城管執(zhí)法者職業(yè)榮譽感缺失問題探析

曾耀

摘 要：在行政執(zhí)法改革不斷深入的形式下，城市管理行政執(zhí)法者卻面臨著社會輿論和自我認知的雙重危機，職業(yè)榮譽感嚴重缺失，已開始影響到城市管理工作的有效開展。本文分析了城管職業(yè)榮譽感缺失的四個原因，從資源分配、工作性質(zhì)、系統(tǒng)缺陷、社會輿論四個角度進行剖析，提出了城管職業(yè)榮譽感的建設(shè)意見。

關(guān)鍵詞：城管；職業(yè)榮譽感；行政執(zhí)法改革

李普斯于1980年正式出版的《街頭官僚：公共服務(wù)中的個人困惑》，將關(guān)注點聚焦到廣泛影響社會和公民生活的公共權(quán)力鏈條的末梢的直接行使者——街頭官僚的身上。街頭官僚是指位于行政基層也是最前線的政府工作人員，他們直接行使公共權(quán)力，控制著大量的政策執(zhí)行權(quán)力和公共資金的分配權(quán)力[1]。作為基層管理者和服務(wù)者，街頭官僚與被管理者和服務(wù)者有直接聯(lián)系，也有直接沖突，因此一直處于輿論的風口浪尖，而其中最典型最尷尬的莫過于城市管理行政執(zhí)法者—即俗稱的城管。

一、城管職業(yè)榮譽感缺失

城管自出現(xiàn)開始就給社會公眾留下極端惡劣的印象。這種印象的產(chǎn)生，有城管自身執(zhí)法方式的問題，也存在群眾情緒化、非理性的色彩。社會公眾對城管執(zhí)法普遍采取“有罪推定”的思維定式，無論城管說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。城管執(zhí)法的正當性、合理性遭受質(zhì)疑，陷入“做不做，都是錯”的“塔西佗陷阱”[2]。久而久之，城管執(zhí)法，這個看起來應(yīng)該是責任重大、受人尊敬的職業(yè)，與之相伴的都是各種各樣的負面新聞、鋪天蓋地的指責辱罵、以及花樣百出的調(diào)侃戲謔。幾乎所有的城管執(zhí)法者都不愿意用城管來自我介紹。當從事者以其為羞，甚至不肯直言其名，這不得不說是一種悲哀。提起一個職業(yè)，我們往往會說"職業(yè)榮譽感"，職業(yè)榮譽感是指社會或集團對人們履行社會義務(wù)、道德行為的肯定和褒獎，是特定人從特定組織獲得的專門性和定性化的積極評價。毫無疑問，職業(yè)榮譽感現(xiàn)在距離城管已經(jīng)太遙遠了，遠的似乎它從來沒有存在過。

二、職業(yè)榮譽感缺失原因

（一）資源不足所致

城管負有為城市居民提供良好服務(wù)之責任。但是，作為短缺資源的直接分配者而言，支撐城管落實良好服務(wù)品質(zhì)的資源，始終處于匱乏的狀態(tài)。其一，相對于擁有豐富資源的其他政府機構(gòu)而言，身處基層的城管能夠支配的資源極其有限。比如說一個城市自產(chǎn)自銷區(qū)的設(shè)置，雖然街頭管理是城管，但是在區(qū)域位置、平均價格等決策上，卻是由發(fā)改局、住建局、各街道辦事處來決定。城管只能作為執(zhí)行者去提供管理服務(wù)。其二，相對于上級政府要求城管完成的任務(wù)來說，其資源經(jīng)常是不充足的。面對繁雜的任務(wù)，街頭官僚常懷捉襟見肘之感，他們普遍感到執(zhí)法過程中難以獲得有效的支持和指導，往往只能根據(jù)自己的經(jīng)驗、技能、專長和價值觀，在時間和信息等資源非常有限的情況下作出判斷與決策。其三，相對于公民遞增的需求而言，“顧此失彼”、疲于應(yīng)付往往成為城管身不由己的執(zhí)法寫照。尤為明顯的悖論是，公民對于城管服務(wù)的需求是一種彈性需求，一個區(qū)域執(zhí)行得越成功，提供的服務(wù)質(zhì)量越高，公民的需求就會隨之增加，然而城管所擁有的資源并不會相應(yīng)增加，因而所面臨的資源短缺就會益發(fā)嚴重。

（二）工作性質(zhì)所致

首先是工作環(huán)境，城管們接觸最多的就是臟、亂、差，就是小攤小販、建筑垃圾、牛皮癬廣告等城市的灰色部位，因執(zhí)法對象基本屬于社會底層人員，文化素質(zhì)不高，出口成臟、暴力抗法的比比皆是，這使城管的工作環(huán)境，相對于其他工種，顯得更加低層和危險。其次是工作強度。為保證上下班路面通暢，城管一般都是提早一個小時上班，延遲一個小時下班，節(jié)假日更是加班頻繁，地上要管隨處叫賣的花販，河里要管四面漂浮的燈船，空中要管漫天飛舞的孔明燈，可謂是陸?？沾罂偣?，而這些加班性質(zhì)的工作又很容易被群眾啐為多此一舉，可謂吃力不討好。且由于管理的內(nèi)容龐大駁雜，“相對集中行使行政處罰權(quán)”給城管提出了絕大多數(shù)人所無法實現(xiàn)的素質(zhì)要求——只有當執(zhí)法人員對其工作所涉及的工商、環(huán)境、園林、衛(wèi)生、規(guī)劃等多個領(lǐng)域的行政管理相關(guān)專業(yè)知識和法律知識都非常精通時，他作出的處罰才比較專業(yè)、比較容易為相對方所接受。這就要求城管在工作之余，還要騰出更多精力學習內(nèi)容龐大繁雜的各項法律法規(guī)。然后是工作成就感。與流動攤販作斗爭，很有陷入“人民戰(zhàn)爭的汪洋大?！钡母杏X，小攤販們“敵退我進、敵進我退”，四處躲貓貓捉迷藏，通常是這邊剛清出一條道，那一邊已擺滿攤，等那邊拾掇干凈，這邊又泛濫成災(zāi)。城管隊員人手有限，疲于奔命卻收效甚微，幾乎沒有工作成就感可言，這也讓城管們分外沮喪。

（三）系統(tǒng)缺陷所致

其一是缺乏上層聯(lián)系。城管經(jīng)常自嘲是“沒爹沒娘”的孩子，往上追溯，公安局有公安廳、公安部，教育局有教育廳、教育部，城管局卻沒有相應(yīng)的城管廳、城管部來指揮協(xié)調(diào)，往往只是由各級政府的法制辦等機構(gòu)代管，這就屬于典型的“上頭沒人”，導致城管部門缺乏直接的上層指導和支持。其二是缺乏橫向聯(lián)系。城管執(zhí)法局大多是由當?shù)卣孕薪M建，各城管執(zhí)法局之間相對來說都是獨立的，不成系統(tǒng)，這在一定程度上對城管部門之間的信息和資源共享造成了不便。其三是缺乏通暢的升遷渠道。因為缺乏上層聯(lián)系和橫向聯(lián)系，所以城管部門的內(nèi)部升遷渠道受到了很大的制約，一個地區(qū)的城管局領(lǐng)導做的再好、能力再強，也只能往政府其他職位升遷，客觀上造成了城管專業(yè)人才的外流。

（四）社會輿論所致

城管執(zhí)法的對象往往是下崗工人、失地農(nóng)民等社會弱勢群體。由于這部分群體在身份上存在特殊性，社會公眾對其行為進行評價時往往會予以一定程度的傾斜。面對城管執(zhí)法時，執(zhí)法對象通常以“社會弱勢群體”自居，以此為由抗拒行政執(zhí)法。而社會輿論往往不但對其容忍，反而用一種狹隘的“民本”視角來看待行政執(zhí)法：即弱勢民眾天然的具有正確性，與之對立的即為錯誤。這讓城管們陷入了極為尷尬的境地，逼著城管的正常執(zhí)法舉步維艱，轉(zhuǎn)而用辯論執(zhí)法、圍觀執(zhí)法、獻花執(zhí)法甚至是街頭對跪執(zhí)法等非正常執(zhí)法手段來代替，但這些手段或者是效果欠佳，或者是執(zhí)法成本太高，并不能作為長期的工作方法去

依賴。

上述四點，正是造成城管執(zhí)法者職業(yè)榮譽感喪失的主因。不管什么職業(yè)，都需要豐厚的回報，這回報可能是物質(zhì)上的獲取，也可能是精神上的滿足，即一種雙重的認同感：社會的認同感和業(yè)內(nèi)的自身認同感。而城管們?nèi)缃窬兔媾R著認同感危機，一方面是社會上的各種非議與責難，一方面是自身隊伍里的士氣低落、自我否定，這認同感危機，尤其是后者，對城管戰(zhàn)斗力的影響分外嚴重。在這個城市化進程如火如荼、城市文明需求不斷提高的時代，如何重樹城管的職業(yè)榮譽感，如何讓城管從畏首畏尾到甩開膀子，成為社會管理領(lǐng)域一個極為重要的課題。

三、重塑城管職業(yè)榮譽感

（一）加強城管系統(tǒng)的建設(shè)

城管系統(tǒng)的建設(shè)需要法律上的健全，目前城管執(zhí)法工作的法律地位、執(zhí)法依據(jù)未通過立法確認，職能部門之間職責邊界不明確，行政處罰權(quán)調(diào)整不及時，都影響著日常的行政執(zhí)法工作，因此加快推進城市管理立法迫在眉睫。另一方面需要體制上的改良重組，要建立立體的城管系統(tǒng)，構(gòu)建全面的信息交換平臺，做到城管執(zhí)法工作的下情上達、左情右達，同時通暢城管部門的正常升遷渠道，讓專業(yè)人才去做專業(yè)工作，達成“人盡其才，才有其位”的良好態(tài)勢。

（二）加強社會輿論的引導

被大眾口誅筆伐數(shù)年之久，要想立刻翻身顯然是一種奢望，只有雙管齊下，耐心矯正，才能慢慢扭轉(zhuǎn)當前的不利局面。一方面需要采取強硬手段，對不實或者片面的報道，子虛烏有的惡意造謠，要堅決予以打擊，絕不能姑息“上下嘴皮一碰，拍拍屁股就走”的不良風氣。另一方面則是要采用柔性宣傳，多宣傳城管執(zhí)法的存在意義，宣傳城管的盡忠職守、好人好事，同時也盡量要讓群眾換位思考這個問題，“如果我是一個城管，我該怎么做？”為此可以考慮舉辦城管夏令營，讓青年學生、網(wǎng)民代表、小攤販代表來當幾天城管，切身體會城市管理的職責和標準，感受執(zhí)法工作的艱辛與不易。

（三）加強城管自身的修煉

城市管理是一個龐大的系統(tǒng)工程，共有市容環(huán)衛(wèi)、城鄉(xiāng)規(guī)劃等9大項管理以及數(shù)百項行政處罰的實施，涉及法律、法規(guī)、規(guī)章數(shù)十部，各塊內(nèi)容千絲萬縷，交錯復(fù)雜。不規(guī)則違建如何測量面積？生活噪音和工業(yè)噪音如何準確區(qū)分？商業(yè)區(qū)和住宅區(qū)的管理標準如何對待？這些都需要城管隊員切實掌握并熟練運用，因此大量專業(yè)的學習和培訓勢不可免。此外，思想道德和政治覺悟方面的培訓也不可或缺。只有思想過硬、專業(yè)過硬，城管們出門執(zhí)法才能挺的起腰板、放的開手腳、吼的大音量。

（四）加強執(zhí)法手段的探索

針對新形勢下的社會現(xiàn)狀，老式執(zhí)法手段已不能完全適應(yīng)城管需求，探索更加科學化、簡潔化、人性化的實用執(zhí)法手段就顯得格外重要。如目前金華地區(qū)正在探索實施的“零口供”辦案模式，即在當事人拒絕提供身份信息、拒絕配合調(diào)查取證、拒絕在相關(guān)法律文書上簽字確認的情況下，執(zhí)法人員通過收集證人證言、制作視聽資料、向公安等部門提取身份信息等方式，使各證據(jù)環(huán)環(huán)相扣形成完整的證據(jù)鏈，確保違法事實清楚、證據(jù)確鑿，也能作出行政處罰。此外還有盱眙城管的“檔案執(zhí)法”新模式、武漢城管的“舉牌執(zhí)法”新模式………唯有城管武器庫里十八般兵器樣樣俱全，才能從容應(yīng)對各路牛鬼蛇神，輕松解決各種復(fù)雜局面。

四、結(jié)語

目前，作為全國行政執(zhí)法改革的重點區(qū)域，浙江省已在所有鎮(zhèn)一級行政單位中鋪設(shè)城管執(zhí)法平臺，城管隊伍正在繼續(xù)壯大中。能否重樹城管的職業(yè)榮譽感，將直接關(guān)系全國行政執(zhí)法改革的推進和細化，也會影響到我國城市化進程的速度、力度和深度，不容輕忽。

參考文獻：

[1]楊金健，施遠濤，胡逍影.街頭官僚行為的行政倫理控制探析-云南行政學院學報 ，2010，12（3）.

[2]董彪，龍翼飛.破解城管執(zhí)法的“塔西佗陷阱” .人民論壇10月上（總第418期）.

[3]張煒.城管執(zhí)法的七大現(xiàn)實困境， 檢查日報2008年5月15日.