促進(jìn)新能源汽車發(fā)展的政府立法研究

張玉卓

[摘 要] 以促進(jìn)新能源汽車發(fā)展為例，從政府立法入手，分析了新能源汽車發(fā)展立法所面臨的問(wèn)題，并提出促進(jìn)我國(guó)新能源汽車發(fā)展的政府立法思路，應(yīng)進(jìn)一步完善現(xiàn)行法律體系，以必要、適當(dāng)、適度為立法原則，構(gòu)建立體化、全方位的新能源經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施體系。

[關(guān)鍵詞] 新能源；汽車；立法；經(jīng)濟(jì)激勵(lì)

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 01. 044

[中圖分類號(hào)] F416.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2018）01- 0112- 03

1 新能源汽車成為發(fā)展趨勢(shì)

中國(guó)是世界上人口最多、發(fā)展最快的世界第二大能源消費(fèi)國(guó)，也是世界上最大的二氧化硫和二氧化碳排放國(guó)。當(dāng)今世界，資源枯竭和能源危機(jī)成為世界各國(guó)所面臨的共同問(wèn)題。不可再生資源的無(wú)限耗費(fèi)已經(jīng)制約了很多資源貧瘠國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，各國(guó)普遍開(kāi)始尋求一種新的能源來(lái)替代不可再生資源，于是出現(xiàn)了對(duì)新能源的開(kāi)發(fā)和利用。新能源是目前低碳經(jīng)濟(jì)所大力提倡使用的，也促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，是國(guó)家和企業(yè)擺脫能源困境的一種有效途徑。低碳經(jīng)濟(jì)是以綠色為核心，提倡全社會(huì)實(shí)現(xiàn)綠色增長(zhǎng)，比如綠色GDP的提出等，都反映了這一理念。隨著消費(fèi)者對(duì)汽車的需求量日益增長(zhǎng)，汽車尾氣的排放已經(jīng)給環(huán)境造成了很大污染，這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題愈來(lái)愈被人們所重視。而且汽油使用量的急劇上升也加劇了我國(guó)的能源危機(jī)。新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是我國(guó)乃至世界各國(guó)未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)所在，新能源汽車的發(fā)展也成為未來(lái)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)。因此，促進(jìn)新能源汽車發(fā)展的政府立法也就成為當(dāng)前探索的熱點(diǎn)問(wèn)題。

2 新能源汽車發(fā)展立法所面臨的問(wèn)題

2.1 政府協(xié)調(diào)力度不夠

新能源汽車的發(fā)展，不能僅僅依靠一兩個(gè)政府部門，需要各個(gè)部門通力合作，才能促進(jìn)新能源汽車的有效發(fā)展。如果僅僅是一兩個(gè)部門管理，顯然很難協(xié)調(diào)新能源汽車這一新興產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展。而部門之間的多頭管理也不利于推進(jìn)工作，因此需要一個(gè)牽頭部門來(lái)協(xié)調(diào)發(fā)展。

比如以財(cái)政和稅務(wù)部門來(lái)說(shuō)，是否可以針對(duì)新能源車的購(gòu)買和使用環(huán)節(jié)，制訂燃油稅、消費(fèi)稅、排污稅的相關(guān)優(yōu)惠，以及私人購(gòu)買新能源車的補(bǔ)貼資金落實(shí)方向；環(huán)保部門如何利用燃油車和新能源車的排放差別，建立一個(gè)新能源車基金，以支持整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；工信部和科技部是否可以在規(guī)劃層面，就落實(shí)對(duì)研發(fā)、生產(chǎn)和制造新能源車的廠商給予一定的支持措施；地方政府可以根據(jù)各個(gè)地方的實(shí)際情況來(lái)確定支持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的服務(wù)體系[1]。這個(gè)服務(wù)體系需要很多部門和領(lǐng)域的通力配合，這又會(huì)牽扯服務(wù)體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)問(wèn)題。目前的狀況是中央僅有幾個(gè)部配合，地方的各個(gè)部門也不能統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，造成了很多問(wèn)題不能有效解決。可以考慮設(shè)置一個(gè)專門管理此項(xiàng)工作的機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一和協(xié)調(diào)新能源發(fā)展涉及的各項(xiàng)工作。這樣新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問(wèn)題在政府層面就可以得到很好的解決，從而避免很多由于政府監(jiān)管不力而引發(fā)的不良問(wèn)題。

2.2 專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)尚未建立

我國(guó)對(duì)于新能源汽車，還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這大大阻礙了新能源汽車的發(fā)展。關(guān)于汽車尚且沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，更不要說(shuō)與新能源汽車相關(guān)的其他充電器或者充電站的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)了。新能源汽車的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，直接關(guān)系到新能源產(chǎn)業(yè)能否快速發(fā)展的問(wèn)題。

目前國(guó)內(nèi)各家新能源汽車生產(chǎn)廠家，都是按照各自的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)。這樣各自為政的局面直接導(dǎo)致與新能源汽車相關(guān)的各項(xiàng)配套設(shè)施都無(wú)法按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)。比如與電動(dòng)汽車相關(guān)的充電站，無(wú)法提供各類汽車需要的充電設(shè)備，所提供的充電設(shè)備也大大浪費(fèi)了社會(huì)資源，這樣不利于為新能源汽車提供良好的配套支持。聯(lián)合國(guó)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證組織，將公布新的國(guó)際混合動(dòng)力車和電動(dòng)車安全標(biāo)準(zhǔn)。這方面日本已經(jīng)先行一步，豐田、日產(chǎn)、三菱和富士重工等四大日系車企，已經(jīng)和日本第一大電力公司東京電力公司聯(lián)合成立了電動(dòng)汽車充電協(xié)會(huì)，其目的就是制定未來(lái)統(tǒng)一電動(dòng)車的充電標(biāo)準(zhǔn)，此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)一旦獲得了聯(lián)合國(guó)的認(rèn)可，就會(huì)成為世界各國(guó)生產(chǎn)新能源汽車的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。如果中國(guó)生產(chǎn)新能源汽車，就必須采用這個(gè)全球統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這樣的話，中國(guó)生產(chǎn)的任意一臺(tái)新能源汽車，都必須向外方支付高額的許可費(fèi)。

2.3 利益群體糾葛不明

利益群體追逐各自的利益是一個(gè)永恒的資源分配問(wèn)題。特別是當(dāng)利益受益方還劃分不明確的時(shí)候更是如此。各個(gè)利益方都為了各自能夠占領(lǐng)市場(chǎng)而互不讓步，從而對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生不利的分割，影響消費(fèi)者利益。就電動(dòng)車的充電模式而言，目前就有兩大派系，一個(gè)是以國(guó)家電網(wǎng)以及中石化為主的“插電充電派”，即新建或者改造現(xiàn)有的加油站，以可能的充電樁為主要插電充電方式的充電站網(wǎng)絡(luò)；另一派則是以中海油和中國(guó)普天聯(lián)合組成的“換電池派”，即未來(lái)電動(dòng)車的電池組是設(shè)計(jì)成可拆卸式的，到了“充電站”只需將車內(nèi)的電池組整體拆下，換上充電站已經(jīng)充好電的電池組，并且按照拆下和裝上電池組的電量差值繳費(fèi)后即可上路。兩派都是為了解決新能源汽車的充電問(wèn)題，兩派之爭(zhēng)所隱藏的問(wèn)題其實(shí)是利益之爭(zhēng)。兩派都想從新能源汽車這一新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中獲得控制權(quán)，從而獲得長(zhǎng)久利益。最終兩種方式都可以解決充電問(wèn)題，但是利益驅(qū)使還是會(huì)使雙方爭(zhēng)執(zhí)不下。更復(fù)雜的在于，即便是在“插電充電派”內(nèi)部，中石化有著遍布全國(guó)幾萬(wàn)座的加油站，國(guó)家電網(wǎng)在征地一項(xiàng)上就很難突破，而中石化也難以繞開(kāi)國(guó)家電網(wǎng)自成電力體系，雙方的利益各有所屬，能否最后各退一步走向聯(lián)合都是未知數(shù)。

由此可見(jiàn)，新能源汽車屬于新興產(chǎn)業(yè)，它的前景如何，取決于政府能否正確的引導(dǎo)和管理。新能源需要一個(gè)有站位高度的國(guó)家統(tǒng)籌管理部門來(lái)引導(dǎo)其合理發(fā)展，在未來(lái)的發(fā)展道路上協(xié)調(diào)各利益方的權(quán)利和義務(wù)。有了合理的監(jiān)管，相信新能源汽車可以發(fā)展為一個(gè)起著舉足輕重作用的支柱產(chǎn)業(yè)。

3 促進(jìn)我國(guó)新能源汽車發(fā)展的政府立法思路

3.1 進(jìn)一步完備現(xiàn)有法律體系endprint

突破政府補(bǔ)貼這一視域，考察可再生能源價(jià)格以及經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制立法體系，主要包括《可再生能源法》，部分規(guī)章，如《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》《新能源基本建設(shè)項(xiàng)目管理的暫行規(guī)定》等，主要政策性文件包括《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》和《可再生能源發(fā)展十一五規(guī)劃》[2]。對(duì)于新能源的開(kāi)發(fā)，經(jīng)濟(jì)成本較大，想要吸引更多的商家加入，就要有一個(gè)吸引人的價(jià)格。在初期將價(jià)格定得較高，可以促使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源流入這個(gè)新的領(lǐng)域，從而使其快速發(fā)展。政府還可以加大補(bǔ)貼力度，加強(qiáng)政策導(dǎo)向力度，促進(jìn)新能源汽車產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。目前，我國(guó)的立法體系相對(duì)以前已有所完善，如果能將有些政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)化為實(shí)施細(xì)則，對(duì)于新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)作用就會(huì)更加明顯。世界各國(guó)發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，政府的支持和導(dǎo)向都必不可少。因此，應(yīng)進(jìn)一步完備現(xiàn)有的法律體系，促進(jìn)新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.2 以必要、適當(dāng)、適度為立法原則

政府可以對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，但是補(bǔ)貼要有一定的原則。可以對(duì)生產(chǎn)方進(jìn)行一定的補(bǔ)貼，另外也可以對(duì)消費(fèi)方給予一定的補(bǔ)貼。對(duì)生產(chǎn)方補(bǔ)貼可以降低生產(chǎn)成本，促進(jìn)企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)方式，將財(cái)力用在提高商品質(zhì)量上，屬于供給方的補(bǔ)貼。對(duì)消費(fèi)方的補(bǔ)貼可以從需求方面促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以“需求”拉動(dòng)“供給”，從而形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙驅(qū)動(dòng)。對(duì)于價(jià)格的確定，政府不應(yīng)干預(yù)過(guò)多，應(yīng)該使其遵循市場(chǎng)規(guī)律，以市場(chǎng)為手段調(diào)控價(jià)格，將其控制在一個(gè)合理的區(qū)間范圍。市場(chǎng)上的價(jià)格受供給和需求兩方面的影響，任何一方的變化都會(huì)帶來(lái)市場(chǎng)價(jià)格的變動(dòng)，這種變化在一定范圍內(nèi)是合理的，是市場(chǎng)自由選擇的結(jié)果，政府無(wú)需加以干涉。政府只需將合理的政策引導(dǎo)固定為法律法規(guī)，就能保證政策穩(wěn)定持續(xù)起作用。

首先，立法以“必要”為原則。有必要補(bǔ)貼的給予補(bǔ)貼，沒(méi)有必要補(bǔ)貼的，交給市場(chǎng)進(jìn)行優(yōu)勝劣汰的選擇。對(duì)于有必要的補(bǔ)貼，也要有目的有規(guī)劃地進(jìn)行補(bǔ)貼，隨意補(bǔ)貼反而會(huì)增加企業(yè)惰性。其次，立法以“適當(dāng)”為原則。對(duì)于新能源產(chǎn)業(yè)的立法補(bǔ)貼，不能一概而論，有些產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)發(fā)展不健全，可以給予適當(dāng)補(bǔ)貼，有些產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)發(fā)展很完善了，就不必進(jìn)行補(bǔ)貼。再次，立法以“適度”為原則。法律可以作出明確傾向，補(bǔ)貼只是一種適度的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，企業(yè)不能依靠政府補(bǔ)貼生存。在合適的時(shí)候，還是要將新能源企業(yè)交給市場(chǎng)去自由選擇。

3.3 以法律形式規(guī)定立體化、全方位的新能源經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施體系

可再生能源的發(fā)展涉及很多復(fù)雜的問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制一般是由發(fā)展基金、稅收支持、財(cái)政補(bǔ)貼以及價(jià)格保護(hù)等多種制度體系構(gòu)成的，而法律更要研究與明確經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制中各主體的角色、權(quán)利義務(wù)以及相應(yīng)的責(zé)任設(shè)置。發(fā)展基金更側(cè)重于對(duì)可再生能源生產(chǎn)主體在生產(chǎn)投入階段的支持，以鼓勵(lì)更多的企業(yè)從事可再生能源產(chǎn)業(yè)；稅收征收體系也是一個(gè)較為龐大的系統(tǒng)，從企業(yè)設(shè)立之時(shí)所需繳納的稅費(fèi)、直至可再生能源應(yīng)用轉(zhuǎn)化為商品的整個(gè)過(guò)程中，所涉及的稅種如企業(yè)所得稅、營(yíng)業(yè)稅等等均給予優(yōu)惠措施；價(jià)格保護(hù)也是在可再生能源發(fā)展并不成熟條件下的推動(dòng)之舉，這也是各國(guó)發(fā)展可再生能源實(shí)踐的必由之路。這些措施之間是相輔相成、相互促進(jìn)的。國(guó)家在新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)階段，對(duì)新能源汽車等產(chǎn)業(yè)實(shí)行一系列經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施以促進(jìn)現(xiàn)階段的快速發(fā)展。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，單靠政府的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策不能解決根本問(wèn)題。一個(gè)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)長(zhǎng)久發(fā)展還是要靠產(chǎn)業(yè)內(nèi)部自身的動(dòng)力，內(nèi)因才是事物發(fā)展的關(guān)鍵因素。當(dāng)最初政府的各項(xiàng)扶持措施起了作用后，還是要靠市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)自身優(yōu)勢(shì)解決根本問(wèn)題，使新能源產(chǎn)業(yè)走上合理的發(fā)展道路。企業(yè)要依靠自身的技術(shù)創(chuàng)新，才能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)足高效發(fā)展。

對(duì)能源開(kāi)發(fā)、利用和消費(fèi)的企業(yè)、企業(yè)性單位和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的開(kāi)發(fā)利用清潔能源的行為和消費(fèi)清潔能源、可再生能源生產(chǎn)的產(chǎn)品依法給予稅收優(yōu)惠：對(duì)清潔汽車、清潔能源以及獲得環(huán)境標(biāo)志和能源效率標(biāo)志的家電產(chǎn)品和汽車減征消費(fèi)稅；對(duì)高污染能源和富碳能源利用提高稅收，對(duì)利用清潔能源和低污染能源實(shí)施稅收優(yōu)惠政策；在規(guī)定期限內(nèi)對(duì)能源環(huán)保產(chǎn)業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠政策；對(duì)進(jìn)口環(huán)境無(wú)害化能源產(chǎn)品，減征進(jìn)口關(guān)稅；促進(jìn)清潔能源企業(yè)、能源污染治理企業(yè)、能源環(huán)境公用事業(yè)以及環(huán)保示范工程項(xiàng)目加速投資折舊；對(duì)其他開(kāi)發(fā)、利用和消費(fèi)清潔能源和可再生能源及其產(chǎn)品的行為給予相應(yīng)優(yōu)惠[3]。

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