探究美國選舉人團(tuán)制度產(chǎn)生及其穩(wěn)定存在的原因

摘 要 美國總統(tǒng)大選一直很吸引社會各界的關(guān)注，一來美國作為世界第一強(qiáng)國，總統(tǒng)的產(chǎn)生會對世界各國產(chǎn)生一些影響；二來由于采用獨(dú)特復(fù)雜的選舉人團(tuán)制度帶來的問題使得美國總統(tǒng)的大選具有了喜劇性色彩。因此，不少人開始質(zhì)疑選舉人團(tuán)制度，但是從1787年制定憲法以來，選舉人團(tuán)制度基本保持穩(wěn)定，盡管存在問題，但是也沒有被推翻。那么選舉人團(tuán)制度是如何產(chǎn)生的？200多年來，選舉人團(tuán)制度發(fā)生怎樣的變化？為何采取選舉人團(tuán)制度帶來大量問題卻依然穩(wěn)定存在？本文將以美國制憲會議記錄為依托，對選舉人團(tuán)制度如何產(chǎn)生以及為何穩(wěn)定發(fā)展進(jìn)行研究。本文首先介紹梳理了選舉人團(tuán)制度的歷史淵源及產(chǎn)生背景，從羅馬樞機(jī)主教團(tuán)和選帝侯制度到美國制憲會議。第二部分，分析采用選舉人團(tuán)制度的根本原因以及產(chǎn)生時(shí)存在的問題。第三部分，分析闡述選舉人團(tuán)制度的變化及“贏者通吃”制度利弊。最后闡述筆者如何看待美國選舉人團(tuán)制度。

關(guān)鍵詞 總統(tǒng)選舉 直接選舉 選舉人團(tuán)制度 美國

作者簡介：高文琪，北京航空航天大學(xué)法學(xué)院，研究生，研究方向：憲法、行政法。

中圖分類號：D9712 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.256

一、選舉人團(tuán)制度的歷史淵源

美國獨(dú)立之初，各個邦之間是一個松散的聯(lián)盟，邦聯(lián)的全部權(quán)力屬于邦聯(lián)議會，只設(shè)立了會議休會期間處理日常事務(wù)的十三人委員會，沒有總統(tǒng)這樣一個首席行政官的職位 。缺少行政機(jī)關(guān)使得邦聯(lián)議會的召開越來越難，也使得邦聯(lián)難以執(zhí)行一些具體的工作。針對邦聯(lián)情況下最嚴(yán)重的問題，全體委員會決定建立一個最高立法、行政、司法部門組成的全國政府，選舉一位全國行政官職位 。

有學(xué)者認(rèn)為選舉人團(tuán)制度是“模仿羅馬樞機(jī)主教團(tuán)（College of Cardinals）和神圣羅馬帝國選帝侯制度（Prince-electors of Electoral of the Holy Roman Empire）在憲法中創(chuàng)立一個類似的間接選舉機(jī)構(gòu)”。通過對選舉人團(tuán)制度、樞機(jī)主教團(tuán)、羅馬帝國時(shí)期的制度進(jìn)行考量，神圣羅馬帝國時(shí)期（10-18世紀(jì)前后）選舉皇帝的制度與選舉人團(tuán)制度有著相似之處。這一時(shí)期選皇帝是通過選帝侯（prince-electors）投票選舉 。選帝侯是德意志民族神圣羅馬帝國諸侯中有權(quán)選舉德意志皇帝的諸侯，早在1156年，紅胡子胖特烈就在累根斯堡召開過一次帝國議會，確立了一個“王公選舉團(tuán)”（electoral college），其職責(zé)是選舉德意志的國王以及“神圣羅馬帝國”的預(yù)備皇帝。1356年，查理四世皇帝頒布了《黃金詔書》，以詔書的形式，確認(rèn)皇帝由選帝侯選舉產(chǎn)生，并規(guī)定了具體的程序。七個選帝侯領(lǐng)地就像德意志境內(nèi)的七個國家，他們的君主——準(zhǔn)確地說是“邦君”。在實(shí)行這項(xiàng)制度的五百余年時(shí)間里，選帝侯的人數(shù)保持在7人至10人這樣的范圍內(nèi) 。

這樣一種組成選舉人團(tuán)進(jìn)行選舉的思想是源于天主教會選舉教皇。羅馬教皇的選舉是由紅衣主教團(tuán)組成一個選舉團(tuán)（conclave），由組成的樞機(jī)主教團(tuán)選舉教皇 。“樞機(jī)團(tuán)”中應(yīng)該有所有基督教國家的代表，樞機(jī)團(tuán)中還應(yīng)該包括神學(xué)博士和至少四個來自托缽修會神學(xué)修士（Theologian）。與此相似，制憲者們建立選舉人團(tuán)制度最初的想法是挑選每個州知識最淵博、最見多識廣的個人，并且要代表每州人民進(jìn)行選舉。

選舉人團(tuán)制度的結(jié)構(gòu)可以追溯到羅馬共和國的百人團(tuán)會議 。在這個制度下，羅馬的成年男性公民根據(jù)他們的財(cái)富，被分為100人（稱為Centuries）的群體。每個“百人團(tuán)”只有一票投贊成票或反對羅馬參議院向他們提出的建議。選舉人團(tuán)制度，各個州相當(dāng)于一個“百人團(tuán)”，每個州的投票數(shù)由每個國家參眾兩院的人數(shù)決定。盡管選舉人的產(chǎn)生不是依據(jù)財(cái)富，但是不可否認(rèn)二者之間在設(shè)計(jì)上具有一定相似性 。

通過對美國選舉人團(tuán)制度進(jìn)行考量，不難發(fā)現(xiàn)這些歷史上出現(xiàn)的選舉制度與選舉人團(tuán)制度的相似性并不是偶然現(xiàn)象。宗教、羅馬共和國的法律、神圣羅馬帝國的法律都對后來英美國家產(chǎn)生重要的影響，同樣也影響著立憲者們，美國憲法中很多制度都吸收借鑒這些制度，也最終促成了美國獨(dú)特的選舉人團(tuán)制度 。

二、選舉人團(tuán)制度產(chǎn)生的根本原因及遺留問題

選舉人團(tuán)制度的產(chǎn)生不是一帆風(fēng)順的。在三權(quán)分立的體制改革下和英國君主制的影響下，如何把這個全國行政官置于美國政體中，并且這個行政官具有活力并且容易被人民所接受成為立憲者們需要思考的問題。制憲會議過程中，關(guān)于行政官的產(chǎn)生方式反復(fù)討論，立憲者們在會議討論中至少出現(xiàn)過十種選舉方式，而重點(diǎn)反復(fù)討論的主要有三種方式，由全國議會選舉、由人民直接選舉以及由選舉人團(tuán)間接選舉 。

由議會選舉最大的問題就是三權(quán)不能完全分立的問題，而這與美國秉承的三權(quán)分立制約的思想不相符。由人民選舉面對最大的質(zhì)疑是對人民參與國家管理的能力是表示懷疑的，盡管啟蒙思想帶來的人民主權(quán)對社會產(chǎn)生影響，但是當(dāng)時(shí)人們對“民主”的感覺并不是一個正面的詞，相反，會等同于少數(shù)人的暴政 。

當(dāng)上述兩種方案都失敗時(shí)，制憲者們在嘗試尋找新的選舉方式—— “選舉人團(tuán)”制度。選舉人團(tuán)制度同樣存在一些問題，比如對由人民直接選舉選舉人、再由選舉人間接選舉行政官方式表示了自己對此的擔(dān)憂，認(rèn)為可能會引起黨爭，導(dǎo)致輪流把持各邦的權(quán)勢 。

選舉人團(tuán)方案也存在問題，為什么最終選擇了這樣一種方式？ 究其產(chǎn)生的本質(zhì)原因，我認(rèn)為主要有以下幾點(diǎn)：

第一，選舉人團(tuán)具有歷史淵源。筆者已在文章第一部分詳細(xì)介紹。

第二，是人民直接選舉與議會選舉之間的折中。在弗吉尼亞州對憲法的確認(rèn)大會上，麥迪遜解釋說選舉人團(tuán)制度是當(dāng)時(shí)條件下，最大程度上實(shí)現(xiàn)了人民選舉總統(tǒng)的愿望?？梢砸钥闯?，選舉人制度的產(chǎn)生既為了滿足民主的愿望，又避免直接民主所帶來的弊端。討論總統(tǒng)產(chǎn)生方式時(shí)，首先最激烈的爭論便是由議會選舉行政官還是由人民直選 。由于難以達(dá)成一致意見，兩種方案都具有不可避免的問題，必須產(chǎn)生一種新的選舉制度來減少這些問題。相對于議會選舉，選舉人團(tuán)制度使得行政權(quán)力獨(dú)立于立法權(quán)力，能避免拉幫結(jié)派、營私舞弊的黨爭對行政官的控制，能夠防止議會權(quán)力的擴(kuò)大 。相對于人民直選而言，選舉人團(tuán)制度選出精英人物，再由他們選舉行政官，這樣避免了人民的知識限制以及對候選人了解的匱乏，像“讓瞎子分辨顏色一樣不合理”，避免導(dǎo)致行政官最終產(chǎn)生缺乏科學(xué)性。同時(shí)也避免了外國人利用民眾實(shí)現(xiàn)其他企圖。endprint

第三，是大邦與小邦利益的折中。避免了人民直選可能產(chǎn)生的小邦永遠(yuǎn)不會同意總統(tǒng)可能會永遠(yuǎn)屬于大邦。最終選舉人產(chǎn)生方式規(guī)定“選舉人總數(shù)與各州國會兩院議員人數(shù)相等”，滿足了大邦在總統(tǒng)選舉人的數(shù)量上占據(jù)優(yōu)勢（這是基于7月16日“偉大的妥協(xié)”，即眾議院實(shí)施比例代表制，參議院采取一邦一席制）?！叭绻麤]有總統(tǒng)候選人獲多數(shù)票則由眾議院從獲選舉人票最多的前5位總統(tǒng)候選人中按每州一票原則投票選舉”，體現(xiàn)的是大邦的讓步，照顧小邦 。這種規(guī)定的背后意義是：大邦獲得總統(tǒng)的提名權(quán)，而最終的決策權(quán)賦予了小邦。這樣的折中緩和了大小邦之間利益的矛盾。制憲會議最終得到了如何選舉總統(tǒng)的方案。

第四，將選舉人的產(chǎn)生留給各個邦議會，安撫了各個邦對聯(lián)邦政府的懷疑。避免了將人們都聚集在一個地方，防止了交通帶來的不便利。

盡管選舉人團(tuán)制度存在問題，但是卻解決了兩個重要的問題，一個是確保了美國三權(quán)分立的政體，另一個是避免小邦利益受損 。選舉人團(tuán)實(shí)際上是一種間接民主的選舉方式，漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》68篇所寫道該制度“即使未臻完善，至少也是極為美好的?！睂⒅苯舆x舉的權(quán)力賦予選舉人，這些人具有德行才干，能夠選出令人滿意的總統(tǒng)。這樣一個居間機(jī)構(gòu)，具有臨時(shí)性，更能審慎地作出不偏不倚的決定。對于擔(dān)任選舉人的限制，也避免了選舉人具有偏見，從而選出符合人民心意的總統(tǒng) 。

由于選舉人團(tuán)一定程度上是折中妥協(xié)的產(chǎn)物，對于選舉人團(tuán)僅僅籠統(tǒng)地規(guī)定了他們?nèi)蚊娜掌?、召集開會的日期、出席人數(shù)的要求、選舉人投票的程序、國會如何計(jì)票等，但對于最關(guān)鍵的問——“如何產(chǎn)生選舉人”——卻語焉不詳。在討論過程中，如何產(chǎn)生選舉人制憲者們也很難達(dá)成共識，而憲法把這一權(quán)力交由各個州，這也是制憲會議對于美國總統(tǒng)選舉遺留的灰色地帶，各邦在確定選舉人時(shí)彈性很大，這也造成了選舉人團(tuán)制度雖然設(shè)立之初為了避免一些問題，但是也使得實(shí)施過程中產(chǎn)生了其他問題 。其次，制憲者只規(guī)定了什么人不能擔(dān)任選舉人，但卻沒有規(guī)定什么樣的人可以成為選舉人，這也使得選舉人團(tuán)制度在后來的演進(jìn)中容易受到?jīng)_擊。

三、選舉人團(tuán)制度的演變——“贏者通吃”制度

選舉人團(tuán)制度預(yù)設(shè)目標(biāo)是盡可能減少引起騷動和紊亂的社會，反對結(jié)黨營私、陰謀詭計(jì)、貪污腐化，總統(tǒng)在職期間僅依附于人民本身。實(shí)施之初，由于華盛頓的地位，選舉人團(tuán)制度運(yùn)行穩(wěn)定。但是從華盛頓之后，政黨的出現(xiàn)對選舉人團(tuán)制度沖擊很大，隨著人民參與選舉的意愿增強(qiáng)，從1824年開始大多數(shù)州都采用人民普選的方式，南北戰(zhàn)爭以后，只有緬因和內(nèi)布拉斯加兩個州特殊一點(diǎn)，他們?nèi)窟x舉人中，有兩名由全州普選產(chǎn)生，其余選舉人按照選區(qū)選舉產(chǎn)生，其他各州均采取普選 。

“贏者通吃”（winner-take-all）制度是伴隨普選制而出現(xiàn)的，即州的選舉人票全部給予在該州獲得相對多數(shù)普選票的總統(tǒng)候選人。該制度在美國憲法與聯(lián)邦選舉法中并沒有規(guī)定，可以說它是美國政治實(shí)踐的產(chǎn)物。

一些州為了增加本州在選舉中的重要性，把選舉人票捆綁起來，給予在該州獲得相對多數(shù)普選票的候選人。而這一制度出現(xiàn)的根本原因在于美國黨爭的出現(xiàn)，不同政黨在政策上具有很大差異，政黨都希望能夠使本黨領(lǐng)袖擔(dān)任總統(tǒng)職位?！摆A者通吃”這一制度創(chuàng)制的根本目的是為了將一個政黨在某個州權(quán)力的永久化。目前，除緬因州和內(nèi)布拉斯加州，其他州均實(shí)行“勝者全得”的選舉人團(tuán)制度。

在實(shí)際的運(yùn)作中，“勝者全得”制的缺陷是十分明顯的，一個候選人在某一選舉的相對多數(shù)并不能確保他在全國范圍的多數(shù) 。這也是目前選舉人團(tuán)制度面臨的最大質(zhì)疑。美國選舉中1876年、1888年、2000年、2016年共出現(xiàn)四次民選票低的候選人最終擔(dān)任總統(tǒng)。如果民選票與選舉人票同步的話，選舉人團(tuán)制度的設(shè)計(jì)能夠邏輯自洽，但是這種不一致的情況使得人們質(zhì)疑美國的總統(tǒng)是人民的總統(tǒng)還是各邦的總統(tǒng)？

“贏者通吃”制度也使得小州被歧視。例如佛羅里達(dá)州持有25張選票，而新墨西哥州擁有5張選票，候選人們都會試圖在這加州、德州、佛州獲得選舉人票。1966年，特拉華州等12個小洲就聯(lián)合起來起訴紐約州，向聯(lián)邦高院主張“‘贏家通吃制度顛覆了原告州公民在聯(lián)邦大選中的投票權(quán)以及隨之而來的政治地位”，要求判贏家通吃制度違憲。但是憲法把選舉人產(chǎn)生的權(quán)力交給各州議會，高院拒絕受理此案。

由于“贏者通吃”制度沒有寫入憲法，在歷史中也存在“失信選舉人”，即選舉人違背人民意志投給了其他黨派的候選人 。但是目前為止，“失信選舉人”從未改變過選舉結(jié)果，也是少數(shù)。

四、如何看待選舉人團(tuán)制度

選舉人團(tuán)制度產(chǎn)生于18世紀(jì)的制憲會議，一直持續(xù)至今。200多年來，選舉人團(tuán)制度沒有引起憲法危機(jī)，也沒有進(jìn)行改革，這說明選舉人團(tuán)制度本身具有優(yōu)越性，對于美國政治的穩(wěn)定發(fā)揮重要的作用。

盡管“贏者通吃”制度存在很多問題，但是它卻解決了一個很多國家所困擾的問題，即候選人的票不達(dá)半數(shù)。當(dāng)有多黨參與競選、選票在民眾中相當(dāng)分散而到選舉人團(tuán)投票的時(shí)候，選票卻已經(jīng)變得集中了。從1824年以后，選舉人團(tuán)投票再也沒有出現(xiàn)過所有總統(tǒng)候選人得票都不過半數(shù)的局面。而兩黨制、“贏者通吃”化解了美國可能面臨的這種政治危險(xiǎn)性。如果改革，很可能使得美國面對這種總統(tǒng)候選人均不過半數(shù)民選票的危機(jī)。

選舉人團(tuán)的制度在設(shè)立之初即在調(diào)和這種大邦與小邦之間的矛盾，而現(xiàn)在美國地域上的人口分布依然不均衡，大、小邦之間利益仍然存在矛盾。有人批評“贏家通吃”制度歧視小州，但是相比于人民直選，小州恐怕更喜歡采用選舉人團(tuán)制度。如阿拉斯加（兩位參議員和一位眾議員）這樣的人口較少的州約20.8萬人（根據(jù)2000年人口普查數(shù)據(jù)）就有一張選舉人票，而艾奧瓦州每41.8萬人擁有一張選舉人票，紐約則61.2萬人有一張選票。在此制度下，競選中小邦可以發(fā)揮的作用遠(yuǎn)大于人民直選總統(tǒng)，小邦必然會阻止人民直選總統(tǒng)。

對于選舉人團(tuán)制度最大的擔(dān)憂是民選票與選舉人票倒置的情況。首先應(yīng)該注意，美國1787年以來50多次總統(tǒng)選舉，只出現(xiàn)過四、五次倒置的情況，幾率很小。這種矛盾，在任何分區(qū)選舉制（districted system of election）中都難以避免。并且不應(yīng)該過分夸大民選票的作用。試想，如果民選票計(jì)算在內(nèi)，是不是還會出現(xiàn)這種情況？只有民選票發(fā)揮作用時(shí)才會變得更有意義。這種倒置的出現(xiàn)也是由于美國存在勢均力敵的兩黨。而“贏者通吃”制度一定程度上可以保證兩黨的穩(wěn)定性，選舉人團(tuán)制度注定第三黨在美國政治中無法成為強(qiáng)大的競爭者。進(jìn)一步講，是保證社會穩(wěn)定的重要制度，它既避免了第三個黨執(zhí)政對社會造成的不穩(wěn)定，也避免了獨(dú)裁與專制。因此，也不會有州愿意因此推翻選舉人團(tuán)制度。endprint

選舉人團(tuán)制度經(jīng)歷那么久沒有發(fā)生重大變革已經(jīng)成為美國一種習(xí)慣，如果改革顯然會面對更大的問題，選舉活動的方式也會發(fā)生變化。并不是說選舉人團(tuán)模式比其他模式都更可取，這種制度確實(shí)存在瑕疵，對此州議會可以通過適當(dāng)立法來改變“失信選舉人”等一些情況，但是選舉人團(tuán)制度所經(jīng)受的歷史性考驗(yàn)對于美國社會來說意義是重大的。從歷史的產(chǎn)生到現(xiàn)在的發(fā)展，選舉人團(tuán)制度因其對社會穩(wěn)定的作用、對政黨的作用、對大、小邦的作用而保持穩(wěn)定，這種穩(wěn)定性我預(yù)計(jì)還將長久存在于美國。

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