關(guān)于提高沈陽外來人口市民化待遇的對策研究*

◎畢洪麗

城市外來人口是沈陽市甚至是我國其它地區(qū)在城市化過程中出現(xiàn)的一類特殊的“人戶分離”的人口，具體是指離開其戶籍所在地、遷移流動到城市進(jìn)行務(wù)工、經(jīng)商等非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)村人口?！渡蜿柺袊窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》最新數(shù)據(jù)顯示，截止到2017年，沈陽市外來人口規(guī)模達(dá)到90.7萬人，且大多數(shù)為常駐人口，比“五普”增加了38.7萬人，增長率為42.7%，年均增長5.7%，且以每年增加3萬人的增長速度繼續(xù)增長。為此，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程當(dāng)中使這些龐大的外來人口群體得到有效的轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)市民化將是未來沈陽市城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重中之重。然而，長期以來一直因受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、戶籍制度等方面的影響，市民化的轉(zhuǎn)移道路并不通暢，尤其是在市民化待遇方面，外來人口為沈陽市的發(fā)展做出極大的貢獻(xiàn)的同時卻未能與城市居民享受一樣的待遇，這不僅影響了沈陽市城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，一定程度上也阻礙了沈陽市和諧社會的建設(shè)及發(fā)展。為此，建議我市從以下幾個方面提高沈陽市外來人口市民化待遇。

一 、依據(jù)外來人口特點完善現(xiàn)有的社保體系

（一）依據(jù)外來人口情況，為其提供多種社保選擇

雖然沈陽市外來人口參加城鎮(zhèn)職工保險時，可以依據(jù)沈陽市即時的繳費基數(shù)和繳費比例繳納，相比之下也有著較高的保障水平。但與外來人口的收入相比較而言，城鎮(zhèn)職工社會保險繳費金額卻相對較高，占其總收入的比例自然也就比較高。與此同時，外來人口也沒有太多其他的社會保險項目選擇，尤其是對于繳費金額較高的商業(yè)保險的選擇，外來人口的參保率幾乎為零，甚至是對于知之甚少。綜上所述的原因使得在現(xiàn)實的相關(guān)操作中，外來人口和企業(yè)都只顧眼前的利益，無參保、投保意愿，直接降低了外來人口的社會保險參保率。

為此，可出臺符合外來人口情況的社會保險政策以提高外來人口參保的熱情和積極性，適度降低繳費額度使相應(yīng)的保險待遇有一個相對的提高。如沈陽市可根據(jù)近年來外來人口的平均收入水平，把外來人口的收入按標(biāo)準(zhǔn)分為三個等級：低收入外來人口群體、中等收入外來人口群體、高收入外來人口群體，對于低收入者，只需要繳納8%的養(yǎng)老保險費用和外來人口務(wù)工險，企業(yè)則承擔(dān)其余險種的全部費用；中等收入者，繳納低標(biāo)準(zhǔn)的沈陽市城鎮(zhèn)居民職工保險；高收入者，按城鎮(zhèn)居民標(biāo)準(zhǔn)繳納相應(yīng)的職工保險。同時，可針對從事特殊行業(yè)的外來人口，按其從事的不同行業(yè)性質(zhì)使其繳納適應(yīng)行業(yè)特點的保險，如對于從事建筑行業(yè)者，可繳納工程項目外來人口工商保險，對于靈活就業(yè)者，可繳納靈活就業(yè)人員保險。

（二）加大政府財政補貼力度，實現(xiàn)外來人口同工同保險

給外來人口提供多種形式的低于城鎮(zhèn)保險繳費比例及金額的社會保險政策待遇，短期內(nèi)可使得外來人口的參保積極性得到提高進(jìn)而擴(kuò)大其參保率的覆蓋面。但從長遠(yuǎn)看，外來人口參保積極性的持續(xù)提高，僅僅依靠企業(yè)和參保人自身是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要來自于政府劃撥的專項經(jīng)費以提供財政資金支持。目前，沈陽市很多外來人口與本地職工相比，沒有同工同酬，即外來人口與沈陽市城鎮(zhèn)居民在相同崗位上從事工作，享受到的工資水平卻相對較低，面臨著“不僅工資比城里人低，社會保險還比城里人低”的局面，當(dāng)然這也正是低繳費、低基數(shù)直接導(dǎo)致低待遇的必然因果。綜上，在未來乃至很長的一段時期內(nèi)要想實現(xiàn)外來人口參保率的全覆蓋，或者使得外來人口具有更強的參保動力，政府補貼繳費將是現(xiàn)階段的衷和之舉，而且換一種角度來看，外來人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程中市民化的成本相對較高，加之其為沈陽市的城市發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，政府部門理當(dāng)承擔(dān)外來人口市民化過程中所需的財政資金，促進(jìn)提高市民化待遇中使城市外來人口與城市居民享受同等水平的城鎮(zhèn)職工社保制度目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，無論是靈活就業(yè)還是正規(guī)就業(yè)的外來人口繳納社會保險的費用政府都應(yīng)當(dāng)適度給予補助，減輕外來人口繳費的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)及心理負(fù)擔(dān)。

二 、提高外來人口社會保險待遇

（一）適當(dāng)減少繳費年限以提高養(yǎng)老待遇

當(dāng)前，城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險只有連續(xù)繳納滿15年才可享受相應(yīng)的養(yǎng)老待遇，加之很多人擔(dān)心在未來物價飛速上漲的時代，現(xiàn)行的繳費與未來收益完全不相對等，這對大部分的外來人口而言無疑是又降低了其繳費的積極性和動力。為此，可做出如下對策，對于繳費不滿 15年的外來人口，按照不同的繳費年限對其劃分標(biāo)準(zhǔn)，按照劃分標(biāo)準(zhǔn)無論繳費年限為多少都可以領(lǐng)取到基本養(yǎng)老金，但待遇水平要根據(jù)繳費年限相對應(yīng)地降低。至于養(yǎng)老金的管理上，要在保本的基礎(chǔ)上加強對其利息的管理，例如可針對目前的銀行存款利率，在其基礎(chǔ)上提高2%到3%左右，或者是使其利率持平于沈陽市城鎮(zhèn)居民的家庭平均工資性收入增長率，真正使得養(yǎng)老基金能夠?qū)崿F(xiàn)保值增值。

（二）提高工傷保險支付效率

工傷保險在實際運行操作中存在著兩方面的問題。一方面，過長的工商理賠時限使很多企業(yè)單位必須先行為員工墊付醫(yī)療費用；另一方面，較低的工傷死亡賠償標(biāo)準(zhǔn)使得很多傷殘外來人口用于康復(fù)訓(xùn)練期間的花費和誤工費用得不到保障?；谝陨?，社保部門應(yīng)提高勞動能力等級鑒定、工傷事故及等級認(rèn)定、工傷待遇支付等相關(guān)工作的工作效率，并考慮是否要擴(kuò)大工商保險金的賠償項目，如可把傷殘人員康復(fù)訓(xùn)練期間的費用支出納入其賠償項目中。此外，也要關(guān)注那些關(guān)停、倒閉的企業(yè)留下來的外來人口企業(yè)傷殘員工，全力做好他們的工傷待遇支付以及接續(xù)工作。

（三）?；尽⒈４蟛?/h3>

沈陽市對于城鎮(zhèn)職工的醫(yī)療保險與大病保障工作近幾年來運行得不錯，但外來人口對于現(xiàn)行的基本醫(yī)療保險涉及得卻比較少，加之現(xiàn)階段沈陽的外來人口中大部分為新生代外來人口，他們大多數(shù)身強體壯，歲數(shù)不大，雖常有一些無關(guān)緊要的小病小痛，但相對來說發(fā)生大病的幾率卻很小，自然對醫(yī)療保險的繳納熱情度不高。因此在完善外來人口醫(yī)療保險制度時，可對一些類似于頭疼腦熱等種類的小病治療納到基本醫(yī)療保險的保障項目中，尤其是要靈活轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的“需住院治療方可報銷”這一死規(guī)定。對符合事實條件的失業(yè)外來人口，及時對其發(fā)放一次性失業(yè)保險金以保障其基本的生活。當(dāng)外來人口返鄉(xiāng)需要轉(zhuǎn)移社會保險關(guān)系時，各地相關(guān)的社會保障經(jīng)辦部門要依據(jù)各章程及時、高效、有效地為其做好社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)工作。

三 、多渠道解決外來人口子女入學(xué)問題

沈陽市對于外來人口子女的教育工作上已經(jīng)邁出了一大步，取得了一定的成績，如2011年沈陽市人大常委會審議通過的《沈陽市義務(wù)教育條例》中提出了“保障外來人口子女免試就近入學(xué)”的相關(guān)政策，按照條例政策規(guī)定，公辦學(xué)校取消外來人口子女的“借讀費”和“學(xué)雜費”。盡管如此，外來人口子女入學(xué)過程中仍然會面臨多重問題，如規(guī)定外來人口子女入學(xué)，其家庭必須提供以下證件：暫住證、實際住所居住證明、務(wù)工就業(yè)證明、戶口所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出具的“在當(dāng)?shù)貨]有監(jiān)護(hù)條件”的證明、暫住地街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開具的借讀的證明材料。外來人口在辦理這些看似合理的手續(xù)時，由于受時間、精力、財力等多種因素的限制，他們很難在較短時間內(nèi)辦理、準(zhǔn)備好這些材料，且辦理、準(zhǔn)備材料的過程中外來人口誤工成本也相對較大。而不具備完整的這些材料，公辦學(xué)校則可以“名正言順”地拒收外來人口子女入學(xué)或向其收取高額的借讀費。與此同時，隨遷外來人口子女在受教育過程中還面臨著適應(yīng)危機，被歧視等問題。為此，可從以下方面給予解決。首先，加強相關(guān)政策調(diào)節(jié)的剛性力度，嚴(yán)格執(zhí)行“就近入學(xué)、統(tǒng)籌安排”原則，擴(kuò)大公辦學(xué)校招生比例的同時，相應(yīng)地要新建或者擴(kuò)建校舍、增加師資力量，拒絕任何以“教育資源有限”為由拒絕接受外來人口子女。其次，提高外來人口子弟學(xué)校的師資水平，對現(xiàn)有的專門的外來人口子弟學(xué)校，政府要加強政策支持和財政補貼，使其具有較多的財政資金以有能力提供給學(xué)生更多更優(yōu)質(zhì)的教育、教學(xué)資源。最后，鼓勵和推動學(xué)校做好對外來人口子女的“文化融入性”教育工作，為外來人口子女更好、更快地融入沈陽市、融入學(xué)校搭建相應(yīng)的平臺。如學(xué)?？砷_展對外來人口子女不歧視、不抱怨、不慢待等一視同仁對待的活動；靈活、綜合運用不同的方法、通過不同的可操作性強的活動關(guān)注外來人口子女的生活狀況、學(xué)習(xí)狀況、心理狀況。

四、完善外來人口住房保障制度

盡管對外來人口住房保障的問題一直都有研究，但目前為止沈陽市并沒有出臺相關(guān)的專項法律來保護(hù)外來人口住房權(quán)利，盡管沈陽市建設(shè)了部分經(jīng)濟(jì)適用房并加快了其建設(shè)的步伐，但因其嚴(yán)格的申請條件及申請程序等方面的限制，仍然是供小于求。住房保障相關(guān)問題仍徘徊于市場失靈及政府失靈共存的狀態(tài)中，所以對于外來人口，公租房項目應(yīng)在于其考慮范圍內(nèi)。因此構(gòu)建符合外來人口狀況的住房供應(yīng)體系和住房保障體系已刻不容緩，但同時由于外來人口是社會的“夾心層”，構(gòu)建符合他們的住房保障體系不僅需要考慮城市規(guī)劃、土地供應(yīng)、財稅制度等問題，還要將住房補貼、住房公積金、金融服務(wù)等涉及到的問題納入到考慮的范圍內(nèi)。就目前沈陽市的現(xiàn)狀來看，可借鑒新加坡的保障性住房建設(shè)的經(jīng)驗，在住房體系建設(shè)中提高保障性住房的比例，使保障性住房以一種“準(zhǔn)公共品”的形式出現(xiàn)在市場上。同時在保障性住房周圍加強對公共生活娛樂設(shè)施的建設(shè)，使外來人口能夠享受到與城鎮(zhèn)居民一樣的公共基礎(chǔ)設(shè)施，促使其形成舒適的生活環(huán)境。總之，外來人口城鎮(zhèn)住房問題的有效應(yīng)對路徑可以為：以廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房為一主、一輔的短期模式；再以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房為一主、一輔的長期住房保障模式。