基于人地掛鉤視角的沈陽市農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力測算研究*

◎任家強 宋海英 汪時捷

當前我國處在新型城鎮(zhèn)化順利實施階段，但是城鄉(xiāng)土地供需矛盾問題一直沒有得到有效解決，為了嚴格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，優(yōu)化城市與農(nóng)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)新時期土地節(jié)約集約的目標，從而破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾，力求在保障經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時滿足各行業(yè)發(fā)展用地的客觀需求，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地總體規(guī)模不增加甚至逐步減少的前提下，實現(xiàn)保護好耕地的目標，為城鄉(xiāng)建設(shè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護留下足夠的空間。2016年10月，國土資源部發(fā)布了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》，其目的在于逐步建立我國城鄉(xiāng)發(fā)展的人地掛鉤機制，從而實現(xiàn)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》確定的一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的發(fā)展目標，有力助推城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤的政策的實現(xiàn)。建立人地掛鉤機制，既能實現(xiàn)對新型城鎮(zhèn)化的用地保障，平衡城市建設(shè)用地需求和農(nóng)村建設(shè)用地減少，也是對土地城鎮(zhèn)化的制約［1］。

人地掛鉤是按照城鎮(zhèn)、農(nóng)村人口數(shù)量的變化從而引起城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地數(shù)量變化的過程。隨著城鎮(zhèn)中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和外來人口的不斷增加，必然帶動城鎮(zhèn)人口和土地數(shù)量增加，農(nóng)村人口和土地數(shù)量減少。這一動態(tài)變化過程需要通過準確的人口和土地數(shù)據(jù)來確定城鎮(zhèn)人地增加規(guī)模以及農(nóng)村需要進行土地綜合整理的規(guī)模。本文從人地掛鉤的角度出發(fā)，對沈陽市農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力進行研究，有利于解決城鄉(xiāng)土地供需矛盾、改變不合理的土地利用結(jié)構(gòu)和提高利用效率，對潛力較大的地區(qū)進行建設(shè)用地復(fù)墾，增加耕地面積，或者對農(nóng)民的宅基地進行有償退出，解決土地粗放利用問題。

一、研究區(qū)概況

沈陽市 2015 年末總?cè)丝?829.1 萬人，其中城鎮(zhèn)人口667.8 萬人，農(nóng)村人口161.3 萬人，人口出生率 6.7‰，人口死亡率 8.28‰，人口自然增長率-1.58‰，人口機械增長率 1.51‰，城鎮(zhèn)化率達80.55%。2015 年沈陽市建設(shè)用地233318公頃，城鄉(xiāng)建設(shè)用地186901公頃，農(nóng)村建設(shè)用地95823公頃，農(nóng)村建設(shè)用地占建設(shè)用地的41.07%、占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的51.27%，由此可以看出在農(nóng)村人口不斷減少的情況下，農(nóng)村建設(shè)用地的比重居高不下，因此農(nóng)村建設(shè)用地的整理潛力是十分巨大的。

二、 研究方法

1.數(shù)據(jù)來源

研究數(shù)據(jù)來源于2011-2016年沈陽市統(tǒng)計年鑒，《沈陽市推進新型城鎮(zhèn)化實施方案（2015-2020 年）》。

2.測算標準

《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》（GB50137-2011）、《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（GB50188—2007）。

3.模型選取

（1）灰色系統(tǒng)模型。人口經(jīng)濟系統(tǒng)是一個典型的灰色系統(tǒng)。由于人口變動受多要素的影響，一般很難在預(yù)測中包含全部影響因素。而灰色模型在進行預(yù)測的過程中，所需的數(shù)據(jù)信息較少，預(yù)測精度卻較高，因此在沈陽市2020年的人口總規(guī)模預(yù)測方面可以進行應(yīng)用。GM（1，1）的含義是 1階 1 個變量的灰色模型，它是在數(shù)據(jù)生成的基礎(chǔ)上建立灰微分方程［2］：

其中χ（0）（k）是原始數(shù)據(jù)，χ（1）=AGOχ（0），Z（1）（k）=0.5（χ（1）（k）+χ（1）（k-1），a 是發(fā)展系數(shù)，b 是灰作用量。進一步推導(dǎo)可表示為：

其中，

利用灰色系統(tǒng)模型進行預(yù)測時，采用沈陽市2010年到2015年的總?cè)丝谝?guī)模數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，將得到的預(yù)測數(shù)值與實際數(shù)值相比較，經(jīng)檢驗相對誤差均在8%以內(nèi)，因此建立的預(yù)測模型可以達到預(yù)定效果。

（2）綜合增長率模型法。應(yīng)用綜合增長率模型，采用2010年到2015年沈陽市現(xiàn)狀的人口總規(guī)模為預(yù)測的基數(shù)，然后根據(jù)沈陽市2010年到2015年的人口自然增長率和機械增長率兩個指標預(yù)測沈陽市2020年的人口總規(guī)模。一般采用的公式為：

其中：P為預(yù)測的總?cè)丝跀?shù)；N為現(xiàn)狀的總?cè)丝跀?shù)；r為人口自然增長率；n為年限；k為人口機械增長率。

（3）人均建設(shè)用地標準法。

其中，St表示沈陽市農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力，Sx表示2015年沈陽市農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模，Qt表示2020年沈陽市農(nóng)村人口數(shù)，Bt表示2020年沈陽市人均農(nóng)村建設(shè)用地標準。

三、農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力測算

1.人口預(yù)測

運用灰色灰色模型法對沈陽市2020年的總?cè)丝谝?guī)模進行測算，得到2020年沈陽市人口總規(guī)模為837萬人；采用人口綜合增長率模型法對沈陽市2020年人口總規(guī)模測算得到總?cè)丝跀?shù)為827萬，兩者取均值為832萬人。沈陽市城鎮(zhèn)人口等于沈陽市人口總規(guī)模與城鎮(zhèn)化率的乘積，通過沈陽市人口總規(guī)模減去城鎮(zhèn)人口規(guī)模得到沈陽市2020年的農(nóng)村人口規(guī)模。依據(jù)2015年11月沈陽市人民政府發(fā)布《沈陽市推進新型城鎮(zhèn)化實施方案（2015—2020年）》中明確提出到2020年沈陽市常住人口城鎮(zhèn)化率將達到85%這一規(guī)劃標準，測算到2020年沈陽市城鎮(zhèn)人口為707萬人，農(nóng)村人口為125萬人。

2.農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力預(yù)測

（1）人均建設(shè)用地標準。根據(jù)2015年沈陽市農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模和2015年、2020年沈陽市農(nóng)村人口數(shù)，參照《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（GB50188—2007），確定出2015年和2020年沈陽市人均農(nóng)村建設(shè)用地標準為140m2/人。

（2）理論潛力

農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力的測算方法采用人均建設(shè)用地標準法，測算沈陽市2015年和2020年的農(nóng)村建設(shè)用地整理的理論潛力。根據(jù)2015年沈陽市農(nóng)村建設(shè)用地存量規(guī)模，農(nóng)村人口數(shù)以及《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（GB50188—2007），經(jīng)過測算得到2015年的沈陽市農(nóng)村建設(shè)用地可供整理的理論潛力為62398公頃，2020年沈陽市農(nóng)村建設(shè)用地整理的理論潛力為63645公頃，如表2。皇姑區(qū)、沈河區(qū)、和平區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地整理理論潛力減少；蘇家屯區(qū)、遼中區(qū)、康平縣、法庫縣、新民市、渾南區(qū)等9個區(qū)縣的農(nóng)村建設(shè)用地整理理論潛力較大，說明這9個區(qū)縣隨著農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，被閑置的農(nóng)村建設(shè)用地得不到合理的利用，可以采用農(nóng)村宅基地有償退出、置換等土地節(jié)約集約利用措施，不斷完善土地集約利用，同時根據(jù)城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的要求，嚴格控制新增農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模，執(zhí)行各行業(yè)各類建設(shè)用地控制標準的方法，對閑置、廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地實施整理。

（3）現(xiàn)實潛力

綜合考慮自然、社會經(jīng)濟條件，將選取人均地區(qū)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、農(nóng)村人口數(shù)、城鎮(zhèn)化水平、人均農(nóng)村居民點用地面積等指標作為限制性因素，采用層次分析法對理論潛力進行綜合修正，從而得到農(nóng)村建設(shè)用地整理的現(xiàn)實潛力。

修正選取指標。首先確定目標層是農(nóng)村居民點理論整理潛力綜合修正系數(shù)；準則層有：經(jīng)濟水平、社會條件、土地利用情況；其次確定指標層有：2015年的人均地區(qū)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、農(nóng)村人口數(shù)、城鎮(zhèn)化水平、人均耕地面積、人均農(nóng)村居民點用地面積。

經(jīng)濟條件選取人均地區(qū)生產(chǎn)總值和固定資產(chǎn)投資，因為經(jīng)濟條件的好壞直接影響人地掛鉤的工作進程以及開展的順利與否，所以選取這兩個能反映經(jīng)濟發(fā)展水平的指標；社會條件選取農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)化水平，農(nóng)村人口的多少直接影響潛力的大??；城鎮(zhèn)化水平對農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力的影響較為明顯，表現(xiàn)為正相關(guān)，如果城鎮(zhèn)化水平高，則說明現(xiàn)階段城鎮(zhèn)人口所占總?cè)丝诘谋戎馗?，農(nóng)村人口所占比重就小，對城鎮(zhèn)建設(shè)用地的客觀需求就大，同時對農(nóng)村建設(shè)用地的需求降低，反之則相反；土地利用情況選取人均耕地面積和人均農(nóng)村建設(shè)用地面積，人均耕地面積越小，說明人地矛盾越突出，對人地掛鉤的需求就越強烈；人均農(nóng)村建設(shè)用地面積對潛力修正影響較大，人均農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模衡的大小可以直接反應(yīng)出可供整理的農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)實潛力的高低。運用Yaahp軟件進行層次分析法結(jié)構(gòu)模型的建立，由于每一項指標對農(nóng)村居民點整理潛力的影響程度不同，將各指標賦予不同的權(quán)重值從而得出判斷矩陣，最后得到計算結(jié)果。

將指標的標準化后的值與每個指標的權(quán)重相乘求和從而得出農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力綜合修正系數(shù)為0.5366。用農(nóng)村建設(shè)用地整理的理論潛力乘以綜合修正系數(shù)得到現(xiàn)實潛力，計算得到沈陽市農(nóng)村建設(shè)用地整理的現(xiàn)實潛力為33483 公頃，2020年沈陽市農(nóng)村建設(shè)用地整理的理論潛力為34152公頃。從表2可以看出，現(xiàn)實潛力較高的地區(qū)主要集中在遼中區(qū)、康平縣、新民市和法庫縣，市區(qū)周邊的渾南區(qū)、蘇家屯區(qū)、于洪區(qū)、沈北新區(qū)存在一定的現(xiàn)實潛力，為城市合理的外延發(fā)展預(yù)留有足夠的空間，而市中心城區(qū)的大東區(qū)、和平區(qū)、鐵西區(qū)仍存有一定規(guī)模的現(xiàn)實潛力，對中心城區(qū)內(nèi)部存量農(nóng)村建設(shè)用地整理、挖潛提供了必要的空間，為服務(wù)于城市發(fā)展，該部分地區(qū)可以確認為是當前及未來幾年農(nóng)村建設(shè)用地整理的重點發(fā)展地區(qū)。

表1 沈陽市農(nóng)村建設(shè)用地整理現(xiàn)實潛力測算修正指標體系及權(quán)重表

表2 2020年沈陽市各區(qū)縣農(nóng)村建設(shè)用地整理理論和現(xiàn)實潛力

四、結(jié)語

隨著城鎮(zhèn)化快速演進，渴望在城市發(fā)展的農(nóng)民數(shù)量逐年增多，并逐漸在城市定居，導(dǎo)致農(nóng)村房屋空置率大幅上升，頻頻出現(xiàn)“鬼村”、“空心村”的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)土地供需不平衡，使得土地資源得不到合理利用?！叭说貟煦^”是我國基于滿足保護耕地的基本要求而同時又有效保障新型城鎮(zhèn)化實施帶來的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加的一個新的舉措，在我國城鄉(xiāng)發(fā)展史上具有深遠的意義和影響。在面對城鎮(zhèn)化進程中暴露出來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出的問題，有效利用人地掛鉤這項政策，不僅可以緩解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題，還可以在農(nóng)村建設(shè)用地整理中有效增加耕地規(guī)模，降低農(nóng)村建設(shè)用地的存量，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的節(jié)約集約利用，達到優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和空間布局的目的，保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加。因此，對農(nóng)村建設(shè)用地整理的潛力測算就顯得特別重要，事關(guān)“人地掛鉤”政策能否得到順利實施。本研究成果，將對沈陽市今后制定“人地掛鉤”的政策、土地利用規(guī)劃和土地整治規(guī)劃等提供必要的參考依據(jù)，有效保障人地掛鉤中農(nóng)村建設(shè)用地整理的規(guī)劃和實施。

［1］趙萌. 開封市人地掛鉤的實施研究［D］.河南大學(xué)，2015.

［2］趙先超，周躍云，張旺，孔祥齋. 基于GM（1，1）灰色模型的湖南省人口規(guī)模預(yù)測研究［J］. 玉林師范學(xué)院學(xué)報，2010，31（02）：11-15.

［3］張世全，李漢敏. “掛鉤”透析——對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和人地掛鉤的思考［J］. 中國土地，2013，（02）：45-47.