中國(guó)古代監(jiān)察官制度當(dāng)代意義探尋

【摘 要】 文章闡述了中國(guó)古代監(jiān)察官制度的歷史演變及特點(diǎn)：監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立，自上而下垂直單線式的監(jiān)督；有專(zhuān)門(mén)的監(jiān)察法規(guī)，監(jiān)察活動(dòng)法律化；歷代統(tǒng)治者都非常重視監(jiān)察官的選任；監(jiān)察效果具有不穩(wěn)定性。探討中國(guó)古代監(jiān)察官制度對(duì)當(dāng)代的啟示：要保證監(jiān)察機(jī)關(guān)的垂直獨(dú)立性；要構(gòu)建系統(tǒng)完整的監(jiān)察法制體系，逐步樹(shù)立非人格化的法治權(quán)威；重視監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)；更加重視和發(fā)揮人民群眾在監(jiān)察方面的作用。

【關(guān)鍵詞】 監(jiān)察官制度；垂直獨(dú)立；監(jiān)察法制；監(jiān)察官選任；當(dāng)代意義

監(jiān)官制度，即中國(guó)古代監(jiān)察制度中的御史監(jiān)察系統(tǒng)。其中，各級(jí)官僚，文武百官是監(jiān)察的對(duì)象，監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察官是監(jiān)察的主體，通過(guò)行使君主及帝制法規(guī)所賦予的彈劾糾察的權(quán)力，以及自上而下，垂直單線式的監(jiān)督，來(lái)對(duì)各級(jí)官僚的不法行為進(jìn)行彈劾檢舉，以實(shí)現(xiàn)與方便專(zhuān)制君主對(duì)官僚機(jī)器的操作與控制，達(dá)到鞏固封建統(tǒng)治的目的。因此，中國(guó)古代監(jiān)官制度是國(guó)家機(jī)器的調(diào)節(jié)器與制衡器。

一、中國(guó)古代監(jiān)察官制度的歷史演變及特點(diǎn)

先秦時(shí)期，隨著奴隸制貴族領(lǐng)主政治的形成產(chǎn)生，在國(guó)家事務(wù)中，出現(xiàn)了帶有監(jiān)察元素的監(jiān)察活動(dòng)與監(jiān)察行為。夏商周時(shí)期，王畿地區(qū)以及各方國(guó)中央監(jiān)察職官及監(jiān)察職權(quán)主要由行政官、執(zhí)法官兼任和兼掌。在地方，天子通過(guò)親自巡視、遣駐使臣、監(jiān)國(guó)（以親信領(lǐng)主監(jiān)察非親信領(lǐng)主）等方式來(lái)加強(qiáng)對(duì)各方國(guó)（諸侯國(guó)）監(jiān)察，鞏固其天下共主的地位。至春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，各諸侯國(guó)為了適應(yīng)稱(chēng)王爭(zhēng)霸和土地兼并戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，紛紛進(jìn)行變法，在政治制度方面，貴族領(lǐng)主制下的世卿世祿的宗法制開(kāi)始逐漸被選賢任能的官僚制度所取代，各國(guó)君王為了保證自己能駕馭得了這一新的官僚機(jī)器，監(jiān)察與行政出現(xiàn)了分化趨勢(shì)，開(kāi)始出現(xiàn)專(zhuān)司監(jiān)察職能的職官，在中央出現(xiàn)了監(jiān)察百官的御史，在地方由于縣制的推行，出現(xiàn)了負(fù)責(zé)制衡與監(jiān)督地方縣令長(zhǎng)的行縣。但作為一種成形的制度，監(jiān)官制度在此階段還未形成。

秦漢時(shí)期，我國(guó)進(jìn)入封建社會(huì)時(shí)期，伴隨著封建專(zhuān)制主義中央集權(quán)制政體正式確立，監(jiān)官制度也隨之開(kāi)始形成。秦始皇統(tǒng)一六國(guó)后，為了加強(qiáng)對(duì)各級(jí)官僚的監(jiān)督，維護(hù)政令暢通。在中央設(shè)御史府（御史大夫）監(jiān)察百官，御史大夫派出監(jiān)御史常駐郡府監(jiān)察郡一級(jí)官員。因此，秦朝所創(chuàng)立從中央到地方的御史制度是中國(guó)古代監(jiān)官制度的開(kāi)端，為以后歷朝歷代沿襲和完善。

總之，從中國(guó)古代監(jiān)官制度的整個(gè)演變進(jìn)程來(lái)看，它滿足了中國(guó)古代不同封建王朝鞏固統(tǒng)治的需要。因此，在此演變過(guò)程中有兩大趨勢(shì)，監(jiān)察機(jī)關(guān)不斷獨(dú)立，監(jiān)察法規(guī)不斷完善。并顯現(xiàn)出四方面的主要特點(diǎn)：

第一，監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立，自上而下垂直單線式的監(jiān)督。秦至漢武帝前，由于監(jiān)御史與郡守合署辦公，極易日久生情，造成隱匿不報(bào)的情況。鑒于這樣的情況，漢武帝在全國(guó)設(shè)置刺史，由君主直接任命，直屬中央御史府貳長(zhǎng)官御史中丞領(lǐng)導(dǎo)。在機(jī)構(gòu)上，刺史獨(dú)立建署，長(zhǎng)期流動(dòng)于各州，監(jiān)察不同地方行政區(qū)，是具有巡視監(jiān)察性質(zhì)的監(jiān)察官。魏晉時(shí)，中央御史臺(tái)從少府中獨(dú)立出來(lái)，成為由君主直接領(lǐng)導(dǎo)下的全國(guó)性監(jiān)察機(jī)構(gòu)，打破了秦漢以來(lái)，監(jiān)察活動(dòng)不糾三公的“法定”限制，使監(jiān)察活動(dòng)，自皇太子以下至公卿百官，無(wú)所不糾。[1]此后歷朝歷代，監(jiān)察機(jī)關(guān)都直接受君主領(lǐng)導(dǎo)，從中央到地方，監(jiān)察機(jī)關(guān)與其它國(guó)家機(jī)關(guān)獨(dú)立建署，直隸君主，獨(dú)立行使監(jiān)察職權(quán)，進(jìn)行監(jiān)察活動(dòng)，不受其它國(guó)家機(jī)關(guān)的干涉。這樣一來(lái)，從中央到地方，監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立建署，設(shè)置職官，完全獨(dú)立，機(jī)構(gòu)統(tǒng)一，自上而下的層層監(jiān)察，上級(jí)監(jiān)察下級(jí)，君主監(jiān)察所有官員，強(qiáng)化對(duì)各級(jí)官僚的權(quán)力制衡與監(jiān)察。

第二，有專(zhuān)門(mén)的監(jiān)察法規(guī)，監(jiān)察活動(dòng)法律化。為確保監(jiān)察機(jī)關(guān)及監(jiān)察官行使監(jiān)察職權(quán)和實(shí)施監(jiān)察活動(dòng)有法可依。也為了有效約束監(jiān)察官的權(quán)力，防止監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察官權(quán)力坐大、濫用職權(quán)，影響國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)。秦以后不同朝代的統(tǒng)治者都根據(jù)當(dāng)朝監(jiān)察工作的需要制定了不同類(lèi)型以及適應(yīng)不同情況的專(zhuān)門(mén)性的監(jiān)察法規(guī)。其中，漢惠帝時(shí)期頒布的《監(jiān)御史九條》（又稱(chēng)《御史九條》）是中國(guó)古代第一個(gè)性質(zhì)明確的、專(zhuān)門(mén)性的地方監(jiān)察法，但由于《監(jiān)御史九條》僅適用與三輔郡，內(nèi)容也極其簡(jiǎn)潔，實(shí)施時(shí)間也不長(zhǎng)，是中國(guó)封建地方監(jiān)察立法的濫觴。漢武帝時(shí)期由于地方又重新恢復(fù)了郡縣兩級(jí)制，設(shè)立十三部州刺史，并制定了具有全國(guó)性質(zhì)的監(jiān)察法規(guī)《刺史六條》，即刺史行使監(jiān)察職權(quán)以六條問(wèn)事，非六條則不察。西漢頒布實(shí)施的這兩部監(jiān)察法規(guī)是中國(guó)古代監(jiān)察立法奠基之作，對(duì)后世歷朝歷代監(jiān)察法規(guī)建設(shè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)持久的影響。曹魏的《六條察吏》，兩晉的《五條律察郡》、《長(zhǎng)吏八條》，北朝的《六條詔書(shū)》、《詔制九條》，唐朝的《巡察六條》皆是一脈相承，習(xí)習(xí)相因。[2]元朝前，歷代的監(jiān)察法規(guī)一般還停留在地方監(jiān)察法的制定上，直到元朝《憲臺(tái)格例》的出現(xiàn)，才標(biāo)志著中國(guó)古代監(jiān)察法規(guī)的系統(tǒng)化，完整化。《憲臺(tái)格例》內(nèi)容涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能、地位、監(jiān)官權(quán)責(zé)、工作程序、監(jiān)察紀(jì)律等方面。[3]

第三，歷代統(tǒng)治者都非常重視監(jiān)察官的選任。監(jiān)察官是監(jiān)察機(jī)關(guān)的肉體，是治官之官，當(dāng)風(fēng)霜之任，更需潔身自好，操履篤實(shí)。[4]回顧不同朝代選任監(jiān)察官的標(biāo)準(zhǔn)：首先，在品質(zhì)要求方面，擔(dān)當(dāng)此任者必須要有奉公不阿的品質(zhì)。即選用一心為公，鐵面無(wú)私，執(zhí)法如山者。監(jiān)察官只有具備鐵面無(wú)私的品質(zhì)，才能真正的發(fā)揮糾彈百官、維護(hù)綱紀(jì)的作用。其次，必須要有豐富的為官經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)異政績(jī)，尤其是有過(guò)地方為官的經(jīng)驗(yàn)者。從地方官中選拔監(jiān)察官，因?yàn)榈胤焦俦容^熟悉官場(chǎng)情況及民情，上任之后才能駕輕就熟地行使監(jiān)察職權(quán)，履行監(jiān)察任務(wù)。最后，必須要有淵博的學(xué)識(shí)素養(yǎng)。中國(guó)古代對(duì)于監(jiān)察官的選拔一般是通過(guò)察舉或科舉考試的方式進(jìn)行，這樣特別的選任方式，提高了監(jiān)察官的素質(zhì)，保證了監(jiān)察隊(duì)伍的質(zhì)量，使我國(guó)古代出現(xiàn)了許多剛正嚴(yán)明，執(zhí)法如山的監(jiān)察官。

第四，監(jiān)察效果具有不穩(wěn)定性。在中國(guó)古代人治為主，法治為輔的治國(guó)理政模式之下，監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察職能效果發(fā)揮的好與壞，從根本上不是取決于監(jiān)察機(jī)關(guān)本身，而是取決于君主的素養(yǎng)。因?yàn)樵谡麄€(gè)監(jiān)察過(guò)程中，從糾參到議復(fù)，核實(shí)到復(fù)劾都必須請(qǐng)旨進(jìn)行，最后由君主裁決，所以君主的喜怒哀樂(lè)對(duì)于監(jiān)察制度的存廢具有決定性影響。[5]一般情況下，賢明的君主，通常都會(huì)努力鼓勵(lì)監(jiān)察機(jī)關(guān)積極行使糾察彈劾職權(quán)，讓監(jiān)察官更加有效地行使監(jiān)察百官的職權(quán)。然而，皇帝昏庸或年幼無(wú)知，就無(wú)法在監(jiān)察官糾彈等活動(dòng)中進(jìn)行正確裁決，有時(shí)反而會(huì)給監(jiān)察活動(dòng)和監(jiān)察官造成人身傷害。endprint

二、中國(guó)古代監(jiān)官制度對(duì)當(dāng)代的啟示

第一，要保證監(jiān)察機(jī)關(guān)的垂直獨(dú)立性。中國(guó)古代監(jiān)察機(jī)關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)體制上直隸君主，自上而下，垂直獨(dú)立，保證了監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性。當(dāng)前，我國(guó)所運(yùn)行的行政監(jiān)察在領(lǐng)導(dǎo)體制上為“橫向”與“縱向”雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，其弊端在近十年的制度實(shí)踐過(guò)程中已顯而易見(jiàn)：首先，監(jiān)察機(jī)關(guān)在組織架構(gòu)上只是行政機(jī)關(guān)的一個(gè)職能部門(mén)，缺乏必要的獨(dú)立性，對(duì)監(jiān)察對(duì)象難以形成有效的權(quán)力制約；其次，監(jiān)察活動(dòng)的橫向負(fù)責(zé)制，使監(jiān)察活動(dòng)必然受到橫向關(guān)系的干擾，使監(jiān)察處置權(quán)弱化。因此按照民主集中制原則，構(gòu)建一套從中央到地方，由全國(guó)人大及常委會(huì)和地方各級(jí)人大及常委會(huì)選舉產(chǎn)生并接受上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)、集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體系，勢(shì)在必行。

第二，要構(gòu)建系統(tǒng)完整的監(jiān)察法制體系，逐步樹(shù)立非人格化的法治權(quán)威。從中國(guó)古代監(jiān)察立法的歷史演變來(lái)看，由簡(jiǎn)到繁，由抽象原則規(guī)定到具體的實(shí)施細(xì)則，反映了監(jiān)察立法的必然走向。此外中國(guó)古代監(jiān)察法規(guī)內(nèi)容涉及監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置，監(jiān)察制度的構(gòu)建，監(jiān)察活動(dòng)的合法性根據(jù)等等。確保了監(jiān)察活動(dòng)有法可依，并對(duì)所有官僚具有普遍適用性，我國(guó)現(xiàn)行的行政監(jiān)察法，在一定時(shí)期保證了行政監(jiān)察工作的順利進(jìn)行。但隨著反腐敗形勢(shì)的發(fā)展，其自身所存在的一些問(wèn)題和不足不斷顯現(xiàn)，已經(jīng)不能完全適應(yīng)當(dāng)前反腐倡廉建設(shè)的新需要：一是現(xiàn)行有關(guān)行政懲戒的規(guī)范原則性太強(qiáng)，缺乏靈活性與可操作性的法規(guī)制度。由于各部門(mén)的實(shí)際情況不同，所以需要規(guī)范的具體違法違紀(jì)行為也不同。二是現(xiàn)行部分行政監(jiān)察法規(guī)在制度方面存在不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)等問(wèn)題，亟需清理。三是未把其他國(guó)家機(jī)關(guān)的公務(wù)員納入到《行政監(jiān)察法》的監(jiān)察范圍內(nèi)，缺乏普遍適用性。近幾年所查處的腐敗案件表明，腐敗分子不只是存在于行政機(jī)關(guān)之內(nèi)，而且大量存在于其他公職領(lǐng)域。鑒于此，目前我國(guó)監(jiān)察法制改革已見(jiàn)端倪，并著手建立覆蓋所有公職人員的監(jiān)察法制，表明我國(guó)監(jiān)察法制開(kāi)始朝著法典化的方向發(fā)展。

第三，重視監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)。監(jiān)察職權(quán)及具體的監(jiān)察事務(wù)則是由監(jiān)察人員來(lái)行使與實(shí)施的。因此，監(jiān)察人員素質(zhì)的好壞直接關(guān)系著監(jiān)察活動(dòng)效果的好壞。當(dāng)前，我們國(guó)家還處在國(guó)家監(jiān)察體制改革過(guò)程中的初級(jí)階段與起步階段，更應(yīng)借鑒我國(guó)古代監(jiān)察官的選任標(biāo)準(zhǔn)，獎(jiǎng)勵(lì)與懲戒經(jīng)驗(yàn)，完善對(duì)監(jiān)察系統(tǒng)人事考核制度，同時(shí)必須建立健全完善的監(jiān)察隊(duì)伍獎(jiǎng)懲制度。努力鍛造一支經(jīng)得起歷史考驗(yàn)的，不負(fù)重托，敢于擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)察隊(duì)伍。

第四，更加重視和發(fā)揮人民群眾在監(jiān)察方面的作用。監(jiān)察官制度畢竟只是體制內(nèi)的監(jiān)督，在等級(jí)森嚴(yán)的專(zhuān)制政體之下，人民群眾作為被權(quán)力管理與支配的對(duì)象，基本上是沒(méi)法參與到國(guó)家的監(jiān)察事務(wù)之中，自然對(duì)公共權(quán)力在握的官吏的違法失職行為起不到應(yīng)有的監(jiān)督與約束作用。但從根本上說(shuō)，約束公共權(quán)力是為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾利益，因此監(jiān)督制約充分發(fā)動(dòng)和依靠人民群眾尤其必然。當(dāng)前，我們要更加重視群眾的作用，尊重群眾的主體地位，以切實(shí)有效的制度建設(shè)來(lái)鼓勵(lì)廣大人民群眾以各種合法的方式參與到國(guó)家監(jiān)察活動(dòng)之中。

三、結(jié)語(yǔ)

回顧歷史，中國(guó)古代監(jiān)察官制度是傳統(tǒng)“治國(guó)先治吏”理論的現(xiàn)實(shí)性、制度性、操作性的充分體現(xiàn)。盡管它在某些方面確實(shí)存在著一些弊端與不足，例如存在因人而立，因人而廢的弊端與問(wèn)題。但不可否認(rèn)的是作為一項(xiàng)系統(tǒng)完整的制度設(shè)計(jì)，中國(guó)古代監(jiān)察官制度包含與凝結(jié)著中國(guó)古代政治家與思想家治國(guó)理政的卓越智慧，例如監(jiān)察機(jī)關(guān)垂直獨(dú)立，注重監(jiān)察立法，重視人員選任。從2016年12月25日我們黨和國(guó)家啟動(dòng)監(jiān)察體制改革以來(lái)，其中的一些實(shí)踐與探索，與中國(guó)古代的監(jiān)察官制度的做法頗有幾分暗合之處。

因此，我們今天要以更加理性的態(tài)度去對(duì)待我們傳統(tǒng)的監(jiān)察制度，實(shí)事求是地將其中的合理成分運(yùn)用到我們正在推進(jìn)的監(jiān)察體系建設(shè)中去，讓它在當(dāng)代繼續(xù)閃爍其理性的光芒。

【參考文獻(xiàn)】

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【作者簡(jiǎn)介】

高楊博（1993-），陜西澄城人，西安文理學(xué)院馬克思主義學(xué)院本科生，主要從事紀(jì)檢監(jiān)察問(wèn)題研究.endprint