

5.1 完善相關(guān)法律法規(guī)

從開(kāi)放式社區(qū)土地管理可能產(chǎn)生的問(wèn)題中不難看出，未來(lái)開(kāi)放式社區(qū)內(nèi)用于道路、綠化等公共服務(wù)設(shè)施的用地的土地權(quán)屬問(wèn)題是現(xiàn)行土地法律中需要明確或調(diào)整的部分。這一意見(jiàn)的提出屬于黨和國(guó)家政策的層面，同時(shí)涉及包括業(yè)主在內(nèi)的有關(guān)主體的權(quán)益保障問(wèn)題，其推行必然要求小區(qū)內(nèi)的住戶(hù)與外來(lái)人員共享部分土地使用權(quán)，那么具體的權(quán)責(zé)劃分就需要根據(jù)實(shí)際情況，出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，明確相關(guān)權(quán)責(zé)。

5.2 規(guī)劃管理引導(dǎo)

開(kāi)放式社區(qū)在國(guó)內(nèi)已有部分案例可供參考，但尚無(wú)具體的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，在大尺度上開(kāi)放式社區(qū)的發(fā)展是對(duì)城市空間的再組織，因此需要在頂層設(shè)計(jì)上注重區(qū)域間的聯(lián)系、區(qū)域內(nèi)與城市發(fā)展相關(guān)的其他要素，注重規(guī)劃的系統(tǒng)性與綜合性。同時(shí)小尺度上小區(qū)內(nèi)的道路組織方式、主要車(chē)行、人行出人口等很多詳細(xì)內(nèi)容都需要出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)劃做指導(dǎo)。

5.3 因地制宜

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)居住區(qū)經(jīng)歷多個(gè)發(fā)展階段，在開(kāi)放式社區(qū)的推廣過(guò)程中，也要考慮到我國(guó)的國(guó)情，如美國(guó)波特蘭市積極推廣土地混合使用，提升土地的利用效率，以60 m×60 m的格局形成街區(qū)的經(jīng)典尺度，而中國(guó)的城市有各自的特點(diǎn)，但總體上土地使用已經(jīng)高度混合，中心城市人口較多，所以我國(guó)發(fā)展開(kāi)放式社區(qū)需要把握因地制宜的原則，在借鑒國(guó)外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，摸索出適合我國(guó)國(guó)情的發(fā)展模式。

6 結(jié)語(yǔ)

開(kāi)放式社區(qū)是城市化背景下應(yīng)對(duì)城市交通擁堵、用地不足的解決方案之一，在眾多西方國(guó)家已經(jīng)較為成熟。隨著我國(guó)城市化的進(jìn)程加快、質(zhì)量提升，傳統(tǒng)的封閉式小區(qū)的開(kāi)放勢(shì)在必行。在推開(kāi)放式社區(qū)的同時(shí)，也應(yīng)該對(duì)開(kāi)放式社區(qū)有全面深刻地了解，把握其多方面的價(jià)值追求，以完備的法律法規(guī)為支柱，從我國(guó)的特殊情況出發(fā)，推廣具有中國(guó)特色的開(kāi)放式社區(qū)。

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