自然資源資產(chǎn)離任審計中責(zé)任界定的探討

唐玲嫣

[摘 要] 十九大重申了資源節(jié)約和保護(hù)環(huán)境的基本國策。自然資源資產(chǎn)離任審計是環(huán)境治理的重要抓手，但它實施時間不長，在理論和實踐中仍然有許多需要深入探討的問題，對環(huán)境治理責(zé)任的界定便是一例。文章介紹了有關(guān)自然資源資產(chǎn)問責(zé)界定的一些法律法規(guī)、準(zhǔn)則條文，以及有關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业挠^點，引用青島和深圳的試點案例，總結(jié)了其對責(zé)任認(rèn)定的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，指出了兩市審計實踐中值得借鑒的地方和不足之處。通過兩市審計關(guān)于責(zé)任界定探索的對比，提出了責(zé)任界定的若干建議和意見，以期為深入解決有關(guān)責(zé)任界定問題提供理論和實踐的借鑒和參考。

[關(guān)鍵詞] 自然資源資產(chǎn)離任審計；責(zé)任界定；直接責(zé)任；主管責(zé)任；領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 01. 014

[中圖分類號] F239.47 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）01- 0030- 04

1 提出問題

將自然資源資產(chǎn)納入領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計的范疇，是對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的突破。環(huán)境責(zé)任審計目的是認(rèn)定和評價領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源保護(hù)和環(huán)境治理的責(zé)任。為此，中辦、國辦已出臺了一些細(xì)則、方案對自然資源資產(chǎn)離任審計進(jìn)行了規(guī)定，理論界也發(fā)表了一些著作和論文對這一審計類型進(jìn)行了探討。但是，由于我國對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計處于探索階段，開展的時間還較短，審計的基本理論架構(gòu)仍處于探索階段，可參考的文獻(xiàn)比較少，理論探索方興未艾，因此對責(zé)任界定尚無“標(biāo)準(zhǔn)答案”，各地初步實踐的做法依然存在較大差異，帶有探索或試驗的成分，沒形成成熟的經(jīng)驗和規(guī)范。而責(zé)任界定，是審計的關(guān)鍵問題，責(zé)任難以界定既影響和制約經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的開展，限制審計作用的發(fā)揮，同時也阻礙了對有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境經(jīng)濟(jì)責(zé)任的解除或追究，影響環(huán)境審計和責(zé)任審計目的達(dá)成。所以責(zé)任界定是有關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的難點、焦點和重點問題。本文旨在探討環(huán)境責(zé)任的界定，以清晰化領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境職責(zé)，為審計業(yè)務(wù)提供指導(dǎo)，利于對領(lǐng)導(dǎo)干部所履行的責(zé)任進(jìn)行界定，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的持續(xù)健康發(fā)展。同時，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀，促使領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要考慮經(jīng)濟(jì)效益，也要考慮社會效益，而不盲目追求GDP。

2 有關(guān)責(zé)任界定若干理論問題的探索

2.1 責(zé)任的概念

責(zé)任的含義包括兩個方面：領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任在于做了有利于自然資源和環(huán)境保護(hù)的事，沒有做破壞自然資源和損害環(huán)境的事。顯然，履行責(zé)任的主體是領(lǐng)導(dǎo)干部，具體包括：地方各級黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部、管理自然資源資產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)干部、涉及的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員。

2.2 自然資源資產(chǎn)責(zé)任界定的概念

自然資源資產(chǎn)離任審計的環(huán)境責(zé)任界定就是通過審計的實施主體，即各級審計機(jī)關(guān)，客觀、準(zhǔn)確地評價領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，明確其責(zé)任的內(nèi)涵和外延，以解除或追究責(zé)任，促進(jìn)社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

自然資源資產(chǎn)離任審計責(zé)任的具體內(nèi)容，從財務(wù)角度看，既包括財務(wù)信息真實準(zhǔn)確，又包括相關(guān)資金用途是否正確；從合規(guī)角度看，既包括評價領(lǐng)導(dǎo)干部對于相關(guān)法律法規(guī)、政策的貫徹落實情況，又包括領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在重大失職和腐敗。根據(jù)其性質(zhì)，可以將責(zé)任進(jìn)一步劃分。

2.3 相關(guān)的法規(guī)和理論成果，將自然資源資產(chǎn)離任審計中的責(zé)任劃分為直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任

根據(jù)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定實施細(xì)則》，審計機(jī)關(guān)把對領(lǐng)導(dǎo)干部所要承擔(dān)的責(zé)任分為直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。在進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計的責(zé)任界定中，應(yīng)做如下界定：

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計中承擔(dān)的直接責(zé)任包括：其本人或其授意、慫恿下屬違反國家環(huán)保法律法規(guī)的；領(lǐng)導(dǎo)干部未經(jīng)正確決策直接批準(zhǔn)項目使自然資源遭受重大損失和生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞；被審計領(lǐng)導(dǎo)干部作為第一責(zé)任人決策失誤造成重大自然資源損失、生態(tài)環(huán)境破壞的情況等。

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計中承擔(dān)的主管責(zé)任包括除直接責(zé)任外，其不正確履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任、主持會議時在大多數(shù)人同意的情況下批準(zhǔn)實施使自然資源遭受重大損失和生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重后果、因疏于監(jiān)管導(dǎo)致重大損失浪費(fèi)后果的情況。

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計中承擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任除包括以上兩種責(zé)任外，領(lǐng)導(dǎo)干部對其職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)其因不正確履責(zé)而導(dǎo)致自然資源浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境破壞的行為。

自然資源責(zé)任的檢查、界定目前沒有跳出上述范圍，只是更加側(cè)重于資源環(huán)境領(lǐng)域，以區(qū)別于財務(wù)和其他管理責(zé)任。

2.4 環(huán)境責(zé)任的界定不同于其他責(zé)任的因素

由于環(huán)境本身的特殊性質(zhì)，對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計責(zé)任不同于其他責(zé)任界定。因為環(huán)境本身就處于動態(tài)變化，隨著時間推移，環(huán)境法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)也處于不斷變化，因而難以界定責(zé)任；又由于環(huán)境相關(guān)聯(lián)，如人為因素：人為產(chǎn)生的故意破壞會給環(huán)境造成一定程度的損害。又如社會因素：社會上大型活動的舉辦影響生態(tài)問題。又如管理因素：鄰市、區(qū)管理方法和程序的不到位而殃及本區(qū)域環(huán)境。又如技術(shù)因素：相關(guān)的技術(shù)不夠成熟、到位，無法及時修復(fù)環(huán)境問題；還可能因為某些不可抗力的自然因素，例如：地震、泥石流等災(zāi)害，使環(huán)境遭到無法挽回的損失；而且可能因為環(huán)境的滯后性，即環(huán)境的問題無法即刻顯現(xiàn)，而在很長一段時間后才表現(xiàn)出弊端，因而無法追溯，等等。這些都是環(huán)境責(zé)任不同于其他責(zé)任界定的因素。

3 青島和深圳兩市審計實踐的啟示

3.1 青島市審計局推進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計試點

2017年，青島市審計局對即墨市原市長完成首例自然資源資產(chǎn)離任審計試點。審計圍繞政策執(zhí)行、自然資源資產(chǎn)管理、約束性指標(biāo)的完成、資金征管使用、建立預(yù)警機(jī)制等方面開展，重點揭示了違規(guī)問題，并對違規(guī)問題向青島市市政府作了專題報告，市政府嚴(yán)格落實整改。endprint

3.1.1 青島市審計局自然資源資產(chǎn)離任審計責(zé)任界定中值得借鑒的地方

（1）審計內(nèi)容涉及的范圍很廣，即墨市對于責(zé)任界定的范圍也很廣

責(zé)任界定涉及政策執(zhí)行和決策部署：即墨市緊緊圍繞國家政策，重點關(guān)注相關(guān)政策、決策落地，尤其關(guān)注約束性指標(biāo)、剛性指標(biāo)和目標(biāo)責(zé)任的完成情況；

責(zé)任界定涉及相關(guān)資金的征、管、用：重點關(guān)注水資源費(fèi)用、土地出讓金等專項資金的征管和使用，還關(guān)注不同主管部門之間資金關(guān)聯(lián)情況，促進(jìn)資金使用的合規(guī)、高效；

責(zé)任界定涉及履行保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)督責(zé)任情況：針對發(fā)現(xiàn)的問題，揭示體制機(jī)制障礙和制度缺陷，問責(zé)體制監(jiān)督機(jī)制不到位的情況；

（2）責(zé)任界定的方法堅持了傳統(tǒng)審計方法和創(chuàng)新審計方法并重

使用了觀察、調(diào)查、重新計算等傳統(tǒng)審計方法；

在方法創(chuàng)新上，積極探索電子數(shù)據(jù)分析，對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行檢測、分析、鑒定；

（3）審計結(jié)果對于責(zé)任界定的運(yùn)用

青島市審計局注重原因分析，分析該原因是否是有法不依；是否職責(zé)不清或未能盡責(zé)；自然或人為因素；歷史遺留問題還是現(xiàn)實因素；是否采取措施等。

3.1.2 青島市自然資源資產(chǎn)離任審計的責(zé)任界定存在可以更加優(yōu)化的地方

（1）責(zé)任界定的審計方法

除運(yùn)用傳統(tǒng)審計方法、第三方檢測數(shù)據(jù)和電子數(shù)據(jù)分析外，還有其他方法。

隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，可通過地理信息技術(shù)開展大數(shù)據(jù)審計，在被審計區(qū)域內(nèi)發(fā)現(xiàn)重點，并監(jiān)測、核實結(jié)果。

青島市審計局除了從全市審計機(jī)關(guān)中借調(diào)具有林學(xué)、農(nóng)學(xué)、環(huán)保等專業(yè)背景的審計人員，還可充分利用外部專家力量，如聘請環(huán)保、高校專家，咨詢?nèi)?，等等?/p>

（2）從審計內(nèi)容看，可以從其他內(nèi)容來進(jìn)行責(zé)任界定

就青島市審計局的審計內(nèi)容來看，還可重點關(guān)注重大決策是否合法合規(guī)，是否和國家限制性規(guī)劃有沖突；

還有一項重要的審計內(nèi)容：即墨市是否建立了預(yù)警機(jī)制及其運(yùn)行情況；危機(jī)到來時即墨市是否具備危機(jī)管制能力。

（3）從審計結(jié)果對于責(zé)任界定的運(yùn)用

試點的審計報告并沒有公開，各類網(wǎng)站上也不能查閱到相關(guān)資料。對其結(jié)果應(yīng)公開披露，將其經(jīng)驗推廣，以得到學(xué)習(xí)和借鑒。

3.2 深圳市審計局推進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計的試點

2016年，深圳選取龍華新區(qū)和坪山新區(qū)作為試點。此次試點，涉及的重點包括土地資源、水資源、森林資源、大氣等，圍繞約束性指標(biāo)、目標(biāo)責(zé)任制、有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行、審查資源開發(fā)利用、財政資金以及重大項目等情況。

3.2.1 深圳市審計局自然資源資產(chǎn)離任審計責(zé)任界定中值得借鑒的地方

（1）審計內(nèi)容涉及的范圍很廣，深圳市對于責(zé)任界定的范圍也很廣

政策落實情況：重點審查兩個新區(qū)有關(guān)法律法規(guī)、政策執(zhí)行情況；

相關(guān)目標(biāo)完成情況：重點審查兩個新區(qū)自然資源資產(chǎn)管理、約束性指標(biāo)、有關(guān)目標(biāo)責(zé)任制完成情況；

相關(guān)資金征、管、用情況：重點檢查生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的征收、管理、財政資金投入以及重大項目建設(shè)情況。

（2）從責(zé)任界定的方法看，統(tǒng)籌安排審計力量，聘請外部專家：

市審計局聘請市環(huán)境科學(xué)研究所專家，做好審前培訓(xùn)。

3.2.2 深圳市審計局對于責(zé)任界定也存在可以更加優(yōu)化

（1）從責(zé)任界定的方法來看

除聘請外部專家，也可用傳統(tǒng)方法審計，還可引進(jìn)科學(xué)技術(shù)方法；

（2）從責(zé)任界定的內(nèi)容來看，除以上內(nèi)容，其他方面也不能忽視

要關(guān)注地方法規(guī)做出的重大決策是否和國家限制性規(guī)劃有沖突；對于制約機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、預(yù)警機(jī)制的建立是否到位。

（3）從審計結(jié)果對于責(zé)任界定的運(yùn)用來看

深圳市審計局完成審計之后，書面征求被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的意見，對審計報告的客觀性產(chǎn)生了一定影響。

3.3 青島市、深圳市兩市領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點中有關(guān)責(zé)任界定的比較和有關(guān)經(jīng)驗總結(jié)

總結(jié)如表1、表2所示。endprint