一起“無(wú)證”違法從事動(dòng)物診療活動(dòng)案的評(píng)析

趙韶陽(yáng)，郭繼海

（青島市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊(duì)，山東青島 266003）

1 案件來(lái)源

2018年8月13日，A市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所對(duì)B動(dòng)物醫(yī)院進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)該動(dòng)物醫(yī)院在取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照之后和動(dòng)物診療許可證之前的時(shí)間段內(nèi)，存在未取得動(dòng)物診療許可證從事動(dòng)物診療活動(dòng)的行為，該動(dòng)物醫(yī)院的行為涉嫌違反了《動(dòng)物防疫法》第五十一條規(guī)定，即未取得動(dòng)物診療許可證從事動(dòng)物診療活動(dòng)；同時(shí)，還發(fā)現(xiàn)該動(dòng)物醫(yī)院執(zhí)業(yè)獸醫(yī)張某未經(jīng)獸醫(yī)執(zhí)業(yè)注冊(cè)即從事動(dòng)物診療活動(dòng)的行為，該行為涉嫌違反了《動(dòng)物防疫法》第八十二條規(guī)定，涉嫌未經(jīng)獸醫(yī)執(zhí)業(yè)注冊(cè)從事動(dòng)物診療活動(dòng)。

2 調(diào)查經(jīng)過(guò)

8月13日，經(jīng)請(qǐng)示批準(zhǔn)立案后，執(zhí)法人員對(duì)B動(dòng)物醫(yī)院進(jìn)行調(diào)查取證。執(zhí)法人員在現(xiàn)場(chǎng)收集了該動(dòng)物醫(yī)院負(fù)責(zé)人陳某和執(zhí)業(yè)獸醫(yī)張某身份證、《動(dòng)物診療許可證》《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》、3份病例（處方箋）復(fù)印件，對(duì)動(dòng)物醫(yī)院負(fù)責(zé)人、3份病歷的寵物主人進(jìn)行了調(diào)查詢問(wèn)，并制作了《詢問(wèn)筆錄》《現(xiàn)場(chǎng)檢查勘驗(yàn)筆錄》。經(jīng)調(diào)查，B動(dòng)物醫(yī)院存在未取得《動(dòng)物診療許可證 》期間從事動(dòng)物診療活動(dòng)的違法事實(shí)；執(zhí)業(yè)獸醫(yī)張某存在未經(jīng)獸醫(yī)執(zhí)業(yè)注冊(cè)從事動(dòng)物診療活動(dòng)的違法事實(shí)。

3 處理結(jié)果

經(jīng)調(diào)查，認(rèn)定B動(dòng)物醫(yī)院未取得動(dòng)物診療許可證、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)張某未經(jīng)獸醫(yī)執(zhí)業(yè)注冊(cè)從事動(dòng)物診療活動(dòng)的違法事實(shí)存在，根據(jù)“一事不再罰”原則[1]，B動(dòng)物醫(yī)院未取得動(dòng)物診療許可證從事動(dòng)物診療活動(dòng)的行為，違反了《動(dòng)物防疫法》第八十一條第一款之規(guī)定：“未取得動(dòng)物診療許可證從事動(dòng)物診療活動(dòng)的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令停止診療活動(dòng)，沒(méi)收違法所得；違法所得在三萬(wàn)元以上的，并處違法所得一倍以上三倍以下罰款；沒(méi)有違法所得或者違法所得不足三萬(wàn)元的，并處三千元以上三萬(wàn)元以下罰款?！保瑧?yīng)當(dāng)依法給予行政處罰。

A市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所于8月16日向B動(dòng)物醫(yī)院送達(dá)了行政處罰事先告知書(shū)，當(dāng)事人未提出陳述、申辯的要求，依據(jù)《動(dòng)物防疫法》第八十一條第一款之規(guī)定，參照A市《畜牧獸醫(yī)行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》，8月27日A市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所向B動(dòng)物醫(yī)院送達(dá)了《行政處罰決定書(shū)》，作出沒(méi)收違法所得1 689元，并處3 000元罰款的行政處罰決定。當(dāng)事人當(dāng)日到指定銀行繳納了罰款。

4 案件點(diǎn)評(píng)

4.1 主體適格

動(dòng)物衛(wèi)生行政管理活動(dòng)中，由適格動(dòng)物衛(wèi)生行政主體實(shí)施行政處罰權(quán)，能夠達(dá)到實(shí)施行政行為的目的，并實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)動(dòng)物防疫秩序的有效管理[2]。本案執(zhí)法主體為A市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，根據(jù)《動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)管理辦法》第三條第三款“縣級(jí)以上人民政府設(shè)立的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)法工作”的規(guī)定，執(zhí)法主體適格?！缎姓幜P法》第三條規(guī)定，對(duì)公民、法人或其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰。正確認(rèn)定違法主體，是行政處罰成立必不可少的要件。本案違法主體為B動(dòng)物醫(yī)院，屬于具備民事權(quán)利能力和民事行為能力的法人組織，違法主體適格。

4.2 違法事實(shí)清楚

執(zhí)法人員對(duì)B動(dòng)物醫(yī)院負(fù)責(zé)人陳某和執(zhí)業(yè)獸醫(yī)張進(jìn)行了調(diào)查詢問(wèn)，同時(shí)根據(jù)3份病例（處方箋）載明的信息，收集了3名寵物主人提供的重要證據(jù)，形成了完整的證據(jù)鏈。B動(dòng)物醫(yī)院負(fù)責(zé)人、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)以及3名寵物主人的詢問(wèn)筆錄，B動(dòng)物醫(yī)院3份病例（處方箋）出具的時(shí)間，動(dòng)物診療許可證載明的發(fā)證時(shí)間在空間和時(shí)間上，均互相印證了B動(dòng)物醫(yī)院未取得動(dòng)物診療許可證從事動(dòng)物診療活動(dòng)的違法事實(shí)。

4.3 法律適用準(zhǔn)確

法律適用準(zhǔn)確是動(dòng)物衛(wèi)生行政主體作出行政處罰決定的關(guān)鍵，也是以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩的法律適用原則的基本要求[3]。本案針對(duì)“未取得動(dòng)物診療許可證從事動(dòng)物診療活動(dòng)”的違法行為，事實(shí)認(rèn)定清楚，應(yīng)按照《動(dòng)物防疫法》八十一條第一款的規(guī)定進(jìn)行依法懲處，充分體現(xiàn)了法律適用的合法、適當(dāng)、及時(shí)的要求。

5 有關(guān)思考

本案是一例典型的“無(wú)證”從事動(dòng)物診療活動(dòng)的案件，在日常監(jiān)督檢查中沒(méi)有動(dòng)物診療許可證從事動(dòng)物診療活動(dòng)的較容易被發(fā)現(xiàn)，但對(duì)這種動(dòng)物診療許可證營(yíng)業(yè)執(zhí)照都齊全的情況，違法行為往往發(fā)生在營(yíng)業(yè)執(zhí)照和動(dòng)物診療許可證取得之間的時(shí)間段，這在監(jiān)督執(zhí)法中容易被忽視。據(jù)了解，這種“無(wú)證”違法行為在新開(kāi)業(yè)動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)中普遍存在，本起案件的成功查處，不僅對(duì)“無(wú)證”從事動(dòng)物診療活動(dòng)的違法行為進(jìn)行了有力打擊，也給今后類似案件的查處提供了參考。

5.1 關(guān)于“先照后證”

2013年，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》指出“改革工商登記制度，對(duì)按照法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定需要取得前置許可的事項(xiàng)，除涉及國(guó)家安全、公民生命財(cái)產(chǎn)安全等外，不再實(shí)行先主管部門審批、再工商登記的制度，商事主體向工商部門申請(qǐng)登記，取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照后即可從事一般生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；對(duì)從事需要許可的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，持營(yíng)業(yè)執(zhí)照和有關(guān)材料向主管部門申請(qǐng)?jiān)S可”。根據(jù)《動(dòng)物防疫法》第五十一條的規(guī)定，動(dòng)物診療活動(dòng)屬“從事需要許可的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，按現(xiàn)行規(guī)定要求，動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)持營(yíng)業(yè)執(zhí)照向畜牧獸醫(yī)主管部門申請(qǐng)動(dòng)物診療許可，經(jīng)許可后方可從事動(dòng)物診療活動(dòng)。因此，動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)在取得動(dòng)物診療許可證之前的動(dòng)物診療行為，構(gòu)成違法。

5.2 關(guān)于執(zhí)業(yè)獸醫(yī)違法從業(yè)

《動(dòng)物防疫法》明文規(guī)定，執(zhí)業(yè)獸醫(yī)應(yīng)取得執(zhí)業(yè)資格，并經(jīng)獸醫(yī)主管部門獸醫(yī)執(zhí)業(yè)注冊(cè)備案后，方可從事動(dòng)物診療活動(dòng)。作者認(rèn)為這類案件中執(zhí)業(yè)獸醫(yī)是動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)的員工（有聘用合同），其開(kāi)展動(dòng)物診療活動(dòng)出具獸醫(yī)處方箋是代表動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)開(kāi)展的，且其從事動(dòng)物診療活動(dòng)出具的獸醫(yī)處方箋是證明動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)“無(wú)證”從事動(dòng)物診療活動(dòng)的重要證據(jù)，這種行為直接構(gòu)成了動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)的違法，但執(zhí)業(yè)獸醫(yī)出具獸醫(yī)處方箋的同時(shí)，間接又構(gòu)成了另一種行為上的違法。

5.3 關(guān)于違法所得認(rèn)定

作者認(rèn)為，此類案件中執(zhí)業(yè)獸醫(yī)作為動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)的員工，其開(kāi)展動(dòng)物診療活動(dòng)的行為是代表動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)，其出具獸醫(yī)處方箋上的收費(fèi)金額，是作為動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)性收入，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)的違法所得，而并非執(zhí)業(yè)獸醫(yī)違法從事動(dòng)物診療活動(dòng)的違法所得；關(guān)于執(zhí)業(yè)獸醫(yī)違法所得的認(rèn)定，作者認(rèn)為既然執(zhí)業(yè)獸醫(yī)和動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)是雇傭關(guān)系，那么執(zhí)業(yè)獸醫(yī)在違法出具獸醫(yī)處方箋首、末時(shí)間段之內(nèi)的工資收入應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的違法所得（對(duì)于診療機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和執(zhí)業(yè)獸醫(yī)為同一人的，作者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以該地區(qū)動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)中同類工種的月平均工資收入，認(rèn)定執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的違法所得）。

5.4 關(guān)于做好法律法規(guī)宣貫

規(guī)范動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)依法從事動(dòng)物診療活動(dòng)是監(jiān)督執(zhí)法的主要目的和真正意義，國(guó)家執(zhí)法主體同時(shí)擔(dān)負(fù)著普法的重要職責(zé)。因此，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法主體，應(yīng)當(dāng)在日常監(jiān)督執(zhí)法的同時(shí)加強(qiáng)執(zhí)法、普法宣傳力度，對(duì)國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)和能夠影響行政管理相對(duì)人的政策性變化，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過(guò)新媒體、報(bào)刊、明白紙等多途徑進(jìn)行普法宣傳，將普法教育貫穿于事前、事中、事后全過(guò)程，使行政相對(duì)人多途徑學(xué)習(xí)法律知識(shí)，樹(shù)立法治觀念，引導(dǎo)管理對(duì)象依法依規(guī)合法經(jīng)營(yíng)，切實(shí)規(guī)范動(dòng)物診療行為。