論河長制的理論基礎(chǔ)與實踐創(chuàng)新

陳美璇 ，傅曉華 ，孫名浩

（1.中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長沙 410004；2. 中南林業(yè)科技大學(xué) 生態(tài)文化與環(huán)境政策研究所，湖南 長沙 410004；3.中國科學(xué)院 亞熱帶農(nóng)業(yè)生態(tài)研究所，湖南 長沙 410125）

河長制是指由各級黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任本地區(qū)所管轄范圍內(nèi)河流湖泊的“河長”，[1]對水資源保護、水域岸線管理保護、水污染治理、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)以及執(zhí)法監(jiān)管負(fù)責(zé)。河長制是我國保護治理河流湖泊體制的一大創(chuàng)新，但其構(gòu)建與功能發(fā)揮需要完善的配套體系。

一、河長制在理論上的支撐體現(xiàn)其出臺的必要性，在實踐上的有效性體現(xiàn)其出臺的可行性，是新時代中國特色社會主義的治水道路和全面依法治國的有效探索

河長制及實踐深度貫徹了十九大所提出的“加快水污染防治，實施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理”。河長制由江蘇省無錫市首次提出。2007年4月，太湖爆發(fā)的大規(guī)模藍(lán)藻污染事件，無錫市啟動緊急方案的同時也在環(huán)境司法和執(zhí)法兩方面進(jìn)行了制度創(chuàng)新，為全國各地探索河長制起到了帶頭和示范作用。自無錫市之后，昆明、沈陽、大連、長興等市也陸續(xù)施行河長制。2016年習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會議，審議通過了《關(guān)于全面推行河長制的意見》（下簡稱“《意見》”），標(biāo)志著全國范圍內(nèi)鋪開河長制。習(xí)近平在十九大報告中明確指出要堅持人與自然和諧相處，必須踐行綠水青山就是金山銀山的概念，要將生態(tài)文明擺在實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的突出位置，其中水利更是重中之重，全面推行河長制也成為必行之舉。今年元旦習(xí)近平在新春賀詞中更是突出強調(diào)了“每條河流要有河長了”。河長制在理論上是必要的，其理論支撐涉及到水文學(xué)、水資源、水環(huán)境、水法律等方面。在實踐上是可行的，在《意見》出臺前，就有十六個省已經(jīng)實施河長制并取得明顯的效果。

水循環(huán)和水量平衡等水文學(xué)理論指標(biāo)，表明特定區(qū)域的水資源并非取之不盡，用之不竭的，在水量上既要堅持“節(jié)水”方式，也要依靠“開源”手段，在水質(zhì)上要制定完善的水資源保護、水污染防治、水環(huán)境治理和水生態(tài)恢復(fù)方面的法律法規(guī)，堅持依法治水。使水資源以能量轉(zhuǎn)變的方式以達(dá)到可再生可持續(xù)循環(huán)利用，保證人類經(jīng)濟社會的長期穩(wěn)定發(fā)展和水資源長期利用之間的平衡。水資源學(xué)對河湖水系在尊重自然規(guī)律以及經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)化管理，保證湖泊上下游之間以及左右岸的水資源利用的平衡，并保障河流湖海中自然生命的健康繁育與合理配置。以科學(xué)管理協(xié)調(diào)各部門用水矛盾，促進(jìn)水資源的高效利用，實現(xiàn)效率最大化。水環(huán)境理論在水污染防治和水生態(tài)修復(fù)方面奠定了河長制的責(zé)權(quán)利對等原則。水污染防治是指從生態(tài)、法律、經(jīng)濟等方面用多種不同的手段以所有的污染物為治理對象，全面多方位的改善水質(zhì)、恢復(fù)受污染的河流湖海的生態(tài)環(huán)境，保證環(huán)境保護與社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，從根源上解決河流湖海水污染頻發(fā)的問題。水生態(tài)修復(fù)是為了構(gòu)建自然生態(tài)河流、維護河湖岸線，而該理論的落實要遵循“一河一策”的原則，同時，在資源緊缺的現(xiàn)今，我們急需打破舊制度，以一種嶄新的思維創(chuàng)設(shè)一個新制度實施河湖管理。水資源環(huán)境法促進(jìn)河湖資源環(huán)境保護法制化，河長制需要確立法治制度以約束河流湖海水污染，并將水資源環(huán)境法作為確立法制制度的基石。河長制在處理有關(guān)事務(wù)時，難免在處理的過程中出現(xiàn)水事糾紛，如果沒有相應(yīng)的水事管理法律作為支撐，水事矛盾很難得到有效的解決。災(zāi)害防治則是為了避免和減輕自然災(zāi)害所造成的損失?？梢?，河長制的提出有深厚的理論支持，但需要政府、社會、個人以及相應(yīng)的高污染企業(yè)共同發(fā)力。政府確立相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為支撐河長制穩(wěn)步落實的技術(shù)手段和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。加強行政管理體系的構(gòu)建，將其分為河長制行政審批機制、水域岸線管理機制、監(jiān)督管理機制、行政考核機制等。法律方面應(yīng)當(dāng)在水環(huán)境保護、生態(tài)環(huán)境用水、涉水生態(tài)補償、水事糾紛、河道管理五方面予以明確。

河長制推行實踐是有效可行的，無錫首先是在環(huán)境司法方面設(shè)立了環(huán)境保護審判庭，在執(zhí)法方面取得了巨大的成功。自2008年起，江蘇太湖流域圍繞“規(guī)劃、目標(biāo)、項目、資金”四大要點，先后三輪對15條主要河流實施了綜合治理方案。并在2015年太湖湖體的水質(zhì)由2007年的Ⅴ類改善為Ⅳ類，太湖流域的富營養(yǎng)化程度也由中度改善為輕度，而65個國家控制的重點斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率高達(dá)61.9%，河網(wǎng)水功能區(qū)水質(zhì)也得到了極大的改善。上述指標(biāo)均在實行“河長制”之后達(dá)到國家針對太湖流域所設(shè)定的水環(huán)境綜合治理總體方案的近期目標(biāo)。全國各地認(rèn)真貫徹習(xí)近平“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期治水方針，推行河長制。浙江省更是在2015年完成了黑臭河治理，錢塘江、浦陽江流域的斷面水質(zhì)也同時達(dá)到了Ⅲ類。2013年南京市政府也印發(fā)了《南京市河道水環(huán)境河長制管理工作考核辦法（試行）》，確立“河長制”管理河道，對管轄范圍內(nèi)的河道逐條確定各個黨政負(fù)責(zé)人的職責(zé)，明確各個河流屬地政府的職責(zé)，推動開展整治河流污染的工作。按照所引發(fā)的“河長制”試行辦法，通過清淤、截污等方式基本消除了河流的黑臭現(xiàn)象，其中江寧區(qū)外港河下游段、浦口區(qū)城南河、玄武區(qū)玉帶河等治理效果尤為突出，已由原來的臟亂黑臭變?yōu)楹忧灏稘?。落實十九大報告，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。

二、河長制在國內(nèi)外都是流域治理的創(chuàng)新模式，既沒有現(xiàn)成模式借鑒，也對未來不確定性缺乏預(yù)估模型，無論在理論上還是實踐上，還有比較大的完善空間

2016年底頒布的《意見》雖然是以國家級層面發(fā)布的，但根據(jù)法律淵源來看，該意見其實是屬于規(guī)范性文件，而并沒有達(dá)到法律的層面。因此，在推行法治國家的現(xiàn)在，《意見》應(yīng)該受到環(huán)境法律規(guī)范的約束。

河長“職非法定”是河長制的軟肋。目前只有少數(shù)地方（如昆明）以地方法規(guī)的形式規(guī)定了河長制，而其他大多數(shù)地區(qū)仍然是以行政命令、外力強迫推動河長制。[2]河長制的優(yōu)勢就在于它并不是通過繁瑣的法條而推動，從而能夠擺脫法律的繁瑣程序，彌補法律所存在的內(nèi)在歷史局限性以及其滯后性，[3]以達(dá)到一定的高效率和及時性。但河長是一個責(zé)任權(quán)利的主體，如不把河長制法律化有“人治”之嫌，既不利于河流“法治”也不利于河長工作。[4]《意見》從宏觀對河長予以規(guī)定，也仍然會給民眾一種錯覺，河長是一個應(yīng)急性、臨時性的職位，從而不利于調(diào)動民眾的積極性并且很有可能讓相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)心存僥幸而不積極行動。

因為河長“職非法定”，必然導(dǎo)致河長人選比較泛化，同時導(dǎo)致權(quán)責(zé)利不對等，損傷河長制的效率?！兑庖姟冯m然提出由黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”的職位，但在推行的過程中，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)和村委（社區(qū)）黨政一把手擔(dān)任河長外，縣級以上的黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長職位的仍在少數(shù)，在實際情況中大部分是副職領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任河長，必然導(dǎo)致在工作手段、資金審批、治理方案和協(xié)調(diào)推進(jìn)能力等方面缺乏強有力的措施。尤其是在人事和資金這兩個治理河道方面最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)上無法做主，力不從心，致使河長制無法達(dá)到其設(shè)立的初始效果，并且因此造成了制度和實踐的過分脫節(jié)。湖南湘江橘子洲大橋到猴子石大橋河流段，按照《意見》中規(guī)定需要設(shè)立的公示牌，市級和縣級河長都是副職，在新聞媒體報道中，這些副職還是排名靠后的，表明河長制中存在“上有政策，下有對策”現(xiàn)象。

考核問責(zé)機制的實施是河長制制度運行過程中不可或缺的一部分，其科學(xué)性與實操性決定著河長制是否都能夠有效實行。考核問責(zé)機制過于寬松必然導(dǎo)致河長制在實施過程中過于寬縱而使之無法達(dá)到其預(yù)期的目的，考核問責(zé)機制太過嚴(yán)苛也會導(dǎo)致各黨政負(fù)責(zé)人的“創(chuàng)新性”和“能動性”大幅下滑?！兑庖姟凡粌H在“總體要求”中規(guī)定要建立健全河湖管理保護監(jiān)督考核和責(zé)任追究制度，還在“保障措施”的三個方面規(guī)定了強化考核問責(zé)機制，有利于賦予河長制較強的約束力，發(fā)揮其預(yù)期機制所要達(dá)到的效果。各地在實行河長制時，也高度重視考核問責(zé)機制，通過出臺規(guī)范性文件或者簽訂“目標(biāo)責(zé)任書”，或通過地方立法的形式重視河長制運行過程中的考核問責(zé)機制。在考核問責(zé)制上，根據(jù)《意見》可知，考核問責(zé)制的依據(jù)來源于對水資源保護、水污染治理、水環(huán)境治理等方面的任務(wù)。但《意見》所規(guī)定的各項任務(wù)是否要通過一定的措施，或該措施能否在一定的考核期有所可見的效果，如無法在固定的考核期達(dá)到一定的效果是否就要認(rèn)定當(dāng)?shù)氐狞h政負(fù)責(zé)人沒有很好的履行其本職工作，這些都是亟待解決的問題。如果一味的追求在一定期限內(nèi)達(dá)到一定的目標(biāo)，而不考慮其他因素，該項考核問責(zé)制度很容易致使各地區(qū)的河長為了達(dá)到目標(biāo)任務(wù)加大資源投入，從而造成資源浪費。但是在規(guī)定考核期方面也存在一定的困難，如果將考核期規(guī)定過短，而人為制定的制度不符合治理水污染或者保護水資源的內(nèi)在科學(xué)規(guī)律，一旦過高的水質(zhì)要求達(dá)不到，很容易導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)人為了在考核期內(nèi)達(dá)到目標(biāo)任務(wù)而降低對水質(zhì)的要求?？墒?，如果因此而延長考核期，那么也極易導(dǎo)致當(dāng)?shù)叵萑腩I(lǐng)導(dǎo)人“人走政息”的困境[5]。

《意見》中僅從領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、河長逐級考核兩方面作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人綜合考核的重要依據(jù)，并且規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。但這僅是規(guī)定了考核問責(zé)的種類，而并沒有一個明確的責(zé)任體系以及問責(zé)機制。例如在《意見》中并沒有明確規(guī)定黨政負(fù)責(zé)人所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、間接責(zé)任還是直接責(zé)任等，以及在不同層級之間、正副領(lǐng)導(dǎo)人之間的責(zé)任如何確定，我們應(yīng)當(dāng)避免出現(xiàn)由于權(quán)責(zé)規(guī)定不明而導(dǎo)致的追究責(zé)任時各部門互相推諉的情況。否則，考核問責(zé)機制的效果將會大打折扣[6]。

《意見》中規(guī)定了公眾可以通過在河湖岸邊所設(shè)立的標(biāo)志牌行使自己的監(jiān)督權(quán)，以舉報他人污染水資源的行為，但是這種參與從實質(zhì)意義上講只是一種末端參與，而不是一種全程化的參與，在決策、績效考評以及責(zé)任追究方面的缺位。從決策方面考慮，現(xiàn)今其大部分決策仍然是利用行政機關(guān)的渠道予以公布，其機制更多的是從行政方面的考慮，并沒有吸納公眾對于該政策的合理意見和看法。如在江西省所舉行的河長會議，其出席的人員都是省級單位主要負(fù)責(zé)人、省級“河長”、省河長制辦公室負(fù)責(zé)人等，并沒有準(zhǔn)予公眾代表出席該會議。在績效考核方面，《意見》規(guī)定縣級及以上河長負(fù)責(zé)組織對應(yīng)的河湖下一級河長進(jìn)行考核，從各地根據(jù)該《意見》所出臺的考核細(xì)則和辦法來看，考核部門一般而言是指河長辦，這種績效考核辦法主要是通過上級對下級的考核，其實是行政內(nèi)部的考核機構(gòu)。這種自我考核機構(gòu)很容易造成公眾對此的不信任，也很容易造成考核機制的不公平。實踐也證明了該項考核制度并沒有達(dá)到其應(yīng)有的效果，在地方推行河長制的近十年間，很少出現(xiàn)不合格的河長，反而優(yōu)秀的河長比比皆是。在這種情況下即可知該項考核制度的有效性。而大眾作為社會資源的直接利害關(guān)系人，更應(yīng)該享有法律賦予的知情權(quán)、參與權(quán)以及監(jiān)督權(quán)，更應(yīng)該對于考核機制擁有一定的話語權(quán)。在這一方面，私以為以公眾打分的績效考評機制更具有說服力以及影響力。因此，河長制的考核機制應(yīng)當(dāng)通過法律的手段規(guī)定公眾參與和監(jiān)督的程序以及權(quán)利。在河長責(zé)任追究制方面，河長不應(yīng)當(dāng)僅僅是對上一級負(fù)責(zé)，還應(yīng)當(dāng)對公眾負(fù)責(zé)。因此，在對于政府官員的去留方面應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)穆犎∶癖姷囊庖姡瑢`法懲處的官員其所受懲罰的結(jié)果不僅僅要依法辦事，同時還應(yīng)當(dāng)將其公之于眾，讓民眾知曉、讓民眾參與，以達(dá)到民主與法治步調(diào)一致的結(jié)果。

河長制的實施使河流治理取得了很好的效果，河流斷面水質(zhì)也因此得到明顯的改善，但是河道的分支眾多，相應(yīng)的其信息也相對繁瑣雜亂，如果以傳統(tǒng)的方式管理河道，其有關(guān)的河道信息很難在短時間內(nèi)進(jìn)行交互，無法實現(xiàn)有效的信息溝通，會造成信息的傳遞滯塞，也會在一定程度上影響河流風(fēng)險預(yù)警。因此，地方建立“河長制”的信息管理平臺十分必要?！兑庖姟返脑圏c原則中提出“信息共享，公眾監(jiān)督。實施信息公開，推進(jìn)政府及其職能部門共享生態(tài)環(huán)境損害賠償信息。生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)方案編制等工作中涉及公共利益的重大事項應(yīng)當(dāng)向社會公開，并邀請專家和利益相關(guān)的公民、法人和其他組織參與?！钡?，除去該原則外再也沒有與之相對應(yīng)的信息管理制度，在信息公開方面也僅僅可以參考2015年修訂的《信息公開條例》，但是該條例的內(nèi)容對于河長制而言其實過于寬泛，并沒有針對水資源方面的具體規(guī)定。

三、河長制是中國河流治理的特色舉措，明確河長的法律身份才能厘清河流治理中各主體的責(zé)權(quán)利，完善公眾監(jiān)督和問責(zé)機制，加強信息化管理，是河長制的完善方向

針對河長“職非法定”這一問題，應(yīng)當(dāng)盡快將《意見》所規(guī)定的內(nèi)容轉(zhuǎn)化成相應(yīng)的法律法規(guī)，可以從以下幾點為構(gòu)建河長制法律機制提供相應(yīng)的法律依據(jù)。一是落實習(xí)近平總書記在十九大報告中提出的“依法治國”，深化依法治國實踐，推進(jìn)科學(xué)立法、依法立法、以良法推進(jìn)河長制建設(shè)，明確在一些單行法中規(guī)定地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)人在防治水資源污染以及水資源保護方面的法律職責(zé)以及相應(yīng)的懲罰措施，比如可以在我國《水污染防治法》的修訂過程中，將“地方各級領(lǐng)導(dǎo)人在履行本職崗位所規(guī)定的職責(zé)外，還要對其職責(zé)范圍內(nèi)的水污染防治負(fù)責(zé)”確定為正式法條。二是重視《環(huán)境保護法》中規(guī)定的政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制條款的法律效力，使之成為制定各級黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長并將其職責(zé)法定化的法律依據(jù)。2017年10月1日浙江省正式施行全國首部“地方性法規(guī)”《浙江省河長制規(guī)定》，從法律層面厘清黨政負(fù)責(zé)人作為河長的職責(zé)，保證河長履職權(quán)責(zé)相當(dāng)、有法可依，以落實十九大提出的全面依法治國。

對于因為權(quán)責(zé)不對等而導(dǎo)致的實踐和理論的脫節(jié)，可以在某種程度上利用第三方的力量對河長制的實行進(jìn)行一定的監(jiān)督，以保證其實際的實施情況與政策的相合。尤其河流作為公共資源，政府干預(yù)是必不可少的環(huán)節(jié)。[7]首先，在地方推行河長制的過程中，中央可以設(shè)立一個單獨的監(jiān)督小組對各個省市地方落實河長制的實際情況進(jìn)行監(jiān)控。同時在這一方面可以利用信息技術(shù)以實現(xiàn)全面的檢察，以保證河長制能夠很好的得到落實。其次，提升公眾的參與意識，宣傳河長制的內(nèi)容確保公眾對該制度有較深的知悉和理解從而保證在地方實行河長制時，公眾對此有所認(rèn)識，以做到全民監(jiān)督，利用公眾的力量保證河長制能夠有效落實。同時，在各個地方設(shè)立專門的河長制申訴機構(gòu)，以確保公眾投訴有門，申訴有道。提高公眾對河長制監(jiān)督的積極性。在河長制的實踐過程中是否可以真正實現(xiàn)“河長治”，制度保障是關(guān)鍵?？梢栽O(shè)立跨區(qū)域的交互監(jiān)察制度，確定一定的年限以及相應(yīng)的考核期，不同區(qū)域的河長辦相互之間對其他地域的河長制實行情況進(jìn)行考察，并將對于該河域河長制實行情況的考核評分算入該地方河長的考核評分中，以提高各個地區(qū)河長對于其所屬區(qū)域內(nèi)河流的負(fù)責(zé)態(tài)度。

習(xí)近平提出，黨政負(fù)責(zé)人是抓改革的關(guān)鍵，在河長制的實施過程中，切實落實黨政負(fù)責(zé)人的責(zé)任，發(fā)揮黨政負(fù)責(zé)人作為河長的職責(zé)。明確責(zé)任體系，建立科學(xué)的責(zé)任指標(biāo)?！兑庖姟分须m然規(guī)定實行差異化績效評價考核，但是其并沒有確立一個明確的考核機制以及標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)從以下角度予以完善。一是確立明確的責(zé)任體系與劃分機制?？梢缘胤搅⒎ɑ蛘咄菩邢鄳?yīng)的政策，明確規(guī)定河長所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任是何種責(zé)任，而當(dāng)不同河流存在問題而難以完成相應(yīng)的目標(biāo)任務(wù)時，應(yīng)當(dāng)明確這不僅僅是“河長”的責(zé)任，同時也是相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。2018年1月11-20日，水利部、環(huán)境保護部聯(lián)合對全面建設(shè)河長制進(jìn)行中期評估，該中期評估核查是對全國各省是否全面建立河長制的檢驗，也是引導(dǎo)河長制工作由“見河長”向“見行動、見成效”邁進(jìn)。二是建立科學(xué)的考核指標(biāo)。指標(biāo)體系設(shè)計要綜合考量不同地區(qū)河湖的自然規(guī)律、環(huán)境基準(zhǔn)以及相應(yīng)的政府訴求等其他因素，同時要注意考核指標(biāo)的確立應(yīng)當(dāng)聘請專業(yè)人士予以確立。三是擴大考核主體。當(dāng)前《意見》所確立的考核主體主要是縣級以上河長組織對相應(yīng)河湖下一級河長進(jìn)行考核，而在我國大力推行多元環(huán)境治理和引入環(huán)境治理第三方的大背景下，可以考慮引入專業(yè)機構(gòu)或者環(huán)境服務(wù)公司作為考核機構(gòu)，從而擴大考核主體的范圍，避免行政機關(guān)一家獨大的現(xiàn)象出現(xiàn)。同時，也有利于這些主體從專業(yè)角度提供水質(zhì)、水環(huán)境改善情況的專業(yè)意見以作為行政考核的依據(jù)。并借鑒《環(huán)境保護公眾參與辦法》，讓公眾參與考核，提供相應(yīng)的通道讓公眾表達(dá)對水質(zhì)、水環(huán)境保護與改善的態(tài)度。完善社會監(jiān)督與公眾參與是完善河長制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。深入貫徹十九大所提出的“打造共建共治共享的社會治理格局，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。在決策方面，應(yīng)當(dāng)引入公眾參與和社會監(jiān)督，在這一方面可以借鑒他國的經(jīng)驗，例如法國的協(xié)商共治模式，其流域委員會的成員除了地方政府的官員外，其相關(guān)的專家和民眾代表也占有一定的比例。而法國的流域委員會其地位相當(dāng)于我國現(xiàn)今推行的河長制，因此，我國在推行河長制的同時可以引進(jìn)專家和民眾代表以參與和監(jiān)督有關(guān)河流治理的重大決策。在績效考核和責(zé)任追究中引進(jìn)公眾參與和社會監(jiān)督機制。一方面可以通過法律法規(guī)確定公眾在考評和問責(zé)環(huán)節(jié)中實質(zhì)性的權(quán)利，另一方面改變僅由行政機關(guān)內(nèi)部上下級之間的考核機制，加入第三平臺，例如微博等方式提供公眾的評分環(huán)節(jié)和程序，并加大公眾評分的權(quán)重。同時要將最后的考核結(jié)果在媒體平臺上公布，使之透明化、公開化。同時，可以效仿湖南省永州市在實踐操作中的“民間河長”方式，實現(xiàn)“民間河長”與河長制的無縫對接。但是應(yīng)當(dāng)注意的是需要在法律中明確“民間河長”的地位、職責(zé)以及其所享有的權(quán)限范圍，使之成為政府河長在治理水污染過程中的有力幫手。

（2）加入雙氧水后，COD濃度明顯呈10倍濃度增加，其原因可能是雙氧水將水體中不可溶有機碳氧化為可溶性有機碳；

堅持十九大提出的新發(fā)展理念，推動新型的工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。[8]河長制的信息化管理是“智慧治水”的有效途徑。參考“智慧城市”的建立，對于“智慧治水”其最重要的一點即要以信息技術(shù)應(yīng)用為主線，以互聯(lián)網(wǎng)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等為核心和代表?！爸腔壑嗡笔且粋€復(fù)雜的、交互的信息系統(tǒng)，在“智慧治水”的過程中，因為信息技術(shù)和其他資源要素在優(yōu)化配置的基礎(chǔ)上共同發(fā)生作用，因此致使治水能夠以更加智慧的方式進(jìn)行。如果單從技術(shù)發(fā)展的角度，“智慧治水”的內(nèi)涵其實是依仗新一代的信息技術(shù)，通過以移動技術(shù)為代表的云計算等新一代信息技術(shù)應(yīng)用實現(xiàn)全面感知，以用來實現(xiàn)各個級別“河長辦”的信息交互、業(yè)務(wù)聯(lián)動和績效評價等功能，同時可以對關(guān)鍵性能指標(biāo)進(jìn)行實時管理監(jiān)控，以及對生產(chǎn)過程中風(fēng)險事件的預(yù)警和及時響應(yīng)。在構(gòu)建河長制推行的基礎(chǔ)信息、管理部門、管理人員、治理措施以及監(jiān)督考核等綜合信息系統(tǒng)，以促使河長制信息化和透明化?？梢圆捎酶咝录夹g(shù)依托遙感影像對河湖岸線進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測。隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的來臨，公眾對于政府所公開的信息要求越來越高，在這一方面，政府不僅要公開河長的基本信息，即該河段由哪個黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長。政府還應(yīng)當(dāng)公開河長對于流域治理的政策性行動、治理所達(dá)到的效果以及該段流域的環(huán)境數(shù)據(jù)等。而對于這些信息的公布我們不僅僅利用傳統(tǒng)的信息發(fā)布平臺，還應(yīng)當(dāng)緊跟時代潮流利用新型信息傳播平臺，如微博、微信公眾號等方式。

2018年1月12日，水利部印發(fā)《河長制湖長制管理信息系統(tǒng)建設(shè)指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)和《河長制湖長制管理信息系統(tǒng)建設(shè)技術(shù)指南》(以下簡稱《技術(shù)指南》）。《指導(dǎo)意見》明確管理信息建設(shè)的總體要求、主要目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施?！都夹g(shù)指南》重點明確了管理數(shù)據(jù)庫建設(shè)技術(shù)要求、信息安全等內(nèi)容。至2018年2月2日，浙江省率先實現(xiàn)河長制信息化全覆蓋，輻射至省、市、縣、鄉(xiāng)、村，接入河長、河道、河流斷面等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)13萬條之多，各級河長可隨時查看APP，實時查詢河道數(shù)據(jù)、記錄巡河軌跡。省、市、縣分級建設(shè)信息平臺，各平臺之間數(shù)據(jù)相互貫通，有助于打造“智慧河長”。

“河長制”的全面推行是時代的要求，同時也是“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念的最好體現(xiàn)。堅定實施“大生態(tài)”發(fā)展戰(zhàn)略，[9]以河長制促進(jìn)河長治。改革開放以來，由于經(jīng)濟的單方面快速增長以及當(dāng)時受思想所限對環(huán)境的不重視，導(dǎo)致某些地區(qū)的河流湖泊不僅污染嚴(yán)重，其圍湖造田的事例比比皆是。在這種情況下，國家全面推行“河長制”適時的表明21世紀(jì)對于環(huán)境污染的重視，尤其是對于水資源的管理和保護工作的重視。2018年1月4日中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》，該意見的印發(fā)意味著在河長制取得一定成效之后，中央將進(jìn)一步改善湖泊的水質(zhì)污染，貫徹十九大的思想，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化新格局。在湖泊實施湖長制，進(jìn)一步加強湖泊的管理，改善湖泊管理，減少違法養(yǎng)殖、非法采砂、超標(biāo)排污等問題。并于1月26日將湖長制的目標(biāo)納入河長制中，實現(xiàn)統(tǒng)一部署、統(tǒng)一推進(jìn)、有效銜接，建立健全綠色發(fā)展考核機制，嚴(yán)格落實“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”責(zé)任制，2018年年底全面確立湖長制。[10]而在本文中，系統(tǒng)梳理了河長制提出的背景和其中的優(yōu)缺點以及該制度應(yīng)該再有所改進(jìn)的方面，將推動河長制的各項任務(wù)與措施可以貫徹到實處，以達(dá)到實現(xiàn)河湖健康的目的，促進(jìn)河長制實現(xiàn)河長治。

參考文獻(xiàn)：

[1]張玉林.承包制能否拯救中國的河流[J].環(huán)境保護,2009,41(9):17-19.

[2]朱 枚.論河長制的發(fā)展實踐與推進(jìn)[J].環(huán)境保護,2017,45(Z1):58-61.

[3]黃愛寶.“河長制”：制度形態(tài)與創(chuàng)新趨向[J].學(xué)海，2015(4): 141-147.

[4]王燦發(fā).論我國環(huán)境保護管理體制立法存在的問題及其完善途徑[J].中國政法大學(xué)學(xué)報,2003,21(4):50-58.

[5]劉 超, 吳加明. 糾纏于理想與現(xiàn)實之間的“河長制”:制度邏輯與現(xiàn)實困局[J]. 云南大學(xué)學(xué)報(法學(xué)版),2012,25(4):39-44.

[6]傅思明,李文鵬.“河長制”需要公眾監(jiān)督[J].環(huán)境保護,2009, 41(9):22-23.

[7]傅曉華,趙運林.湘江流域水權(quán)交接生態(tài)補償路徑研究[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2015,9(1):1-6.

[8]陳淑鳳.“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化”耦合協(xié)調(diào)發(fā)展研究[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版), 2017,11(2):21-26.

[9]呂 慎.生態(tài)美給貴州帶來巨大財富[N].光明日報, 2018-3-9(12).

[10]王清彬.做好長江大保護的“辯證法”[N].光明日報,2018-3-9(12).