城市居住用地使用權(quán)到期問題法律探析

【摘 要】 隨著我國城市居住用地使用權(quán)到期現(xiàn)象的陸續(xù)出現(xiàn)，城市居住用地土地使用權(quán)到期問題已經(jīng)成為人民群眾普遍關(guān)心的話題。居住用地土地使用權(quán)到期后怎么辦，如何續(xù)期，立法和操作上存在哪些問題，有哪些方面還需要完善。本文圍繞以上問題，從立法和實(shí)踐層面出發(fā)，分析和闡述存在的突出問題，并提出應(yīng)保持立法上的統(tǒng)一、法律內(nèi)容的明確性、手續(xù)上的易操作性。

【關(guān)鍵詞】 城市居住用地；土地使用權(quán)；物權(quán)法

一、問題的提出

根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡稱《條例》）第12條相關(guān)規(guī)定，城鎮(zhèn)住宅用地使用權(quán)最高年限為70年。據(jù)此，就存在土地使用權(quán)出讓期限或者說土地使用權(quán)到期問題，以及到期后怎么處理的問題。

二、相關(guān)立法、實(shí)踐及其法律分析

1、相關(guān)立法

根據(jù)《土地管理法》第7條與第58條，土地使用權(quán)期限到期需要申請續(xù)期，否則原土地登記機(jī)關(guān)將注銷土地登記、收回國有土地使用權(quán)。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第22條第1款之規(guī)定，土地使用權(quán)出讓協(xié)議約定的期限屆滿，繼續(xù)使用土地的土地使用者，應(yīng)當(dāng)最遲在屆滿前一年申請續(xù)期，除因社會(huì)公共利益需要而收回土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)予以續(xù)期的，應(yīng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓協(xié)議，并依照相關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金。而《物權(quán)法》第149條規(guī)定，住宅建設(shè)用地土地使用權(quán)期限屆滿的，應(yīng)予以自動(dòng)續(xù)期。

2、對有關(guān)立法及實(shí)踐的法律分析

（1）立法上有待進(jìn)一步統(tǒng)一、明確。根據(jù)《條例》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等房地產(chǎn)管理法律法規(guī)，國家依法實(shí)行國有土地有償、有限期使用原則。建設(shè)單位在申請以出讓等方式使用國有土地時(shí)，應(yīng)按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法繳納土地出讓金等費(fèi)用；土地使用權(quán)期限屆滿，需要提前申請續(xù)期，土地主管部門原則上應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)，且在批準(zhǔn)后新簽訂土地使用權(quán)出讓協(xié)議，并按規(guī)定支付土地出讓金，辦理登記手續(xù)。而對于土地出讓金如何繳納，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等并無明確規(guī)定。

根據(jù)2007年全國人大通過的基本法律《物權(quán)法》第119條，我國實(shí)行自然資源有償使用制度。同時(shí)也規(guī)定“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。”如何界定、解釋“期限屆滿”及“自動(dòng)續(xù)期”，法律法規(guī)尚未進(jìn)一步明確，充滿了不確定性：“期限屆滿”是指70年最長期限屆滿，還是指在最長期限內(nèi)被批準(zhǔn)的較短期限的屆滿？自動(dòng)續(xù)期是否需要申請和履行相關(guān)手續(xù)，是否需要交納續(xù)期土地出讓金？自動(dòng)續(xù)期有沒有期限限制，有限制的話是多少年？

由此可見，關(guān)于自然資源包括國有土地資源，國家原則上堅(jiān)持有償且有期限使用制度，國有土地使用權(quán)這一用益物權(quán)也不例外。然而在土地使用權(quán)續(xù)期問題上，新舊法律之間、法律與法規(guī)之間不盡統(tǒng)一，存在一定的模糊性，有待進(jìn)一步明確和完善。

（2）法理上容易產(chǎn)生困惑?！段餀?quán)法》相對于其它幾部有關(guān)房地產(chǎn)管理的法律法規(guī)來說，在頒布時(shí)間、法律效力、適用范圍上均存在一定差異。由于法律法規(guī)對于土地使用權(quán)到期后的續(xù)期問題規(guī)定不太明確，就容易引起解釋沖突和效力位階困惑，會(huì)導(dǎo)致對這個(gè)重大產(chǎn)權(quán)制度的解釋，很難套用“上位法優(yōu)于下位法”、“新法優(yōu)于舊法”、“特別法優(yōu)于一般法”等規(guī)則，容易帶來法理上的理解困惑。

此外，從合同的相對性來看，政府與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)簽有土地使用權(quán)出讓協(xié)議，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)繳納土地使用權(quán)期限內(nèi)的土地出讓金，盡管該項(xiàng)成本包含在房價(jià)中，最終由業(yè)主承擔(dān)，但不可否認(rèn)的是，政府與房地產(chǎn)開發(fā)商間的土地使用權(quán)出讓合同是土地出讓金的合同基礎(chǔ)。如果土地使用權(quán)到期，由現(xiàn)業(yè)主辦理土地使用權(quán)續(xù)期手續(xù)，并繳納土地出讓金，則缺乏明確的合同基礎(chǔ)。

（3）實(shí)踐上處于過渡和立法研究階段。2016年11月4日《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》（以下簡稱《意見》），提出“研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排，推動(dòng)形成全社會(huì)對公民財(cái)產(chǎn)長久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期?！?016年12月23日，國土資源部在《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》新聞發(fā)布會(huì)上，就浙江溫州20年住房土地到期問題，提出“兩不一正?！钡倪^渡性辦法，也就是不需業(yè)主申請續(xù)期，不收取相關(guān)費(fèi)用，正常辦理房地產(chǎn)交易和登記手續(xù)。根據(jù)2017年3月15日國務(wù)院總理李克強(qiáng)在回答記者提問時(shí)的表示可知，宅地使用權(quán)到期后可以續(xù)期，不需要業(yè)主申請，不設(shè)前置條件，也不影響房地產(chǎn)交易，相關(guān)部門正在對相關(guān)法律進(jìn)行研究并提出議案。

由此可見，針對住宅土地使用權(quán)到期后的續(xù)期問題，國家相關(guān)主管部門、地方政府采取了“兩不一正?！钡冗^渡性安排，盡管是過渡性措施，但也具有導(dǎo)向性價(jià)值。在立法層面上，目前處于積極調(diào)查研究和立法準(zhǔn)備階段。

三、指引性建議

關(guān)于城市居住用地使用權(quán)到期后的續(xù)期問題，筆者認(rèn)為，在立法及實(shí)踐層面應(yīng)當(dāng)做到統(tǒng)一、明確、操作性強(qiáng)。

1、保持立法上的統(tǒng)一性

憲法、基本法律、法律法規(guī)在對待相同問題時(shí)，應(yīng)保證指導(dǎo)思想和核心原則的一致，避免引發(fā)歧義，甚至引發(fā)利益沖突?，F(xiàn)有涉及房地產(chǎn)管理的相關(guān)法律法規(guī)、《物權(quán)法》以及正在編纂的《民法典》等，在土地使用權(quán)續(xù)期問題上應(yīng)保持一致、統(tǒng)一，以維護(hù)憲法、法律和法規(guī)的權(quán)威。既要繼續(xù)堅(jiān)持城市土地所有權(quán)歸國家所有，又要保障公民的合法土地使用權(quán)；既要繼續(xù)堅(jiān)持依法實(shí)行國有土地有償、有限期使用制度，又要堅(jiān)持“自動(dòng)續(xù)期”，保障人民群眾“有恒產(chǎn)”、住有所居、安居樂業(yè)。

2、保持法律內(nèi)容的明確性

目前應(yīng)借助《意見》發(fā)布的難得機(jī)遇和《民法典》編纂的契機(jī)，在立法上將居住用地使用權(quán)續(xù)期問題明確化、具體化，做到有法可依、物權(quán)法定，真正使“有恒產(chǎn)者有恒心”落地。具體而言，建議在居住用地使用權(quán)最長期限70年到期后，自動(dòng)續(xù)期，自動(dòng)續(xù)期不設(shè)期限和次數(shù)限制，也不需業(yè)主繳納土地出讓金。但應(yīng)以適當(dāng)?shù)男问嚼U納適當(dāng)額度的稅金，繳納稅金的程序、標(biāo)準(zhǔn)等應(yīng)由國家法律法規(guī)另行規(guī)定。

3、保持手續(xù)上的易操作性

對于城市居住土地使用權(quán)到期后如何續(xù)期，自動(dòng)續(xù)期是否需要申請，如何申請以及由誰來申請；續(xù)期是否需要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，若續(xù)期需繳納適當(dāng)形式和額度的稅金，業(yè)主是否需要納稅申報(bào)，產(chǎn)權(quán)續(xù)期登記與納稅申報(bào)如何協(xié)調(diào)配合等。這些技術(shù)層面的操作，既要以法律為依據(jù)，也要以技術(shù)為手段，既要在法理上講得通，合乎情理，又要在實(shí)踐上行得通，易于操作。

【參考文獻(xiàn)】

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【作者簡介】

高永會(huì)（1983-）男，漢族，河南南陽人，助理經(jīng)濟(jì)師，大學(xué)本科，主要從事法學(xué)及企業(yè)法務(wù)研究.endprint