淺析從“行政行為”概念到“行政過程”概念的演變

顏薇炘

廣州大學，廣東 廣州 510006

我國行政法律體系的建設，借鑒了很多大陸法系行政行為概念等方面的內容，比如《行政許可法》、《行政處罰法》等。但隨著市場多元化的發(fā)展，行政手段也向多元化方向發(fā)展，難以規(guī)范行政部門的行政行為。因此，需要立足于行政過程論視角，認識到行政過程的重要性，以拓展行政法學的價值。

一、“行政行為”概念及其特性

(一)行政行為概念

行政行為這一概念最早產(chǎn)生于19世紀后期，在歐洲等國中得到了廣泛的應用，此時的行政法學與民法學中的概念進行了融合，可對行政機關的實際行為進行統(tǒng)一把握。由此可知，行政行為具有公法性特點，并要與民法相適應。同時，在傳統(tǒng)行政法中，在概念建設上融合了很多理論內容，包括效力論、瑕疵論、定型化等，并在發(fā)展中逐漸成為了行政法學中的核心內容。要求行政部門要按照這些理論及法律內容來正確行使行政行為，若行政部門存在違法問題時，也需要對其行政行為的違法性進行認定，從而進行撤銷。

行政法學中推行行政行為概念具有十分重要的意義，例如，一是，行政行為概念的出現(xiàn)，使得行政法學逐漸演變?yōu)橐环N獨立的私法，促使行政部門成為獨立的法學部門，并針對相對人來行駛相應的權力。因此，行政行為相比于私法來說，更具備權力性。二是，當行政部門正常進行行政活動時，可利用行政行為的概念來考察行政活動的合法性，并通過法律體系來約束行政活動的內容、要求等。三是，行政行為是行政法學中的核心內容，對行政法學的構建以及完善有重要的意義，從而建設更多的法律內容。比如《行政行為法》、《行政組織法》、《行政程序法》等，可實現(xiàn)行政法學內部之間的有機連接。四是，行政行為概念為行政訴訟提供了必要的基礎，有利于相對人對行政行為存在的問題進行訴訟，由司法機關根據(jù)訴訟結果來判定行政無效[1]。

(二)行政行為特點

行政行為具有明顯的“過程性”特點，并在時間、空間上得以延續(xù)。主要包括以下幾個過程：第一，行政部門在進行行政活動時，需要先對行政目標進行確定；第二，一旦目標確定后，需要根據(jù)目標的有關問題進行調查、分析；第三，當準備工作做好之后，需要擬定行政方案，并制定相應的行政決策；第四，對行政方案進行探討，確定其可行性，從而選擇最優(yōu)方案；第五，需要根據(jù)方案制定相應的計劃、方法；第六，制定監(jiān)督管理體制，監(jiān)管行政行為；第七，做好信息反饋工作，根據(jù)實際情況來調整方案；第八，對調整后的方案進行執(zhí)行，并做好再次反饋的準備。雖然行政過程比較復雜、內容較多，但行政目的是唯一的，需要將各個行為過程組成關聯(lián)性，確保行政活動順利進行。

二、行政行為概念存在的缺陷

傳統(tǒng)行政法學中，對行政行為進行了明確的規(guī)定，使得行政行為的概念受到了限制，難以滿足現(xiàn)代行政活動的需要，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。一是，傳統(tǒng)的行政法學中，只是對行政行為的合法性進行了規(guī)定，并沒有將行政行為的概念進行延伸。隨著行政領域的拓展，尤其是復合型行政行為的出現(xiàn)，使得傳統(tǒng)行政行為的功能、作用受到了限制，容易出現(xiàn)行政分歧。二是，傳統(tǒng)的行政法學注重結果性評價，僅對行政結果進行考察，忽略了各個行為之間的聯(lián)系，使得考察結果存在片面性。

近些年來，我國法學學者為了解決行為行為概念上的缺陷，提出了很多種解決辦法。其中，大多數(shù)學者認為，應縮小性行政行為內涵，以擴大行政行為概念的延伸，促使行政行為概念向“開放性”方向發(fā)展。這種理念存在很多的不足，過于開放的行政行為，會弱化其原有的法律特點，使其概念穩(wěn)定性受到了影響，甚至會引起行政法學與其他法律之間的混亂。還有學者認為，現(xiàn)有的行政行為概念存在很多的不足，應用其他概念來補充或取代現(xiàn)有概念，如“行政執(zhí)法”、“行政處分”、“非強制行政行為”等。由于這些概念的內涵比較少，缺少法律特性，也缺少足夠的理論支撐，并不能解決行政行為考察方面的問題[2]。

三、行政法中“行政過程”概念的導入

為了解決傳統(tǒng)行政行為概念存在的缺陷問題，國際上很多行政學專家認識到了行政過程的重要性，認為應將“行政過程”導入到行政法學中。對于一些缺少特別意義的概念，可用“形成過程”來取代原有的法學名詞。這種理論也存在一定的片面性內容，在最初階段并沒有被法學界所接受。但隨著行政活動多元化的發(fā)展，使得法學界重新對“行政過程”理念進行了研究。如日本的行政法中，將“行政過程”作為了其中一

個標題，使得行政過程的地位得到了提高。但日本僅是采用了“行政過程”這一用語，并沒有改變行政行為原有的概念。與此同時，我國學者在“行政過程”研究方面，認為應將行政過程作為行政法學中部分內容的標題，但也沒有涉及到過程性內容。由此可知，國內外學者僅是對行為過程這一用語進行了研究，并沒有掌握“行為過程”概念的實質，使得導入效果受到了影響。

基于上述研究，筆者認為，行政法中“行政過程”概念的導入，應以過程論視角來進行研究，以闡述“行為過程”概念的特征及內涵，從而彌補“行政行為”概念存在的不足。實際上，行政過程是在法律性或非法律性作用下，將行政作用進行連鎖組合的過程。主要是因為行政部門在進行行政活動時，需要制定一系列的實施連續(xù)性過程，并根據(jù)具體環(huán)節(jié)來進行分段實施，以實現(xiàn)行政目的。因此，行政主體在時間、空間上的行為，構成了“行政過程”這一概念。由此可知，行政過程具有目的性、主體性、過程性、關聯(lián)性等特點，需要將這些要素進行整合，有利于管控行政過程、指導行政結果[3]。

根據(jù)上述分析可知，“行政行為”概念與“行政過程”概念具有明顯的聯(lián)系，在其演變過程中，將行政行為作為了行政過程的重要組成部分，二者之間有一定的差異。例如，首先，行政過程所包含的內容比較多，行政行為只是眾多行為形式之一，還有事實行為等方面的內容。其次，二者主體內容不同，行政過程主體包括行政主體、相對人、第三人等，而行政行為主體只能是行政主體。最后，行政行為是靜態(tài)、定向的考察模式，而行政過程具有動態(tài)性考察特點，既要考察單一行為之間的關聯(lián)性，又要考慮各行為之間的整體性與合法性。

四、結語

傳統(tǒng)行政法學中，對“行政行為”概念有特定的要求，在實際實施中存在很多的缺陷問題，難以滿足現(xiàn)代行政的需要。因此，行政法學學者應對現(xiàn)代行政過程進行分析，正確了解其價值和特點，以實現(xiàn)“行政行為”概念到“行政過程”概念的演變，從而保障行政過程的規(guī)范性以及行政結果的準確性。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]陸歡歡，胡溢武.治理現(xiàn)代化背景下行政法治模式——行政參與問題研究[J].理論建設，2017(04)：73-80.

[2]江利紅.行政過程的階段性法律構造分析——從行政過程論的視角出發(fā)[J].政治與法律，2013(01)：140-154.

[3]江利紅.論行政法學中“行政過程”概念的導入——從“行政行為”到“行政過程”[J].政治與法律，2012(03)：79-90.