農(nóng)地“三權(quán)分置”政策之兩次分離的異同研究

丁關(guān)良

（浙江大學(xué)a.中國農(nóng)村發(fā)展研究院；b.公共管理學(xué)院，杭州310058）

改革開放近40年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，以及農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了速度加快和農(nóng)村土地呈現(xiàn)了適度規(guī)模經(jīng)營的趨勢(shì)。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年6月底，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.6億畝，超過承包耕地總面積的1/3，在一些東部沿海地區(qū)，流轉(zhuǎn)比例已經(jīng)超過1/2；全國經(jīng)營耕地面積在50畝以上的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶超過350萬戶，經(jīng)營耕地面積超過3.5億多畝，這一現(xiàn)象使之農(nóng)地“三權(quán)分置”政策內(nèi)容中“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)”已被經(jīng)濟(jì)學(xué)界公認(rèn)為它是深化農(nóng)村土地制度改革之最大亮點(diǎn)，這一改革措施從某種意義上加速推進(jìn)了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)從“兩權(quán)分離”演化為“三權(quán)分離”的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，因此，目前農(nóng)村集體承包地產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”①政策已成為深化農(nóng)村改革之重要內(nèi)容和制度創(chuàng)新之重要舉措?？梢?，這一農(nóng)地“三權(quán)分置”改革必將事關(guān)農(nóng)村土地制度發(fā)展未來方向，特別“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)”更是事關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民土地權(quán)益保障之制度巨大變動(dòng)，同時(shí)權(quán)利問題終究是一個(gè)法律問題，該農(nóng)地“三權(quán)分置”政策產(chǎn)生之新權(quán)利（這里主要指土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)這新“兩權(quán)”，因土地所有權(quán)早已是法律上重要之權(quán)利）只有上升為法律之權(quán)利（這里主要指私法上的民事權(quán)利）才真正具有頑強(qiáng)的生命力，才能更好付諸實(shí)踐且通過強(qiáng)有力法律武器（法律手段）為該新“兩權(quán)”運(yùn)行做到真正保駕護(hù)航并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定社會(huì)秩序。為此，這一農(nóng)地“三權(quán)分置”改革其導(dǎo)致重構(gòu)式的“變法”已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急且是否可行（該農(nóng)地“三權(quán)分置”改革之政策邏輯能否符合法律邏輯，政策制度能否上升為法律制度）等問題已經(jīng)凸顯，并敦促國家立法部門盡快修改相關(guān)法律②和引起社會(huì)各界高度重視③。

當(dāng)前，農(nóng)地“三權(quán)分置”的政策確立也已造成理論上混亂與激烈紛爭，學(xué)者或?qū)嵺`工作者（包括政府官員）中存在肯定（完全贊同）④、部分贊同⑤、新解⑥、改新⑦和否定⑧等主要五類學(xué)說且多種不同觀點(diǎn)，可見，到目前為止對(duì)農(nóng)地“三權(quán)分置”論至今并沒有得到充分的論證，學(xué)界不同觀點(diǎn)（許多對(duì)農(nóng)地“三權(quán)分置”論持不同觀點(diǎn)的學(xué)者研究內(nèi)容有一定新意和啟發(fā)，但也都存在一些不足，特別是筆者認(rèn)為上述學(xué)說中新解說的四種觀點(diǎn)和改新說的五種觀點(diǎn)都不能圓滿解釋除土地所有權(quán)外農(nóng)地權(quán)利生成之法律邏輯或建立起可行的我國農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系，本文不作具體評(píng)析）內(nèi)容各異還無法在理論上達(dá)成共識(shí)、且也充分反映出這一農(nóng)地“三權(quán)分置”改革之政策制度已經(jīng)顯示出理論供給仍嚴(yán)重不足。

黨的十九大報(bào)告明確指出：“完善承包地‘三權(quán)分置’制度”。因此，很有必要對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”之政策進(jìn)行更加深入系統(tǒng)的理論研究和理論創(chuàng)新，首先最關(guān)鍵是要對(duì)“三權(quán)分置”之政策的產(chǎn)生緣由進(jìn)行分析、核心內(nèi)容和關(guān)系進(jìn)行梳理、兩次分離是否存在異同進(jìn)行剖析，才能真正把握“三權(quán)分置”之政策內(nèi)涵和進(jìn)行涉及“三權(quán)分置”有關(guān)重要問題深入探討⑨。這一研究它必將引起學(xué)界同仁們更多關(guān)注和思考，激勵(lì)更多學(xué)者深入研究農(nóng)地“三權(quán)分置”相關(guān)其他重要法律和實(shí)踐問題，并通過理論完善和創(chuàng)新研究共同為農(nóng)地“三權(quán)分置”政策制度更好地上升為新法律制度（即“變法”）奠定扎實(shí)和良好基礎(chǔ)。

1 農(nóng)地“三權(quán)分置”生成的學(xué)界理論緣由分析

中央政策于1998年曾提出“使用權(quán)同所有權(quán)分離”的“兩權(quán)分離”⑩，早期中央政策也多次單獨(dú)分別提到（土地）承包權(quán)?和（土地）經(jīng)營權(quán)?，直到2014年的中發(fā)〔2014〕1號(hào)文件才一并提到所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置（離）”。經(jīng)濟(jì)學(xué)界普遍認(rèn)為，現(xiàn)行中央政策中的農(nóng)地“三權(quán)分置”是通過農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的兩次分離而形成。

1.1 農(nóng)村集體土地家庭承包使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)發(fā)生第一次分離

經(jīng)濟(jì)學(xué)界普遍認(rèn)為：通過農(nóng)村土地家庭承包，使農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生第一次分離，即導(dǎo)致農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的“兩權(quán)分離”。關(guān)于該“兩權(quán)分離”，其理論界和實(shí)踐中存在種種提法：（1）土地使用權(quán)同土地所有權(quán)分離[1]；（2）土地經(jīng)營權(quán)同土地所有權(quán)分離[2]；（3）土地承包經(jīng)營權(quán)同土地所有權(quán)分離?；（4）土地承包權(quán)同土地所有權(quán)分離?。

經(jīng)濟(jì)學(xué)界通說認(rèn)為是土地承包經(jīng)營權(quán)從土地所有權(quán)中分離出來，使“一權(quán)”（土地所有權(quán)）變?yōu)椤皟蓹?quán)”（土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)），即農(nóng)村土地承包之“兩權(quán)分離”其結(jié)果：土地所有權(quán)仍歸農(nóng)民集體，土地承包經(jīng)營權(quán)歸（承包）農(nóng)戶。《“三權(quán)分置”政策意見》也明確指出：“改革開放之初，在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分設(shè)”。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)發(fā)生第二次分離

關(guān)于該第二次分離產(chǎn)生“兩權(quán)分離”，理論界和實(shí)踐中存在種種提法：（1）土地經(jīng)營權(quán)同土地承包權(quán)分離，即土地承包權(quán)變?yōu)橥恋爻邪鼨?quán)和土地經(jīng)營權(quán)，如“目前，我國的農(nóng)村已經(jīng)在事實(shí)上形成了‘三權(quán)分離’的局面，即土地歸社區(qū)‘集體’所有（所有權(quán)）、農(nóng)民按戶承包（承包權(quán)）、土地經(jīng)營權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)（經(jīng)營權(quán)）。顯然，土地經(jīng)營權(quán)是由承包權(quán)派生出來的，土地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)的分割是在農(nóng)戶將承包期內(nèi)的土地使用權(quán)限讓渡給他人時(shí)發(fā)生的”[3]；（2）土地經(jīng)營權(quán)同土地承包經(jīng)營權(quán)分離，即土地承包經(jīng)營權(quán)變?yōu)橥恋爻邪?jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，如“所謂農(nóng)地流轉(zhuǎn)，是指在農(nóng)地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，農(nóng)地所有者或承包經(jīng)營者，在其權(quán)利存續(xù)期間依法將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，通過轉(zhuǎn)包、租賃等形式轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶、業(yè)主或經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營，以獲取收益的行為”[4]；（3）土地使用權(quán)同土地承包經(jīng)營權(quán)分離，即土地承包經(jīng)營權(quán)變?yōu)橥恋爻邪?jīng)營權(quán)和土地使用權(quán)，如麗江市安寧市青龍鎮(zhèn)人民政府《關(guān)于加快推進(jìn)青龍鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的意見》（青政發(fā)〔2009〕29號(hào)）規(guī)定：“實(shí)行農(nóng)村土地集體所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)‘三權(quán)分離’，放活土地使用權(quán)”；（4）土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分離，即土地承包經(jīng)營權(quán)變?yōu)橥恋爻邪鼨?quán)和土地經(jīng)營權(quán)，如“在確保農(nóng)村土地集體所有的前提下，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分解，明確界定為相對(duì)獨(dú)立的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，并明晰承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的具體權(quán)能”[5]；（5）土地承包權(quán)與土地使用權(quán)分離，即土地承包經(jīng)營權(quán)變?yōu)橥恋爻邪鼨?quán)和土地使用權(quán)，如安徽省長豐縣農(nóng)業(yè)委員會(huì)《關(guān)于加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的意見》（2008年2月12日）規(guī)定：“實(shí)行土地所有權(quán)、承包權(quán)和土地使用權(quán)分離，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機(jī)制”。

經(jīng)濟(jì)學(xué)界通說認(rèn)為，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)（初次流轉(zhuǎn)）使“一權(quán)”（土地承包經(jīng)營權(quán)）變?yōu)椤皟蓹?quán)”（土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)），即其結(jié)果是農(nóng)戶“保留”土地承包權(quán)，流進(jìn)方（經(jīng)營者）取得土地經(jīng)營權(quán)?！丁叭龣?quán)分置”政策意見》也明確指出：“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)”。

1.3 農(nóng)地“三權(quán)分置”論的產(chǎn)生

農(nóng)地“三權(quán)分置”中“三權(quán)”的產(chǎn)生，首先通過農(nóng)村土地家庭承包使“一權(quán)”（土地所有權(quán)）變?yōu)椤皟蓹?quán)”（土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)），再通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)（初次流轉(zhuǎn)，下同）也使“一權(quán)”（土地承包經(jīng)營權(quán)）變?yōu)椤皟蓹?quán)”（土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)），經(jīng)過上述兩次分離從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)自“一權(quán)”先演變?yōu)椤皟蓹?quán)”（土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)）再演變到“三權(quán)”（土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)），最終導(dǎo)致農(nóng)村集體承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)被分解為三種權(quán)利，其一是土地所有權(quán)，其二是土地承包權(quán)，其三是土地經(jīng)營權(quán)，即學(xué)界所謂的農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”論。

農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”論其“三權(quán)”歸屬如下：土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體、土地承包權(quán)歸農(nóng)戶（原承包農(nóng)戶）、土地經(jīng)營權(quán)歸流進(jìn)方（現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營者）。

2 農(nóng)地“三權(quán)分置”的核心內(nèi)容和關(guān)系梳理分析

《“三權(quán)分置”政策意見》指出：“科學(xué)界定“三權(quán)”內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系”。農(nóng)地“三權(quán)分置”是通過上述農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的兩次分離完成的，對(duì)第一次分離和第二次分離的核心內(nèi)容和關(guān)系分別分析如下。

2.1 第一次分離的核心內(nèi)容和關(guān)系

第一次分離涉及的核心內(nèi)容和關(guān)系，表現(xiàn)在?：（1）分離前農(nóng)村集體土地所有權(quán)中含有“土地承包經(jīng)營權(quán)”；（2）農(nóng)村土地家庭承包時(shí)“土地承包經(jīng)營權(quán)”可以從土地所有權(quán)中分離出來，如“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)從集體土地所有權(quán)中徹底分離出來，實(shí)現(xiàn)了‘兩權(quán)分離’”[6]；（3）分離后其土地所有權(quán)（自物權(quán)）仍存在；（4）分離后土地所有權(quán)仍歸農(nóng)民集體（土地所有權(quán)人）所有，即土地所有權(quán)人沒有喪失土地所有權(quán)；（5）分離后產(chǎn)生新獨(dú)立的權(quán)利，即土地承包經(jīng)營權(quán)；（6）通過家庭承包而原始取得土地承包經(jīng)營權(quán)的人具有嚴(yán)格的身份性，即具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的農(nóng)民（法律賦予本集體經(jīng)濟(jì)組織成員有平等的承包資格）人人有份、而以農(nóng)戶（《農(nóng)村土地承包法》第15條規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”）為經(jīng)營單位的承包；（7）農(nóng)戶（承包方）自承包合同生效（“承包合同自成立之日起生效”）時(shí)取得土地承包經(jīng)營權(quán)，如《農(nóng)村土地承包法》第22條規(guī)定，實(shí)行家庭承包的，“承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營權(quán)”；（8）農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營權(quán)后成為土地承包經(jīng)營權(quán)人；（9）分離后土地上產(chǎn)生新增的法律關(guān)系，即除土地所有權(quán)法律關(guān)系外土地上新增加了土地承包經(jīng)營權(quán)法律關(guān)系（即土地承包法律關(guān)系）；（10）分離后土地所有權(quán)上存在負(fù)擔(dān)，即土地所有權(quán)上存在土地承包經(jīng)營權(quán)這一負(fù)擔(dān)；（11）土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，它是土地承包經(jīng)營權(quán)人對(duì)他人承包地享有直接支配和排他的權(quán)利；（12）土地承包經(jīng)營權(quán)是法定物權(quán)，見《物權(quán)法》第三編“用益物權(quán)”第十一章“土地承包經(jīng)營權(quán)”；（13）土地承包經(jīng)營權(quán)屬于有期物權(quán)，如耕地承包期限為30年等；（14）在用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)依法成立后，發(fā)包方不能隨意取消之，如發(fā)包方不得任意收回承包地、也不得任意調(diào)整承包地等；（15）承包地被征收，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償；（16）用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)具有優(yōu)先于土地所有權(quán)的效力；（17）土地承包經(jīng)營權(quán)人可以在自己享有土地承包經(jīng)營權(quán)的土地上為他人設(shè)立地役權(quán)等；（18）土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能應(yīng)包括占有、使用、收益、處分等四大權(quán)能；（19）分離后土地用途仍是農(nóng)業(yè)用途；（20）農(nóng)戶（土地承包經(jīng)營權(quán)人）擁有的承包地可依法流轉(zhuǎn)。

2.2 第二次分離的核心內(nèi)容和關(guān)系

第二次分離涉及的核心內(nèi)容和關(guān)系，表現(xiàn)在?：（1）土地承包經(jīng)營權(quán)中含有“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”，即土地承包經(jīng)營權(quán)由“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”組成，如“土地承包經(jīng)營權(quán)是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的混合體”[7]；（2）土地承包經(jīng)營權(quán)可以被分解為“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”，如《“三權(quán)分置”政策意見》指出：“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)”；（3）土地經(jīng)營權(quán)可以從土地承包經(jīng)營權(quán)中分解出來，如《“三權(quán)分置”政策意見》指出：“在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)”；（4）因第二次分離導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)消滅（土地承包經(jīng)營權(quán)被分解為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)后土地承包經(jīng)營權(quán)已不存在，因“三權(quán)分置”政策中只包括所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)這三權(quán)，沒有“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一權(quán)），如“可以將承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)‘一分為二’成土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)”[8]，又如“在原有的承包經(jīng)營權(quán)概念基礎(chǔ)上，分離出承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，從形式上看是把一項(xiàng)權(quán)利分離為兩項(xiàng)”；[9]（5）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)其轉(zhuǎn)移的是土地經(jīng)營權(quán)，如《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號(hào)）明確指出：“實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”；（6）“三權(quán)分置”政策中的土地承包權(quán)產(chǎn)生于在“三權(quán)分置”背景下農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)（指初次流轉(zhuǎn)，下同）中，而不是產(chǎn)生在農(nóng)村土地家庭承包前或家庭承包過程中；（7）流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)后（承包）農(nóng)戶喪失土地承包經(jīng)營權(quán)但“保留”了土地承包權(quán)，如《“三權(quán)分置”政策意見》指出：“不論經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭”；（8）（承包）農(nóng)戶原為土地承包經(jīng)營權(quán)人現(xiàn)為土地承包權(quán)人（因土地承包經(jīng)營權(quán)已消滅，現(xiàn)承包農(nóng)戶已擁有土地承包權(quán)）；（9）不管以什么方式流轉(zhuǎn)其流進(jìn)方都取得土地經(jīng)營權(quán)，如《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2015〕45號(hào)）指出：“支持以各種合法方式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)用于抵押”；（10）土地經(jīng)營權(quán)人占有、使用承包地，如《“三權(quán)分置”政策意見》指出：“土地經(jīng)營權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利”；（11）流進(jìn)方取得土地經(jīng)營權(quán)要有對(duì)價(jià)，向土地承包權(quán)人（流出方）支付流轉(zhuǎn)費(fèi)，如《“三權(quán)分置”政策意見》指出：土地承包權(quán)人“有權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益”；（12）流轉(zhuǎn)法律關(guān)系其性質(zhì)多種，有物權(quán)法律關(guān)系（如轉(zhuǎn)讓法律關(guān)系）、債權(quán)法律關(guān)系（如租賃法律關(guān)系）等；（13）除政策規(guī)定土地承包權(quán)可轉(zhuǎn)讓外通常土地承包權(quán)不得流轉(zhuǎn)，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2014〕71號(hào)）指出：“現(xiàn)階段通過市場(chǎng)流轉(zhuǎn)交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)包括承包到戶的和農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)等，以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林地經(jīng)營權(quán)為主，不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)”；（14）流進(jìn)方取得的土地經(jīng)營權(quán)可用于抵押；（15）流進(jìn)方取得的土地經(jīng)營權(quán)可再流轉(zhuǎn)；（16）分離后土地用途仍是農(nóng)業(yè)用途。

3 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”其兩次分離異同剖析

3.1 第一次分離與第二次分離的相同點(diǎn)

第一次分離與第二次分離的相同點(diǎn)，表現(xiàn)在：（1）分離前權(quán)利中都含有或存在“權(quán)利”，即第一次分離前土地所有權(quán)中含有或存在“土地承包經(jīng)營權(quán)”一種“權(quán)利”，第二次分離前土地承包經(jīng)營權(quán)中也含有或存在“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”兩種“權(quán)利”；（2）分離前權(quán)利中的“權(quán)利”都不是獨(dú)立權(quán)利，即第一次分離前土地所有權(quán)中的“土地承包經(jīng)營權(quán)”不是獨(dú)立權(quán)利，第二次分離前土地承包經(jīng)營權(quán)中的“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”兩權(quán)也都不是獨(dú)立權(quán)利；（3）都發(fā)生“權(quán)利”從權(quán)利分離中分離出來，即第一次分離是土地承包經(jīng)營權(quán)從土地所有權(quán)中分離出來，第二次分離是土地經(jīng)營權(quán)也從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來；（4）二次分離都使“一權(quán)”變?yōu)椤皟蓹?quán)”，即第一次分離使土地所有權(quán)這一權(quán)變?yōu)橥恋厮袡?quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)這兩權(quán)，第二次分離也使土地承包經(jīng)營權(quán)這一權(quán)變?yōu)橥恋爻邪鼨?quán)和土地經(jīng)營權(quán)這兩權(quán)；（5）保持土地用途相同，即第一次分離后其土地是保持農(nóng)業(yè)用途，第二次分離后其土地也是仍保持農(nóng)業(yè)用途。

3.2 第一次分離與第二次分離的差異點(diǎn)

第一次分離與第二次分離的差異點(diǎn)，表現(xiàn)在：（1）第一次分離前的土地所有權(quán)中只含有“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一個(gè)“權(quán)利”，而第二次分離前的土地承包經(jīng)營權(quán)中含有“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”這兩個(gè)“權(quán)利”；（2）第一次分離前的土地所有權(quán)中因只含有一個(gè)“權(quán)利”不發(fā)生“權(quán)利”分解，而第二次分離前的土地承包經(jīng)營權(quán)中含有兩個(gè)“權(quán)利”且可以分解為“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”；（3）第一次分離因農(nóng)村土地承包而發(fā)生，第二次分離因農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)（僅指初次流轉(zhuǎn)）而發(fā)生；（4）第一次分離是土地承包經(jīng)營權(quán)直接從土地所有權(quán)中分離出來，第二次分離首先是土地承包經(jīng)營權(quán)分解為“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”、然后土地經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來；（5）第一次分離后只產(chǎn)生一個(gè)獨(dú)立的新權(quán)利（土地承包經(jīng)營權(quán)），而第二次分離后產(chǎn)生兩個(gè)所謂獨(dú)立的新權(quán)利（土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)）；（6）第一次分離后土地所有權(quán)仍存在，而第二次分離后原權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)消滅（土地承包經(jīng)營權(quán)被分解為“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)后土地承包經(jīng)營權(quán)已不存在）；（7）第一次分離時(shí)土地所有權(quán)中不存在“不可分離的權(quán)利”，而第二次分離時(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)中存在“不可分離的權(quán)利”（即土地承包權(quán)）；（8）第一次分離后土地所有權(quán)人仍保留土地所有權(quán)，而第二次分離后（承包）農(nóng)戶不保留土地承包經(jīng)營權(quán)而“保留”（應(yīng)是“取得”，因農(nóng)戶原擁有的是土地承包經(jīng)營權(quán)）土地承包權(quán)；（9）第一次分離時(shí)發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移，而第二次分離時(shí)發(fā)生土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移；（10）第一次分離后只產(chǎn)生物權(quán)法律關(guān)系，而第二次分離（因流轉(zhuǎn)方式不同）后應(yīng)產(chǎn)生物權(quán)法律關(guān)系、債權(quán)法律關(guān)系等多種法律關(guān)系；（11）第一次分離后（承包）農(nóng)戶取得用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)，而第二次分離后流進(jìn)方取得土地經(jīng)營權(quán)，其土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)各異，有物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)（如轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生物權(quán)法律關(guān)系等），有債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)（如出租產(chǎn)生債權(quán)法律關(guān)系等）等；（12）第一次分離后仍保留土地所有權(quán)其性質(zhì)仍是自物權(quán)，而第二次分離后“保留”土地承包權(quán)其性質(zhì)不清；（13）第一次分離后土地所有權(quán)人（農(nóng)民集體）法律地位沒有發(fā)生變化（土地所有權(quán)仍歸農(nóng)民集體），而第二次分離后（承包）農(nóng)戶原是土地承包經(jīng)營權(quán)人（物權(quán)人）現(xiàn)變?yōu)橥恋爻邪鼨?quán)人（因分離后土地承包經(jīng)營權(quán)消滅，該農(nóng)戶擁有土地承包權(quán)，且現(xiàn)土地承包權(quán)人法律地位不明）；（14）第一次分離后農(nóng)用地上只存在發(fā)包方與承包方之間性質(zhì)單一土地承包關(guān)系（除土地上的土地所有關(guān)系外），而第二次分離后農(nóng)用地上存在性質(zhì)各異的多種復(fù)雜法律關(guān)系（除土地上的土地所有關(guān)系外），如轉(zhuǎn)讓關(guān)系或轉(zhuǎn)包關(guān)系等法律關(guān)系，又如土地承包權(quán)法律關(guān)系（依據(jù)通?！耙粰?quán)相對(duì)應(yīng)一個(gè)法律關(guān)系”），再如土地經(jīng)營權(quán)法律關(guān)系（也依據(jù)通常“一權(quán)相對(duì)應(yīng)一個(gè)法律關(guān)系”），最后如“土地承包關(guān)系”（可能仍存在，如“農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后，原承包關(guān)系穩(wěn)定不變[10]”）等；（15）第一次分離后農(nóng)用地上除土地所有權(quán)人?外一般只存在兩個(gè)當(dāng)事人（發(fā)包方?、承包方?），而第二次分離（不管以什么形式流轉(zhuǎn)）后農(nóng)用地上除土地所有權(quán)人外至少存在三個(gè)當(dāng)事人（發(fā)包方、承包方、流進(jìn)方）或甚至四個(gè)當(dāng)事人（發(fā)包方、承包方〈抵押人〉、抵押權(quán)人、流進(jìn)方）；（16）第一次分離后新產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)；而第二次分離后存在新產(chǎn)生的土地承包權(quán)通常不可以流轉(zhuǎn)和新產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)兩種不同情形。

4 農(nóng)地“三權(quán)分置”兩次分離異同研究得到重要啟示

我們認(rèn)為，農(nóng)地“三權(quán)分置”兩次分離異同研究啟示主要包括以下幾點(diǎn)：（1）農(nóng)地“三權(quán)分置”兩次分離的理論依據(jù)需要我們?cè)偬綄ふ?，是目前傳統(tǒng)“權(quán)能分離”理論，還是其他新理論指導(dǎo)下產(chǎn)生該理論，因?yàn)橐环矫嫖餀?quán)（包括所有權(quán)、用益物權(quán)等）由權(quán)能構(gòu)成這一大陸法系主要法理之一，它已經(jīng)被大陸法系國家普遍遵循的公認(rèn)法理，我國物權(quán)理論也基本遵循這一法理（如所有權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)包括占有、使用、收益和處分四項(xiàng)基本權(quán)能），法律上也規(guī)定（土地）所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地用地使用權(quán)等都有權(quán)能構(gòu)成，中央政策也多次提到完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，同樣，農(nóng)地“三權(quán)分置”政策在提到土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)時(shí)也涉及權(quán)能問題；另一方面大陸法系國家普遍遵循所有權(quán)的權(quán)能分離是在所有權(quán)之上產(chǎn)生各類新創(chuàng)設(shè)權(quán)利和形成不同性質(zhì)法律關(guān)系的必要條件，其基本原理是指導(dǎo)通過所有權(quán)的不同權(quán)能分離而隨之產(chǎn)生的用益物權(quán)和其他相關(guān)權(quán)利的普遍性法則，也應(yīng)該是包括我國農(nóng)村土地制度變革在內(nèi)的所有類型權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法律邏輯前提[11]，但也有學(xué)者認(rèn)為，“由所有權(quán)的整體性（單一性）所決定，所有權(quán)不是占有、使用、收益、處分等各種權(quán)能在量上的總合，而是一個(gè)整體（渾然一體）的權(quán)利，不能在內(nèi)容和時(shí)間上加以分割”[12]。（2）目前許多學(xué)者對(duì)農(nóng)地“三權(quán)分置”的必要性和意義分析極為深入，但對(duì)農(nóng)地“三權(quán)分置”中“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)”的“可行性”則沒作任何的論證，更不用說如何分離的問題，因此，農(nóng)地“三權(quán)分置”可行性問題需要深入理論分析，即如何將“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)”，需要有創(chuàng)新理論來論證。（3）農(nóng)地“三權(quán)分置”中的“三權(quán)”能不能全面反映我國農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)中所有權(quán)利，因農(nóng)村土地權(quán)利極為復(fù)雜，存在各種各樣物權(quán)（如自物權(quán)、他物權(quán)中的用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)等）和各種各樣債權(quán)（如租賃權(quán)等）。（4）土地承包權(quán)產(chǎn)生需要理論上形成共識(shí)，政策和學(xué)界中存在三種情形：一是土地承包權(quán)應(yīng)產(chǎn)生于農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)（初次流轉(zhuǎn)）后，如政策提到“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿”；二是土地承包權(quán)在農(nóng)村土地家庭承包前已經(jīng)存在，如政策提到“農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)是集體所有的具體實(shí)現(xiàn)形式”；三是土地承包權(quán)產(chǎn)生于農(nóng)村土地家庭承包后、農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)前，如農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)抵押。（5）土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生需要理論上形成共識(shí)，學(xué)界中存在三種情形：一是土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)產(chǎn)生于農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)（初次流轉(zhuǎn)）后，如以各種合法方式流轉(zhuǎn)使經(jīng)營主體取得土地經(jīng)營權(quán)；二是農(nóng)戶可用土地經(jīng)營權(quán)抵押（承包后、流轉(zhuǎn)前）；三是農(nóng)村土地家庭承包時(shí)取得土地經(jīng)營權(quán)或原土地承包經(jīng)營權(quán)改為土地經(jīng)營權(quán)。（6）土地承包權(quán)如何定性問題需深入研究，如土地承包權(quán)其性質(zhì)之學(xué)界觀點(diǎn)有：土地承包權(quán)不是民事權(quán)利、土地承包權(quán)屬于身份權(quán)、土地承包權(quán)是一項(xiàng)身份性財(cái)產(chǎn)權(quán)、土地承包權(quán)屬于成員權(quán)、土地承包權(quán)是一種具有財(cái)產(chǎn)性的成員權(quán)、土地承包權(quán)為物權(quán)、土地承包權(quán)為用益權(quán)、土地承包權(quán)為用益物權(quán)、土地承包權(quán)仍為土地承包經(jīng)營權(quán)、土地承包權(quán)為有負(fù)擔(dān)的土地承包經(jīng)營權(quán)、土地承包權(quán)為準(zhǔn)所有權(quán)、土地承包權(quán)為土地承包經(jīng)營權(quán)的代稱、土地承包權(quán)二元性：成員權(quán)抑或物權(quán)、甚至“一些權(quán)威專家在不同場(chǎng)合對(duì)土地承包權(quán)作不同定性，有時(shí)說是物權(quán)，有時(shí)說是成員權(quán)”、農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)不產(chǎn)生土地承包權(quán)、土地承包權(quán)屬于民事權(quán)利能力等；（7）土地經(jīng)營權(quán)如何定性問題也需深入研究，如土地經(jīng)營權(quán)其性質(zhì)之學(xué)界觀點(diǎn)：土地經(jīng)營權(quán)屬于權(quán)能、土地經(jīng)營權(quán)不是法定民事權(quán)利、土地經(jīng)營權(quán)為財(cái)產(chǎn)權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)為法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)為權(quán)利用益物權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)為用益權(quán)的行使、土地經(jīng)營權(quán)為次級(jí)土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)為次生性用益物權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)和債權(quán)兩元性、流轉(zhuǎn)后流進(jìn)方取得權(quán)利的名稱中不存在（土地）經(jīng)營權(quán)等；（8）如何將政策上土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)這新“兩權(quán)”上升為法律上之權(quán)利更需研究，因?yàn)檎哌壿嫙o法代替法律邏輯，因此，要使“三權(quán)分置”法律化必然會(huì)導(dǎo)致法理上需多元理論創(chuàng)新且遇到能不能實(shí)現(xiàn)“變法”問題都需要系統(tǒng)科學(xué)論證。

注 釋：

① 2014年2月9日中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（中發(fā)〔2014〕1號(hào)）指出：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，這是國家層面最早提到涉及“三權(quán)分置”中的“三權(quán)”，但這時(shí)還沒有提到“三權(quán)分置”名稱這一政策表述；而2014年11月20日《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見〉的通知》（中辦發(fā)〔2014〕61號(hào)）指出：“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”，該政策是最早提到“三權(quán)分置”這一名稱之政策表述，也是以“三權(quán)分置”為主要內(nèi)容的早期專項(xiàng)政策，并出現(xiàn)了以土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)替代土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重大變化。

② 《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見〉的通知》（中辦發(fā)〔2014〕61號(hào)）指出：“抓緊修訂完善相關(guān)法律法規(guī)”，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》（中發(fā)〔2015〕1號(hào)）指出：“抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系”，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》在“完善‘三權(quán)分置’法律法規(guī)”中也再次指出：“加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作”等。

③ 2016年度中國十大學(xué)術(shù)熱點(diǎn)之一，即“熱點(diǎn)4.農(nóng)村土地‘三權(quán)分置’法律制度建構(gòu)”，參見：2016年度中國十大學(xué)術(shù)熱點(diǎn)發(fā)布[N].光明日?qǐng)?bào)，2017-01-13（01）。

④ 肯定者：經(jīng)濟(jì)學(xué)界和管理學(xué)界中從事農(nóng)村問題研究的學(xué)者普遍贊同；從事涉及農(nóng)村工作的官員更是贊同，如陳錫文、韓長賦、韓俊、馮海發(fā)、孫中華、張紅宇、葉興慶等。

⑤ 部分贊同者：陶鐘太朗、楊遂全、李國強(qiáng)等。（1）“在傳統(tǒng)債的方式的流轉(zhuǎn)中，如出租、轉(zhuǎn)包、代耕等方式，受讓方取得的權(quán)利并未法定為物權(quán)，而只能認(rèn)為是一種債權(quán)，但恰在此時(shí)，才發(fā)生原土地承包經(jīng)營權(quán)人的‘承包權(quán)’和新的權(quán)利人的‘經(jīng)營權(quán)’的分離”，參見：陶鐘太朗，楊遂全.農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)認(rèn)知與物權(quán)塑造——從既有法制到未來立法[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（2）：73-79.（2）“以互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)不會(huì)發(fā)生‘承包權(quán)’和‘經(jīng)營權(quán)’分離”，參見：李國強(qiáng).論農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“三權(quán)分置”的法律關(guān)系[J].法律科學(xué)，2015（6）：179-188。

⑥ 新解者：管洪彥、孔祥智、高富平、陳勝祥、蔡立東、姜楠等。新解說學(xué)者認(rèn)同“三權(quán)分置”，雖然他們對(duì)國家“三權(quán)分置”政策確立的“三權(quán)”名稱是贊同的，但對(duì)該“三權(quán)”內(nèi)涵或內(nèi)容不予贊同，并對(duì)“三權(quán)”進(jìn)行新的角度予以解釋或賦予新的含義。（1）土地所有權(quán)、土地承包權(quán)（即土地承包經(jīng)營權(quán)）、土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”，參見：管洪彥，孔祥智.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵與表達(dá)思路[J].江漢論壇，2017（4）：29-35.（2）土地所有權(quán)、土地承包權(quán)（在土地所有權(quán)上創(chuàng)設(shè)）、土地經(jīng)營權(quán)（在土地所有權(quán)上重新創(chuàng)設(shè)）的“三權(quán)分置”。參見：高富平.農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的法理解析及制度意義[J].社會(huì)科學(xué)輯刊，2016（5）：73-78.（3）土地所有權(quán)、土地承包權(quán)（在土地所有權(quán)上創(chuàng)設(shè)）、土地經(jīng)營權(quán)（將原土地承包經(jīng)營權(quán)更名為經(jīng)營權(quán)）的“三權(quán)分置”.參見：陳勝祥.農(nóng)地“三權(quán)”分置的路徑選擇[J].中國土地科學(xué)，2017（2）：22-28.（4）土地所有權(quán)、土地承包權(quán)（則為其行使受到經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)的代稱）、土地經(jīng)營權(quán)（以土地承包經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的的權(quán)利用益物權(quán)）的“三權(quán)分置”.參見：蔡立東，姜楠.承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的法構(gòu)造[J].法學(xué)研究，2015（3）：31-46。

⑦ 改新者：丁文、申惠文、朱廣新、孫憲忠、高飛等。改新說學(xué)者都不完全贊同“三權(quán)分置”政策中的“三權(quán)”，且都提出了新的“三權(quán)分置”。（1）土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。參見：丁文.論土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的分離[J].中國法學(xué)，2015（3）：159-178.（2）土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。參見：申惠文.法學(xué)視角中的農(nóng)村土地三權(quán)分離改革[J].中國土地科學(xué)，2015（3）：39-44.（3）土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、次生土地承包經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。參見：朱廣新.土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的政策意蘊(yùn)與法制完善[J].法學(xué)，2015（11）：88-100.（4）土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、耕作經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。參見：孫憲忠.推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營模式的立法研究[J].中國社會(huì)科學(xué)，2016（7）：145-163.（5）土地所有權(quán)、成員權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)的“三權(quán)分置”。參見：高飛.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法理闡釋與制度意蘊(yùn)[J].法學(xué)研究，2016（3）：3-19。

⑧ 否定者：陳小君、高圣平、溫世揚(yáng)、朱繼勝等。陳小君認(rèn)為：“而一些政策起草部門的專家所作的類似于將農(nóng)地權(quán)利進(jìn)行‘三權(quán)分離’的‘官方’解讀，則溢出了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆梢?guī)則范疇，屬于以政治語言代替法律術(shù)語的臆斷，與現(xiàn)代農(nóng)地法律制度日漸精細(xì)化、規(guī)范化構(gòu)造的趨勢(shì)并不吻合，同時(shí)可能引發(fā)系列‘誤讀’效應(yīng)”。參見：陳小君.我國農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會(huì)《決定》相關(guān)內(nèi)容解讀[J].法學(xué)研究，2014（4）：4-16.高圣平認(rèn)為：“經(jīng)濟(jì)學(xué)界提出的以土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分離’學(xué)說為基礎(chǔ)構(gòu)建農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的觀點(diǎn)，曲解了穩(wěn)定土地承包關(guān)系與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系，不符合他物權(quán)設(shè)立的基本法理，無法在法律上得以表達(dá)，也與下一步農(nóng)地制度改革的方向相?！薄皩⑼恋爻邪?jīng)營權(quán)分離為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，缺乏法理支撐”。參見：高圣平.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的法律邏輯[J].法學(xué)研究，2014（4）：76-91.溫世揚(yáng)認(rèn)為：“土地承包經(jīng)營權(quán)是單一的獨(dú)立的用益物權(quán)形態(tài)，不是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩者相加，并不存在所謂保留承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)之分離現(xiàn)象”。參見：溫世揚(yáng).農(nóng)地流轉(zhuǎn)：困境與出路[J].法商研究，2014（2）：11-16.朱繼勝認(rèn)為：“三權(quán)分置”政策中土地承包權(quán)（即作者提到的“土地承包權(quán)Ⅱ”），“在‘土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)’的法權(quán)構(gòu)造中，它處于隱而不顯的狀態(tài)。土地承包權(quán)Ⅱ被認(rèn)為是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離而來。但是，所謂將土地承包經(jīng)營權(quán)分離為土地承包權(quán)Ⅱ和土地經(jīng)營權(quán)，既沒有法理支撐，也欠缺實(shí)定法依據(jù)和法律實(shí)踐基礎(chǔ)，實(shí)際上是一個(gè)偽命題”。參見：朱繼勝.論“三權(quán)分置”下的土地承包權(quán)[J].河北法學(xué)，2016（3）：37-47。

⑨ 如目前學(xué)界探討土地承包權(quán)性質(zhì)問題時(shí)，許多學(xué)者把村（或組）農(nóng)民集體成員有權(quán)承包本農(nóng)民集體相對(duì)應(yīng)的農(nóng)村集體組織（如村一級(jí)，法律規(guī)定村集體土地屬于村農(nóng)民集體所有，村農(nóng)民集體是村集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體，依據(jù)《民法總則》第101條第2款“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能”和2016年12月26日《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》農(nóng)村集體資產(chǎn)“屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)，未成立集體經(jīng)濟(jì)組織的由村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)”規(guī)定，可見，在存在村集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下，應(yīng)該由村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施農(nóng)村土地發(fā)包；在不存在村集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下，才由村民委員會(huì)實(shí)施農(nóng)村土地發(fā)包）發(fā)包的農(nóng)村家庭承包土地的資格也視為農(nóng)地“三權(quán)分離”政策中的土地承包權(quán)權(quán)能（如承包土地權(quán)能或再次續(xù)保承包等）或內(nèi)容（如承包請(qǐng)求權(quán)、承包人身份維持權(quán)或承包地位維持權(quán)等），也作為界定土地承包權(quán)性質(zhì)重要依據(jù)甚至唯一依據(jù)（如土地承包權(quán)屬于成員權(quán)或?qū)儆谏矸輽?quán)等）。

⑩ 1998年10月14日《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》指出：“實(shí)行土地集體所有、家庭承包經(jīng)營，使用權(quán)同所有權(quán)分離，建立統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，理順了農(nóng)村最基本的生產(chǎn)關(guān)系”。雖然1986年4月12日通過的《民法通則》第80條第2款“公民、集體依法對(duì)集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護(hù)。承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，依照法律由承包合同規(guī)定”表明已經(jīng)從法律層面提到“土地的承包經(jīng)營權(quán)”；但該“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一名稱一直沒有得到完全認(rèn)同，如中央政策除提到土地承包經(jīng)營權(quán)外，有時(shí)也提到農(nóng)村土地使用權(quán)（或農(nóng)地使用權(quán)）、（土地）承包權(quán)、（土地）經(jīng)營權(quán)等，同時(shí)除提到土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)外，也經(jīng)常提到農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等，直到2002年12月29日通過《農(nóng)村土地承包法》（2003年3月1日生效），從而使土地承包經(jīng)營權(quán)這一名稱才得到真正確立，并形成了土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)并行”格局。目前，法律上確立的土地承包經(jīng)營權(quán)也不是依據(jù)從土地所有權(quán)中分離出來而成為立法內(nèi)容的。

? 1997年4月15日《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》“四、加強(qiáng)農(nóng)村集體土地的管理”中指出：“嚴(yán)禁耕地撂荒。對(duì)于不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、不履行土地承包合同而棄耕的土地，要按規(guī)定收回承包權(quán)。鼓勵(lì)采取多種形式進(jìn)行集約化經(jīng)營。”我們認(rèn)為，這里“收回承包權(quán)”中的承包權(quán)，應(yīng)是《農(nóng)村土地承包法》中的土地承包經(jīng)營權(quán)。同時(shí)，“收回承包權(quán)”也不科學(xué)，因權(quán)利無法收回，應(yīng)是“收回承包地”，才能使權(quán)利消滅。過去政策多次使用“（土地）承包權(quán)”，存在多種含義：土地承包經(jīng)營權(quán)意義上使用“（土地）承包權(quán)”、權(quán)利能力性質(zhì)的土地承包權(quán)、性質(zhì)指代不明的土地承包權(quán)等。

? 如2000年6月13日《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干規(guī)定》指出：“對(duì)進(jìn)鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，可根據(jù)本人意愿，保留其承包土地的經(jīng)營權(quán)，也允許依法有償轉(zhuǎn)讓。”我們認(rèn)為，這里“承包土地的經(jīng)營權(quán)”實(shí)指土地承包經(jīng)營權(quán)，而不是“三權(quán)分置”中的土地經(jīng)營權(quán)。又如2008年7月14日《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》指出：“（十五）規(guī)范林地、林木流轉(zhuǎn)。在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯?，林地承包?jīng)營權(quán)人可采取多種方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)。”我們認(rèn)為，這里“林地經(jīng)營權(quán)”符合“三權(quán)分置”中的土地經(jīng)營權(quán)。過去政策多次使用“（土地）經(jīng)營權(quán)”，也存在多種含義：土地承包經(jīng)營權(quán)意義上使用“（土地）經(jīng)營權(quán)”、符合“三權(quán)分置”中的土地經(jīng)營權(quán)、性質(zhì)指代不明的土地經(jīng)營權(quán)等。

?“改革開放以來，家庭承包經(jīng)營制度的確立，使我國逐漸形成了以所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”為特征的農(nóng)地制度，農(nóng)民集體擁有農(nóng)地所有權(quán)，農(nóng)戶擁有土地承包經(jīng)營權(quán)”。參見：張紅宇.構(gòu)建以“三權(quán)分離”為特征的新型農(nóng)地制度[N].中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2013-07-26（A01）.“農(nóng)村改革建立的以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，成功實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分離，土地所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民，這種‘兩權(quán)并行分置’的農(nóng)地制度”。參見：馮海發(fā).為全面解決“三農(nóng)”問題夯實(shí)基礎(chǔ)——對(duì)十八屆三中全會(huì)《決定》有關(guān)農(nóng)村改革幾個(gè)重大問題的理解[N].農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2013-11-18（01）。

? “土地歸社區(qū)‘集體’所有（所有權(quán)）、農(nóng)民按戶承包（承包權(quán)）、土地經(jīng)營權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)（經(jīng)營權(quán)）”。參見：黃祖輝，王朋.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)：現(xiàn)狀、問題及對(duì)策——兼論土地流轉(zhuǎn)對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2008（2）：38-47。

? 這里除第（1）—（5）是學(xué)界主流觀點(diǎn)外，后面內(nèi)容有法律規(guī)定的主要結(jié)合相關(guān)法律內(nèi)容分析，因土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)是物權(quán)法上之法定權(quán)利。目前，農(nóng)地在法律上已經(jīng)存在（集體）土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)這兩個(gè)物權(quán)。

? 這里只是主要依據(jù)“三權(quán)分置”相關(guān)國家政策內(nèi)容分析，而不按現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)法律制度內(nèi)容分析，因“三權(quán)分置”中土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)還不是民事法律上之權(quán)利。

? 集體土地所有權(quán)人為農(nóng)民集體，即集體土地所有權(quán)其主體為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、組農(nóng)民集體這三個(gè)類型?！锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！?/p>

? 發(fā)包方為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組?！掇r(nóng)村土地承包法》第15條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包?！?/p>

? 承包方為農(nóng)戶?！掇r(nóng)村土地承包法》第15條規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶?！?/p>

［1］周為杰.從勞動(dòng)價(jià)值論角度分析中國農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的問題［J］.經(jīng)濟(jì)視角，2012（5）：109-111.

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