“PPP”：撬動“海綿經(jīng)濟(jì)”產(chǎn)業(yè)鏈

周芳+王田

[摘 要] 城市內(nèi)澇滯水一直是困擾許多大中城市多年的“老大難”問題。近日，隨著全國首批海綿城市名單正式公布，中央財(cái)政將重金向這類城市痼疾“開刀”。據(jù)悉，中央財(cái)政將撥款十億余元，在我國16個(gè)大中城市進(jìn)行試點(diǎn)開展“海綿城市”建設(shè)。除了中央財(cái)政補(bǔ)助以外，政府和社會資本合作（PPP）模式或?qū)⑻羝稹按罅骸?，社會資本將成為海綿城市建設(shè)運(yùn)營中投融資的重要渠道。 本文將從城市建設(shè)的案例出發(fā)，利用公共政策學(xué)中的PPP模式梳理了海綿城市建設(shè)的整體過程，即中央政府動議到地方政府的響應(yīng)。最后提出各城市在推進(jìn)海綿城市建設(shè)過程中，還存在不少問題，針對其存在的問題和不足，分析并提出海綿城市PPP 模式在我國應(yīng)用的幾個(gè)要點(diǎn)與建議，展望未來海綿城市PPP 的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 海綿城市；建設(shè)；PPP模式

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 01. 073

[中圖分類號] TU992；TV213.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）01- 0177- 02

0 引 言

2013年12月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化會議上提出了“建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”要求。根據(jù)講話精神，2014年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)文件《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，以指導(dǎo)建設(shè)的相關(guān)事宜。隨后，財(cái)政部、住房城建部、水利部根據(jù)講話和文件，進(jìn)一步細(xì)化海綿城市建設(shè)工作，決定開展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)選拔工作。2015年4月2日，財(cái)政部正式公布首批16個(gè)試點(diǎn)城市名單。這些試點(diǎn)城市都將得到中央相應(yīng)的資金和政策支持。國家將海綿城市建設(shè)作為十三五規(guī)劃的重要內(nèi)容，是基于現(xiàn)實(shí)的認(rèn)真反思和對未來的科學(xué)規(guī)劃。海綿城市的建設(shè)將是提高我國新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展的必由之路。但是，據(jù)住建部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，海綿城市的建設(shè)投資需要每平方米1-1.5億元，這是個(gè)巨大的投資數(shù)額。因此，當(dāng)前的難題是如何在不增加財(cái)政負(fù)擔(dān)的前提下解決巨大的資金缺口，并將海綿城市的建設(shè)真正落到實(shí)處。

1 相關(guān)概念界定

1.1 海綿城市

海綿城市是新一代城市雨洪管理概念，指城市在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對雨水帶來的自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”，也可稱為“水彈性城市”。 即下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時(shí)將蓄存的水“釋放”并加以利用。技術(shù)措施主要是：滲、滯、蓄、凈、用、排。 海綿城市的本質(zhì)是城鎮(zhèn)化與環(huán)境資源的協(xié)調(diào)發(fā)展，海綿城市是一種城市建設(shè)和管理理念，而不是指某一個(gè)具體的項(xiàng)目。海綿城市建設(shè)屬于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

1.2 PPP模式

關(guān)于 PPP 的基本概念和定義表述，學(xué)術(shù)界各有論斷，但是已基本達(dá)成共識， PPP模式（公私合營融資模式 Public-Private Partnership ）指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果向社會資本支付對價(jià)。PPP模式主要應(yīng)用的領(lǐng)域是：準(zhǔn)公共服務(wù)領(lǐng)域和純公共服務(wù)領(lǐng)域。

2 通過PPP來撬動“海綿經(jīng)濟(jì)”

2.1 海綿城市建設(shè)面臨的巨額資金壓力

據(jù)悉，目前我國大部分城市都屬于快排模式，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到海綿城市的標(biāo)準(zhǔn)。因此，要建設(shè)海綿城市就需要對現(xiàn)有的地下管網(wǎng)進(jìn)行大規(guī)模改造。而這種改造則需要巨額的資金。

2015年1月15日，國家財(cái)政部、住建部、水利部聯(lián)合發(fā)布文件，表示支持推動試點(diǎn)城市開展海綿城市的建設(shè)。全國上百個(gè)城市進(jìn)行了申報(bào)，在競爭及評審時(shí)，各個(gè)城市都是市委書記、市長親自帶隊(duì)，都紛紛表示出響應(yīng)海綿城市建設(shè)的熱情，以及對轉(zhuǎn)變發(fā)展模式、尋求新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的期望。最終，16個(gè)城市入選，其中省會城市每年將獲得5億元中央財(cái)政補(bǔ)貼，其他類型城市每年可獲得4億元，這意味著財(cái)政部的預(yù)算要從原來的40億～50億元變?yōu)?00億元。

據(jù)住建部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，海綿城市的建設(shè)投資需要每平方米1億～1.5億元，這是個(gè)巨大的投資數(shù)額。然而僅試點(diǎn)城市就有16個(gè)，在這一“天文數(shù)字”面前，中央財(cái)政補(bǔ)助難免捉襟見肘，此時(shí)PPP模式將發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2.2 中央鼓勵(lì)PPP模式

《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出，堅(jiān)持以“政府引導(dǎo)、社會參與”為主線。將政府宏觀調(diào)控的引導(dǎo)作用與市場配置資源的決定性作用有效結(jié)合，為有效利用社會資本營造良好發(fā)展環(huán)境。積極推進(jìn)PPP模式，吸引社會資本廣泛參與海綿城市的建設(shè)。

各試點(diǎn)城市均對海綿城市規(guī)劃建設(shè)投入巨資，少則幾十億元，多則上百億元。例如，根據(jù)已編制完成的 《南寧市海綿城市試點(diǎn)建設(shè)三年實(shí)施計(jì)劃（2015-2017）》，南寧市擬投資 95.15 億元建設(shè)54.6 平方千米海綿城市示范區(qū)， 遠(yuǎn)超過省會城市中央財(cái)政每年 5 億元的補(bǔ)助。 山東省濟(jì)南市也計(jì)劃投資 149 億元建海綿城市， 湖北省武漢市將投入 102 億元用于海綿城市建設(shè)試點(diǎn)。 浙江省嘉興市作為全省唯一入圍首批海綿城市試點(diǎn)的城市， 計(jì)劃在3 年 內(nèi)上馬 10 大 類 488 個(gè)項(xiàng)目撬動“海綿經(jīng)濟(jì)”，至少拉動 40 億元的投資。嘉興市初步計(jì)劃利用PPP 模式和財(cái)政部補(bǔ)助的部分資金， 有效整合市級財(cái)政專項(xiàng)資金和結(jié)余資金以及一般預(yù)算資金， 探索通過市場化的手段， 引入實(shí)力較強(qiáng)的專業(yè)基金團(tuán)隊(duì)， 共同設(shè)立海綿城市建設(shè)發(fā)展基金， 帶動整個(gè)城市海綿經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。

2.3 采用PPP 模式的益處

中央財(cái)政鼓勵(lì)采用PPP 模式吸引社會資本進(jìn)入海綿城市建設(shè)領(lǐng)域，是一種促成政企合力、推動智慧城市發(fā)展的有效機(jī)制。一方面，由于財(cái)政性資金的投入， 城市基礎(chǔ)建設(shè)中的工程項(xiàng)目以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、 服務(wù)采購， 很有可能采用政府采購方式完成。 這為采購規(guī)模的增長、采購程序的優(yōu)化、采購模式的創(chuàng)新等提供了廣闊空間。另一方面， 中央財(cái)政鼓勵(lì)在海綿城市建設(shè)中引入PPP 模式， 有效地打破公共服務(wù)“壟斷”，為加速智慧城市的建設(shè)進(jìn)程注入新動力。通過PPP模式，社會資本參與到城市公共項(xiàng)目的建設(shè)領(lǐng)域，不僅可以破除互聯(lián)網(wǎng)公共服務(wù)的壟斷格局，而且可以激發(fā)市場主體的活力和創(chuàng)造力，使政企雙方的角色隨之變化，政府將由公共服務(wù)的供給方轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞣胶捅O(jiān)管方，保障公民的利益；從而企業(yè)對項(xiàng)目的參與程度也從過去單一的建設(shè)轉(zhuǎn)變到設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)的全過程，加大了企業(yè)的融入感。endprint

3 PPP 模式政策實(shí)施的困難反饋

政府和企業(yè)合作的模式收到了社會的高度關(guān)注，也為城市建設(shè)帶來了極大的便利與益處，但是在這熱潮背后，更需要理性、冷靜的思考，海綿城市由于自身復(fù)雜性及行業(yè)發(fā)展所處的階段所限，如何高質(zhì)高效地推行PPP 模式尚屬一個(gè)新的課題，在全面推行海綿城市建設(shè)時(shí)必定會面臨一定的困難和障礙。

3.1 試點(diǎn)城市對海綿城市建設(shè)工作難度認(rèn)知不足

一些試點(diǎn)城市對海綿城市建設(shè)的艱難度沒有明確的認(rèn)識。從申報(bào)成功的試點(diǎn)城市來看，有包括西咸新區(qū)這樣的新城區(qū)，也有北京這樣建筑群居多的舊城區(qū)，但要在兩三年內(nèi)完成涉及數(shù)百個(gè)改造與新建項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工建設(shè)和運(yùn)行評估的區(qū)域建設(shè)與改造工作，存在一定的難度。因此，不僅項(xiàng)目數(shù)量大、周期短，還可能涉及河道以及流域的綜合整治，要科學(xué)有序地完成實(shí)施方案的整體規(guī)劃，保質(zhì)保量地開展各個(gè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)及施工建設(shè)，是一項(xiàng)異常緊迫而又艱巨的工作。

總之，無論是舊城還是新城的海綿城市建設(shè)，都會面臨許多巨大困難和障礙。如果缺乏對這些困難和障礙的清晰認(rèn)知以及積極有效的應(yīng)對策略，將會極大地影響后續(xù)工作的有效開展。

3.2 收益模式以及政府支付能力問題

想要利用PPP模式推動海綿城市建設(shè)，必須要解決的一個(gè)關(guān)鍵問題就是收益模式。PPP模式是通過“政府付費(fèi)”和“使用者付費(fèi)”來獲取投資收益的，但是，在我國并沒有強(qiáng)制性的雨水收費(fèi)等制度，尚且不具備“使用者付費(fèi)”的條件。因此PPP模式的投資收益還是以“政府購買”支付為主。在這種情況下，政府的支付能力以及信譽(yù)度就成為了后盾保障，但是前文也已經(jīng)提到，開展海綿城市的大規(guī)模建設(shè)，面臨巨大的資金和技術(shù)等挑戰(zhàn)，有些地方政府信用度不高，拖延支付的情況并不少見。一些企業(yè)通過分析地方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政府的信用程度后，會出現(xiàn)放棄參與海綿城市PPP 的競爭，從而使得該模式無法實(shí)行。

4 如何使PPP 模式適應(yīng)海綿城市建設(shè)和運(yùn)行

雖然海綿城市PPP 模式在實(shí)踐過程中面臨巨大的挑戰(zhàn)，但是這無疑是推動海綿城市建設(shè)進(jìn)程的一大新路徑，只要加以改善，消除隱患，勢必發(fā)揮其莫大的優(yōu)勢。筆者認(rèn)為有如下幾點(diǎn)可在PPP 項(xiàng)目落實(shí)中重點(diǎn)考量。

4.1 促進(jìn)政府與企業(yè)的良好合作

海綿城市PPP項(xiàng)目是復(fù)雜的工程，一個(gè)完善的PPP模式需要處理好公共部門與各個(gè)企業(yè)之間的關(guān)系。不能把PPP模式當(dāng)成一個(gè)簡單的融資渠道，更不應(yīng)成為地方政府轉(zhuǎn)嫁責(zé)任和財(cái)政負(fù)擔(dān)的途徑。因此，可以借鑒發(fā)達(dá)國家的良好經(jīng)驗(yàn)，例如美國馬里蘭州的PPP項(xiàng)目，政府部門和企業(yè)按比例投入一定資本籌建PPP 項(xiàng)目公司，該項(xiàng)目公司通過金融機(jī)構(gòu)來獲得債券融資，并且分別與承建商、運(yùn)營商、供應(yīng)商簽訂建造合同、運(yùn)營合同、設(shè)備采購合同，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的良好合作。

4.2 海綿城市建設(shè)的資金保障與政府信用的提升

我國海綿城市建設(shè)資金的主要來源為中央財(cái)政的支持，與一些發(fā)達(dá)國家相比略顯單一。為了獲取海綿城市建設(shè)的資金保障，應(yīng)該鼓勵(lì)參與項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的公司為投資主體的股權(quán)融資，推動銀行或其他金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款的債權(quán)融資。并且可以打破多地區(qū)之間的行政管轄界限，共同融資以解決同一流域內(nèi)復(fù)雜的雨水問題，以獲取資金保障。

上文中也提到政府在海綿城市PPP項(xiàng)目中有不可推卸的付費(fèi)責(zé)任，一旦政府出現(xiàn)信用危機(jī)，企業(yè)將損失嚴(yán)重，同時(shí)也會打擊企業(yè)的信心，退出PPP項(xiàng)目。因此，地方政府在推行海綿城市PPP項(xiàng)目時(shí)，要加強(qiáng)政府職責(zé)的履行，提升政府的支付信用，避免地方政府的違約行為，保障參與企業(yè)的合法權(quán)益。

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