基于新時(shí)代視角下地方政府機(jī)構(gòu)改革困境與路徑

王騰雲(yún)

摘 要：黨的十九屆三中全會(huì)之后，中共中央出版了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)的決定》，這是在新時(shí)代背景下進(jìn)一步深化地方政府機(jī)構(gòu)改革的重要舉措，無疑對(duì)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府提供了巨大的推動(dòng)作用。地方政府改革是一個(gè)不斷克服阻礙、循序漸進(jìn)的進(jìn)程，對(duì)改革進(jìn)程中面臨的困境進(jìn)行深入分析，并從做好行政人員思想工作、轉(zhuǎn)變政府職能和加大簡政放權(quán)力度、完善配套設(shè)施制度、妥善安置分流人員等方面提出有針對(duì)性的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：地方政府；機(jī)構(gòu)改革；制約因素；對(duì)策

改革開放40年來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步深入發(fā)展，新時(shí)代的社會(huì)對(duì)我國地方政府提出諸多新問題和新挑戰(zhàn)。這就要求進(jìn)一步深化政府機(jī)構(gòu)改革，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變政府職能，加大簡政放權(quán)來應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。黨的十九屆三中全會(huì)印發(fā)了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)的決定》（以下稱《決定》），政府機(jī)構(gòu)改革步伐將進(jìn)一步推進(jìn)，通過對(duì)《決定》的深入研究，有助于理解深化政府機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)涵，全面認(rèn)識(shí)到政府機(jī)構(gòu)改革存在的局限以及路徑依賴。

一、地方政府推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的必然性要求

2018年2月28日黨的十九屆三中全會(huì)《決定》中明確指出：“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革，是適應(yīng)新時(shí)代下中國特色社會(huì)主義發(fā)展的必然要求，是實(shí)現(xiàn)國家有效治理、長治久安的重要保證，更是我們黨治國理政的重要保障，要求各地區(qū)各部門各單位黨委（黨組）要不折不扣落實(shí)黨中央決策部署?！边@一論斷，揭示了深化黨和國家機(jī)構(gòu)對(duì)于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要作用，也揭示了地方政府機(jī)構(gòu)改革必須要把握的正確方向[1]。地方政府機(jī)構(gòu)改革是行政體制改革的重要內(nèi)容，是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)客觀規(guī)律的必然要求，必須要著眼于新時(shí)代，進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，深入貫徹落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，有效提高政府治理能力現(xiàn)代化。

（一）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的自我完善和發(fā)展的需要

黨的十九屆三中全會(huì)《決定》指出：要“堅(jiān)決破除制約使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制弊端?！边@說明了體制性障礙仍在一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與進(jìn)步，市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)揮的效力無法達(dá)到預(yù)期效果。在地方上主要表現(xiàn)為政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)干預(yù)過多過細(xì)等問題。這些問題的存在，一定程度上制約了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善，抑制了社會(huì)發(fā)展活力，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生貪污腐敗的問題[2]，因此要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，將兩者有機(jī)結(jié)合起來去處理體制層次的弊端，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，地方政府機(jī)構(gòu)改革就顯得勢(shì)在必行。

（二）堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想的需要

黨的十九屆三中全會(huì)《決定》中指出：“為適應(yīng)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義發(fā)展要求，把堅(jiān)持以人民為中心作為深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的基本原則[3]?！边@一論斷充分說明了深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的根本目標(biāo)是為人民謀福祉，滿足人民根本利益的需求，不斷提高人民物質(zhì)文化生活水平，促進(jìn)人的全面發(fā)展。當(dāng)前地方政府職能的軟肋環(huán)節(jié)在于社會(huì)管理和公共服務(wù)，政府全面正確履行職能的體制性障礙仍然存在，在一定程度上影響了人民群眾的切身利益。因此，為了實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好物質(zhì)文化生活向往追求，切實(shí)貫徹落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，務(wù)必要深化地方政府機(jī)構(gòu)改革。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能、有效提高政府治理能力的需要

黨的十九屆三中全會(huì)《決定》指出：“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)?！盵4]由此可見，轉(zhuǎn)變政府職能，是深化行政管理體制改革等重中之重，已然成為政府機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容和提高政府治理能力現(xiàn)代化的表現(xiàn)。而在地方上，全面實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府治理能力，必須要以深化地方政府機(jī)構(gòu)改革作為保障。通過政府機(jī)構(gòu)改革，才能夠?qū)⒄毮苻D(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境中來，才能進(jìn)一步理順地方各部門之間的職責(zé)關(guān)系，明確部門的職能分工，提高行政效率，真正解決《決定》中指出的職能錯(cuò)位、越位、缺位等現(xiàn)象，真正做到治理能力現(xiàn)代化。

二、地方政府機(jī)構(gòu)改革面臨的困境

改革開放40年來，地方政府機(jī)構(gòu)經(jīng)過歷次改革，有序推進(jìn)，取得了豐碩的成果，為本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步發(fā)揮了重大作用。但地方政府機(jī)構(gòu)改革中也面臨著諸多困境和問題，主要表現(xiàn)如下：

（一）傳統(tǒng)行政觀念較難轉(zhuǎn)變

一切行政改革的最大的困境不外乎行政觀念的轉(zhuǎn)變。長期以來，以“官本位”、“政府中心論”等為特征的傳統(tǒng)行政觀念仍然指導(dǎo)著大多數(shù)行政人員的思維和行為習(xí)慣，在一些地區(qū)行政人員的思想中仍然存在著權(quán)力觀念，當(dāng)事件涉及自身利益時(shí)難以舍棄。地方政府機(jī)構(gòu)改革是對(duì)權(quán)力和利益的重新分配，必然會(huì)觸動(dòng)到某些部門和個(gè)人的利益，很多行政人員面臨新的行政改革方案難于適應(yīng)，故而對(duì)機(jī)構(gòu)改革抱有抵觸的態(tài)度。因此，如果地方行政人員的思維和觀念沒有得到及時(shí)轉(zhuǎn)變的話，勢(shì)必會(huì)阻礙政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程。

（二）政府職能難于轉(zhuǎn)變

地方政府機(jī)構(gòu)改革絕不僅僅體現(xiàn)為人員的精簡和機(jī)構(gòu)的撤并，衡量機(jī)構(gòu)改革成敗的關(guān)鍵在于是否以轉(zhuǎn)變政府職能為核心。因此，要想深化政府改革，首先要轉(zhuǎn)變政府職能，正確處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的關(guān)系，即哪些事該由政府、市場(chǎng)、社會(huì)各自分擔(dān)，哪些事應(yīng)該由三者共同承擔(dān)。全面正確履行政府職能，該管的事要管好或管到位，有些該放的權(quán)要下放或放到位。過去歷次地方政府機(jī)構(gòu)改革未能抓住以轉(zhuǎn)變職能為核心這一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，雖然機(jī)構(gòu)和人員都在一定程度上達(dá)到了精簡化的目的，但仍然陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的機(jī)構(gòu)改革循環(huán)怪圈。在此看來，政府職能難于轉(zhuǎn)變的問題仍是未來一段時(shí)間內(nèi)地方政府改革的瓶頸之處。

（三）人員分流阻力大

人員分流由于關(guān)乎政府官員個(gè)人的切身利益，所以說這是政府機(jī)構(gòu)改革工作的重中之重，更是政府機(jī)構(gòu)改革中不可回避的重要問題。一方面政府機(jī)構(gòu)要保證編制精簡、行政高效，另一方又要保證崗位的人員數(shù)量，這往往陷入小范圍改革沒成效，大范圍改革又怕引起社會(huì)震蕩的兩難困境[5]。機(jī)構(gòu)改革的初衷在于機(jī)構(gòu)精簡和部門整合，提高政府整體效能，降低行政成本，解決機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的問題。地方政府機(jī)構(gòu)整合、裁撤后，余下的人員該如何安置、領(lǐng)導(dǎo)如何安排、被分流的人如何通過相應(yīng)的機(jī)制保障其應(yīng)得利益不受損等問題，若沒有一個(gè)科學(xué)合理的解決方案，必然會(huì)產(chǎn)生抵觸心理，增加了分流工作的難度。

三、地方政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)施困境的優(yōu)化路徑

經(jīng)過近40年6次地方政府機(jī)構(gòu)改革表明：面對(duì)新時(shí)代新社會(huì)新矛盾的背景下，地方政府機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)循序漸進(jìn)、不斷完善的過程，對(duì)改革進(jìn)程中不斷出現(xiàn)的各種困境，我們要時(shí)刻保持清醒的認(rèn)識(shí)，積極采取對(duì)策加于應(yīng)對(duì)，為順利實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。

（一）進(jìn)一步做好行政人員的思想工作

做好行政人員的思想工作事關(guān)機(jī)構(gòu)改革的順利與否，政府官員的思想工作直接上升到意識(shí)形態(tài)層次的工作，這對(duì)做好新形勢(shì)下的其他各方面關(guān)于黨中央的機(jī)構(gòu)改革工作的宣傳具有重要的意義。機(jī)構(gòu)改革的成功與否，都直接影響到國家政治、經(jīng)濟(jì)體制的改革進(jìn)程。因此，地方政府各級(jí)黨委要通過各種各樣的形式做好宣傳教育，加強(qiáng)在新時(shí)代背景下行政人員的思想政治教育，引領(lǐng)各級(jí)干部強(qiáng)化四個(gè)意識(shí)，堅(jiān)決維護(hù)黨中央決策部署，認(rèn)清政府機(jī)構(gòu)改革形勢(shì)，從內(nèi)心上自覺接受它。

（二）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，加大簡政放權(quán)力度

堅(jiān)持把轉(zhuǎn)變職能作為地方政府機(jī)構(gòu)改革的核心，加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開，剝離部分政府管治權(quán)，減少政府對(duì)企事業(yè)單位、公民、法人和其它社會(huì)組織的行政干預(yù)，減少行政審批事項(xiàng)，增強(qiáng)政府服務(wù)功能等措施，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，突出各級(jí)政府履行職責(zé)的重點(diǎn)，形成全面銜接、合理分工的職能體系。簡政放權(quán)是全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”，要加大簡政放權(quán)力度，“放”與“管”要結(jié)合起來，該放的放，該管的管。在社會(huì)活動(dòng)中弱化政府身上“有形的手”的職能，給予市場(chǎng)和社會(huì)更多的自主權(quán)和創(chuàng)新權(quán)，增強(qiáng)企業(yè)活力、發(fā)展的動(dòng)力和社會(huì)的創(chuàng)造力，提高他們自行處理本事務(wù)的能力，政府只是站在宏觀層次上管理市場(chǎng)和社會(huì)“管不好”和“管不了”的事情。此外，政府要適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行監(jiān)管，保證下放的權(quán)力合法有效地使用，既要充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，也要強(qiáng)調(diào)政府的職責(zé)和作用。

（三）進(jìn)一步妥善安置分流人員

做好地方行政人員的分流安置是一件復(fù)雜而又系統(tǒng)化的工作。在具體操作和實(shí)施上要仔細(xì)研究、全盤考慮。一方面可以對(duì)精簡出來的富余人員繼續(xù)留在機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行調(diào)整，將人員安排到一些急需充實(shí)的部門工作，或者是安排到居委會(huì)與街道辦事處、興辦的社區(qū)服務(wù)中心機(jī)構(gòu)工作等。另一方面，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求以及社會(huì)需求，國家可以免費(fèi)為他們提供技能培訓(xùn)，提高他們的就業(yè)能力和整體素質(zhì)，增強(qiáng)競(jìng)爭力，對(duì)接受機(jī)關(guān)分流人員的企業(yè)給予資金貸款優(yōu)惠政策，提高企業(yè)接納分流人員的積極性。此外，在制度層面要不斷完善公務(wù)員制度，真正實(shí)現(xiàn)“能上能下、能進(jìn)能出”的用人機(jī)制及考核機(jī)制。

黨的十九屆三中全會(huì)以來，我國政府機(jī)構(gòu)改革將進(jìn)入新的一輪改革，這次機(jī)構(gòu)改革是一次全面的改革，也正是“將改革進(jìn)行到底”的具體表現(xiàn)。改革開放40年來，在新時(shí)代的背景下將改革進(jìn)行到底已成為時(shí)代共識(shí)?！白儎t通，通則久”，全方位推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，不僅是對(duì)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的回應(yīng)，也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興不可或缺的制度保障。

參考文獻(xiàn)：

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[3]”加減乘除”推進(jìn)機(jī)構(gòu)職能協(xié)同優(yōu)化高效[J].王傳發(fā).社會(huì)主義論壇.2018（04）.

[4]中共十九屆三中全會(huì)在京舉行中央政治局主持會(huì)議中央委員會(huì)總書記習(xí)近平作重要講話[J].中國應(yīng)急管理.2018（02）.

[5]地方政府機(jī)構(gòu)改革的宏觀分析[J].唐曉陽，王玉明.理論與改革.2000（01）.