關(guān)于推動(dòng)浙江省企業(yè)投資項(xiàng)目開工前審批“最多跑一次”改革的思考

鄭思

摘 要：提升企業(yè)投資項(xiàng)目開工前審批效率減少企業(yè)辦理項(xiàng)目審批手續(xù)的時(shí)間，可以切實(shí)降低企業(yè)運(yùn)行成本和資金成本，增加企業(yè)的投資增長點(diǎn)，提升企業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，進(jìn)而增強(qiáng)對地方經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)度。當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)企業(yè)投資項(xiàng)目開工前審批“最多跑一次”是浙江省作為全國試點(diǎn)推進(jìn)“最多跑一次”改革的重要著力點(diǎn)，更是實(shí)現(xiàn)全國審批事項(xiàng)最少、辦事效率最高、投資環(huán)境最優(yōu)、企業(yè)獲得感最強(qiáng)的省份的重要舉措。

關(guān)鍵詞：推動(dòng)；企業(yè)投資；審批；改革

一、當(dāng)前浙江省推進(jìn)企業(yè)投資項(xiàng)目開工前審批改革的開展情況

（一）全力推動(dòng)項(xiàng)目審批數(shù)據(jù)共享

實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，既是實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”的必然路徑，也是攻堅(jiān)難點(diǎn)。當(dāng)前，全省全面部署推廣浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺 2.0，項(xiàng)目的審批信息、監(jiān)管（處罰）信息，以及工程實(shí)施過程中的重要信息，通過唯一代碼統(tǒng)一關(guān)聯(lián)匯集歸檔，并實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目辦理過程、辦件結(jié)果等信息實(shí)時(shí)反饋、歸集，辦理環(huán)節(jié)全程可查詢、全程可追溯。項(xiàng)目業(yè)主可在平臺完成投資事項(xiàng)申報(bào)，并在平臺上查詢辦件進(jìn)程，下載打印審批部門批復(fù)文件，不用跑部門就能完成報(bào)批工作，在77個(gè)需省級部門辦理的投資事項(xiàng)中，63個(gè)事項(xiàng)已開通網(wǎng)上辦理并實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)申報(bào)。同時(shí)，加快數(shù)據(jù)共享應(yīng)用，積極推進(jìn)了在線審批監(jiān)管平臺與“一窗受理”平臺、建筑市場監(jiān)管與誠信信息平臺、公共信用信息平臺系統(tǒng)對接。當(dāng)前全省累計(jì)已打通76套市級系統(tǒng)、27套縣級系統(tǒng)。

（二）大幅取消企業(yè)投資審批事項(xiàng)

結(jié)合浙江省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，在經(jīng)歷2014年、2015年的市場低迷期后，為進(jìn)一步引導(dǎo)投資主體擴(kuò)大有效投資及激發(fā)市場活力，浙江省委、省政府大幅縮減核準(zhǔn)范圍、調(diào)整核準(zhǔn)權(quán)限，制定公布了《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（浙江省2017年本）》，除國家明確要求保留在省級核準(zhǔn)及跨市的項(xiàng)目外，全部下放到市縣發(fā)改及經(jīng)信部門。同時(shí)，全面推進(jìn)市縣行政審批層級一體化改革、取消非行政許可審批，并通過統(tǒng)一辦事指南及格式文本，最大限度減少和簡化審批事項(xiàng)、環(huán)節(jié)和材料，將涉及項(xiàng)目審批35個(gè)省級部門的567項(xiàng)權(quán)力整合減少至19個(gè)部門、55個(gè)大項(xiàng)、106個(gè)子項(xiàng)。

（三）持續(xù)完善企業(yè)項(xiàng)目審批制度

強(qiáng)化“多證合一”便利化登記審批、健全審批協(xié)調(diào)會商機(jī)制、實(shí)行幫辦代辦制度等配套支撐，確保企業(yè)投資項(xiàng)目審批快速高效。研究起草《關(guān)于推行企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革的指導(dǎo)意見》，通過“政府定標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)作承諾、過程強(qiáng)監(jiān)管、監(jiān)管有效約束”，建立以政策性條件引導(dǎo)、企業(yè)信用承諾、監(jiān)管有效約束為核心的新型企業(yè)投資項(xiàng)目管理模式，推動(dòng)企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革取得新進(jìn)展、新突破。積極建立事中事后監(jiān)管體系，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革、“雙隨機(jī)、一公開”抽查監(jiān)管、社會信用體系建設(shè)等，將政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管。積極推進(jìn)中介機(jī)構(gòu)脫鉤改制，依法依規(guī)全面清理規(guī)范中介服務(wù)事項(xiàng)，加強(qiáng)網(wǎng)上中介超市建設(shè)，切實(shí)將中介服務(wù)納入審批流程統(tǒng)一管理、統(tǒng)一監(jiān)管。

二、當(dāng)前企業(yè)投資項(xiàng)目開工前審批過程中存在的主要問題

（一）辦事事項(xiàng)和辦理流程還不夠精簡

一是事項(xiàng)梳理還不夠到位。根據(jù)省委省政府工作統(tǒng)一安排，各部門圍繞自身職能公布“最多跑一次”事項(xiàng)，但僅僅只是實(shí)現(xiàn)自身職能范圍內(nèi)事項(xiàng)的“最多跑一次”，如何從群眾和企業(yè)辦事角度實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”，例如對群眾和企業(yè)來說是一個(gè)事項(xiàng)，但涉及多個(gè)職能部門需要“跑多次”的事項(xiàng)，有待進(jìn)一步減少環(huán)節(jié)、整合流程。由于各部門審批權(quán)的不同分權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，如能評以能耗量放權(quán)，環(huán)評以項(xiàng)目類別放權(quán)，消防以建筑面積放權(quán)、企業(yè)登記以資金額度放權(quán)等，下放事項(xiàng)存在不同步、不協(xié)調(diào)、不配套的情況，特別是企業(yè)投資項(xiàng)目開工前審批辦理過程中，涉及市縣兩級多個(gè)部門的幾十項(xiàng)審批環(huán)節(jié)，仍需要企業(yè)“多頭跑，到處問”。

二是業(yè)務(wù)整合還不夠充分。目前各級行政服務(wù)中心的窗口都實(shí)行了整合，但窗口后臺的部門之間還處于“物理整合”和“串聯(lián)運(yùn)行”狀態(tài)，沒有真正實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)和流程并聯(lián)的“化學(xué)融合”。以企業(yè)投資項(xiàng)目開工前審批為例，涉及立項(xiàng)前期、規(guī)劃許可、施工許可三個(gè)階段，需要發(fā)改、經(jīng)信、規(guī)劃、環(huán)保、水利、氣象、住建、消防、交警、衛(wèi)生、人防、園文（綠化）等十多個(gè)部門聯(lián)合審批，目前在具體審批流轉(zhuǎn)中仍然依靠人工流轉(zhuǎn)，紙質(zhì)傳遞為主。窗口工作人員能力問題也制約了企業(yè)投資項(xiàng)目開工前審批由“?？剖芾怼毕颉叭剖芾怼鞭D(zhuǎn)變。

（二）信息流瓶頸還未完全打通

一是信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)互通不夠充分。目前政務(wù)服務(wù)網(wǎng)正在逐步推進(jìn)，但電子證照、網(wǎng)上支付、檔案管理等系統(tǒng)亟待部署實(shí)施和實(shí)際應(yīng)用，省級人口、法人、電子證照等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫尚未在基層行政服務(wù)中心開放共享，部門自建系統(tǒng)與綜合受理平臺的數(shù)據(jù)對接尚未實(shí)現(xiàn)全面雙向互通，涉及政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的證明數(shù)據(jù)、證明信息等跨部門、跨區(qū)域、跨層級之間尚未完全共享，“一次采集、多方使用、一庫管理、互認(rèn)共享”的格局還未形成。

二是現(xiàn)有改革成果應(yīng)用不夠充分。一些部門對運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”認(rèn)識不深，能力不足，習(xí)慣于傳統(tǒng)工作模式，提供的信息化服務(wù)完全按照傳統(tǒng)的部門行政職能劃分和工作流程進(jìn)行，信息化技術(shù)對政府履職方式的創(chuàng)新性作用還不明顯。從投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺運(yùn)行情況看，一些部門辦件量較少，部分地市納入平臺管理的幾十個(gè)部門中僅有個(gè)別產(chǎn)生審批數(shù)據(jù)。省公共數(shù)據(jù)交換平臺根據(jù)各地需要陸續(xù)開放了一些數(shù)據(jù)信息，但各地運(yùn)用情況也不夠理想。

（三）“最多跑一次”配套機(jī)制不夠健全

一是“條塊分割”體制存在制約。當(dāng)前“條塊分割”的行政體制導(dǎo)致在投資項(xiàng)目審批、電子政務(wù)建設(shè)等一些領(lǐng)域中關(guān)卡重重。盡管經(jīng)過多年來的不懈努力，也切實(shí)對項(xiàng)目審批作了簡化優(yōu)化，但由于部門之間職責(zé)交叉，存在多部門規(guī)劃、審圖、評估，多環(huán)節(jié)收費(fèi)、論證、驗(yàn)收等現(xiàn)象，相互前置、相互扯皮的問題始終存在。如“工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式、招標(biāo)組織形式核準(zhǔn)”事項(xiàng)，省級由發(fā)改和經(jīng)信部門負(fù)責(zé)審批，而一些設(shè)區(qū)市則是由住建部門為主審批，發(fā)改部門出具指導(dǎo)性意見，經(jīng)信部門并不參與審批，導(dǎo)致上下指導(dǎo)協(xié)調(diào)不夠順暢。

二是“以批代管”現(xiàn)象尚未完全改變。長期以來形成的以審批為軸心的經(jīng)濟(jì)管理模式仍有很大慣性，不少政府部門習(xí)慣于“以批代管”，說到審批很留戀，說到監(jiān)管很迷茫。部門領(lǐng)域甚至形成了“行政部門設(shè)法立權(quán)、事業(yè)單位評估審查、行業(yè)協(xié)會認(rèn)證考試、關(guān)聯(lián)企業(yè)壟斷收費(fèi)”的模式，變成了部門利益法定化、系統(tǒng)權(quán)力信息化、涉審中介紅頂化。

三、推進(jìn)企業(yè)投資項(xiàng)目開工前審批“最多跑一次”改革的具體建議

推進(jìn)企業(yè)投資項(xiàng)目開工前審批“最多跑一次”改革，要進(jìn)一步強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好頂層設(shè)計(jì)，在做好事項(xiàng)梳理、平臺建設(shè)和辦事流程簡化優(yōu)化的同時(shí)，更加注重對相關(guān)的法律法規(guī)、政府部門組織架構(gòu)以及自身治理體制機(jī)制等進(jìn)行重新審視和優(yōu)化調(diào)整，從而不斷提高行政效率、優(yōu)化營商環(huán)境、縮短開工時(shí)間，切實(shí)將“最多跑一次”改革進(jìn)行到底。

（一）建議建立企業(yè)投資項(xiàng)目開工前審批難點(diǎn)全鏈條警示監(jiān)督工作機(jī)制

按照事先制定的審批倒排時(shí)間節(jié)點(diǎn)，如：建筑方案設(shè)計(jì)、項(xiàng)目立項(xiàng)備案、招投標(biāo)環(huán)節(jié)、中介評估方案、施工圖審查、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、合同備案、質(zhì)安監(jiān)登記、施工許可證申領(lǐng)準(zhǔn)備等環(huán)節(jié)，對可能出現(xiàn)的審批難點(diǎn)及時(shí)提醒并督促各相關(guān)單位，通過召開協(xié)商協(xié)調(diào)會議予以破解；對項(xiàng)目在方案設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、施工圖審查等設(shè)計(jì)階段總結(jié)提煉出可能出現(xiàn)的一些問題或注意點(diǎn)，提前告知項(xiàng)目業(yè)主規(guī)避不必要的反復(fù)修改；為項(xiàng)目業(yè)主單位提供開工報(bào)建企業(yè)應(yīng)付費(fèi)用清單，讓企業(yè)提前做好相關(guān)財(cái)務(wù)準(zhǔn)備。

（二）建議設(shè)立投資項(xiàng)目審批綜合管理機(jī)構(gòu)

為切實(shí)打破投資項(xiàng)目審批“條塊分割”體制機(jī)制的制約，減少職責(zé)交叉、事權(quán)不清等問題，建議設(shè)立投資項(xiàng)目審批局，對投資項(xiàng)目進(jìn)行單一觸點(diǎn)的審批受理、審核、發(fā)證，讓行政相對人的申請和政府部門審批業(yè)務(wù)處理所消耗的資源降到更少。通過重組重構(gòu)各涉投資項(xiàng)目審批部門的審批資源，構(gòu)建投資項(xiàng)目審批綜合管理機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮審批資源的統(tǒng)籌管理作用，真正實(shí)現(xiàn)投資項(xiàng)目審批“一頭受理、一局審批、一尾發(fā)證”的“最多跑一次”目標(biāo)。

（三）建議取消工業(yè)類項(xiàng)目施工圖審批，實(shí)行項(xiàng)目備案制

對工業(yè)類項(xiàng)目審批過程中的審圖審批，實(shí)施“雙隨機(jī)一公開”的監(jiān)督檢查制度。通過加強(qiáng)對施工圖設(shè)計(jì)、校對、審核、審定、各專業(yè)負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目總負(fù)責(zé)人等責(zé)任人員的責(zé)任追查力度，實(shí)施施工圖審查“雙隨機(jī)一公開”抽查制度，施工圖審查事項(xiàng)實(shí)行資料備案制。將“責(zé)任之劍”時(shí)刻懸掛在設(shè)計(jì)單位和設(shè)計(jì)人員頭上，從而加強(qiáng)對設(shè)計(jì)單位的監(jiān)管，因此有理由將中介機(jī)構(gòu)施工圖審查環(huán)節(jié)取消，實(shí)施施工圖備案制度，有利于建設(shè)項(xiàng)目在審圖環(huán)節(jié)壓縮時(shí)間。

（四）建議改變工業(yè)類產(chǎn)業(yè)土地資源的招拍掛形式

全面推廣標(biāo)準(zhǔn)地模式的應(yīng)用，進(jìn)一步擴(kuò)大標(biāo)準(zhǔn)地在土地招牌掛過程中的占比，優(yōu)化工業(yè)類產(chǎn)業(yè)土地資源招拍掛準(zhǔn)入資格，明確并細(xì)化土地資源配置的產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、規(guī)劃、產(chǎn)出效益等各項(xiàng)指標(biāo)和要求，通過綜合評估投資強(qiáng)度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、建設(shè)方案、土地價(jià)格等方式來確定工業(yè)類產(chǎn)業(yè)土地資源的中標(biāo)單位，進(jìn)一步推動(dòng)土地資源的合理利用、產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整、工業(yè)類基本建設(shè)項(xiàng)目審批效率。

（五）建議推行特定區(qū)域產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目的審批方式

以開發(fā)區(qū)、特色小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為重點(diǎn)，推進(jìn)環(huán)境評價(jià)、節(jié)能評估、水土保持、交通影響、礦產(chǎn)壓覆、地質(zhì)災(zāi)害、雷電災(zāi)害、文物保護(hù)、安全預(yù)評價(jià)等區(qū)域評價(jià)、聯(lián)合評價(jià)、多評合一等形式的機(jī)制創(chuàng)新，由區(qū)塊所在政府或管委會統(tǒng)一編制報(bào)告、統(tǒng)一審批、統(tǒng)一委托辦理，取消或簡化單個(gè)項(xiàng)目上述事項(xiàng)的審批報(bào)建；對特定區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)類似、同時(shí)開發(fā)建設(shè)的多個(gè)項(xiàng)目，實(shí)施建筑密度、綠地率、停車位、人防指標(biāo)、建筑退讓等相關(guān)指標(biāo)和電力環(huán)網(wǎng)站、物業(yè)用房、地下基坑、維護(hù)支撐等建設(shè)配套進(jìn)行整體捆綁式審批，以提高土地資源利用率、項(xiàng)目建設(shè)水平、項(xiàng)目審批效率。