市民化進程中新生代農民工終身職業(yè)能力提升體系構建研究

唐羚　鄭愛翔

【摘要】在新型城鎮(zhèn)化建設階段，切實推進新生代農民工終身職業(yè)能力提升體系構建對于促進農村轉移勞動力市民化意義重大。當前，我國的新生代農民工終身職業(yè)能力提升體系建設中存在社會化培訓機制不完善、法律保障不全面、資金保障不充分、培訓激勵不到位等問題。鑒于此，從構建多主體協作機制、健全法律法規(guī)保障機制、建立多渠道籌措機制、完善培訓激勵政策等四個方面提出了構建新生代農民工終身職業(yè)能力提升體系的建議。

【關鍵詞】新生代農民工；終身職業(yè)能力提升體系；市民化

【中圖分類號】G715【文獻標識碼】A【文章編號】10018794（2018）09006305

【收稿日期】20171128

【基金項目】2017年度國家社科基金“新生代農民工市民化進程中職業(yè)能力動態(tài)演進及支持政策研究”，課題編號為17BGL153；2014年度江蘇省社科基金青年項目“新型城鎮(zhèn)化進程中江蘇省農村轉移勞動力職業(yè)能力提升研究”，課題編號為14ZHC003；江蘇省第五期“333高層次人才培養(yǎng)工程”項目（鄭愛翔）；2017年江蘇高?！扒嗨{工程”資助（鄭愛翔）

【作者簡介】唐羚（1979—），女，江蘇無錫人，碩士，講師，研究方向為農村人力資源開發(fā)；鄭愛翔（1979—），男，江蘇東臺人，博士研究生，副教授，研究方向為農村人力資源開發(fā)。一、背景

新生代農民工是指1980年及以后出生的農民工，戶籍登記在農村，但是在城鎮(zhèn)生活或者就業(yè)的青年人群。與第一代農民工相比，他們有更強烈的融入城市的意愿。“十三五”規(guī)劃綱要提出“要堅持以人的城鎮(zhèn)化為核心”，推進新型城鎮(zhèn)化建設，要實現這一目標就必須加快新生代農民工的市民化。在推進農村轉移勞動力市民化進程中，積極構建新生代農民工終身職業(yè)能力提升體系，提升新生代農民工的職業(yè)能力，促使新生代農民工在職業(yè)遷移中實現職業(yè)成長與社會融入，最終實現農民工的市民化。

二、新生代農民工終身職業(yè)能力內涵界定

1新生代農民工職業(yè)能力的內涵

能力本位思想逐漸受到職業(yè)教育界的關注和認可，提高新生代農民工的職業(yè)能力已成為農村轉移勞動力職業(yè)教育的出發(fā)點。職業(yè)能力是建構新生代農民工終身職業(yè)能力提升體系的基礎。我國學者蔣乃平（2001）認為“職業(yè)能力是一個能勝任職業(yè)活動的主觀條件，具體可分解為專業(yè)能力、方法能力和社會能力”[1]；徐國慶（2007）把職業(yè)能力解釋為“工作任務的勝任力”[2]； 趙志群（2010）認為“職業(yè)能力是與職業(yè)相關的認知能力特征，要綜合考慮教育、經濟、政策、職業(yè)傳統(tǒng)以及勞動市場狀況等方面的因素，并指出職業(yè)能力與技能的不同”[3]。

綜上所述，職業(yè)能力的內涵是勞動者從事職業(yè)的多種能力的綜合，該能力不僅需要通過學習獲得，而且受社會環(huán)境、經濟政策等因素影響。新生代農民工的職業(yè)能力包含了從事職業(yè)的專業(yè)知識和技能的核心能力，職業(yè)規(guī)劃、職業(yè)獲取、工作方法等方法能力以及人際交往、職業(yè)道德、環(huán)境適應等社會能力。

2市民化進程中新生代農民工終身職業(yè)能力的內涵

所謂終身職業(yè)能力，是為了適應社會發(fā)展和實現個體發(fā)展的需要，貫穿于人的一生的，從事其職業(yè)的多種能力的綜合。和其他性質的勞動者相比，新生代農民工的職業(yè)能力內涵有其特殊性。一方面，新生代農民工的職業(yè)能力具有穩(wěn)定性，因為其依附于特定主體之上；另一方面，新生代農民工職業(yè)能力的內涵又是動態(tài)的，是與市民化進程相匹配的，必須不斷更新與變化。新生代農民工在由農民到農民工階段，再從農村轉移勞動力到新市民階段，職業(yè)能力需求是不同的，分別體現在：

一是由農民到農民工階段，是農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移的初級階段。該階段他們以就業(yè)為目標，需要掌握地域遷移帶來職業(yè)遷移后的就業(yè)技能。他們主要從事建筑業(yè)、家政服務業(yè)、零售服務業(yè)等一線技術性和事務性的工作，而就業(yè)層次集中在基層崗位。該階段新生代農民工的職業(yè)能力具備明顯的就業(yè)導向性質，轉移與就業(yè)是他們面臨的基本目標。

二是由農村轉移勞動力到新市民階段，是城鎮(zhèn)化建設的攻堅階段。該階段農民工以融入城市和職業(yè)發(fā)展為目標。為了融入城市，新生代農民工要進行個人職業(yè)能力的發(fā)展，既有職業(yè)的提升，又有職業(yè)的轉型，甚至是職業(yè)的超越。從普通工人轉變到技術工人，甚至向技師、高級技師發(fā)展。這一過程由職業(yè)黏著驅動身份轉換，從而實現其市民化成長目標。從職業(yè)角度看，多樣化的職業(yè)發(fā)展需求對新生代農民工的職業(yè)能力提出了新的要求。這一階段新生代農民工的職業(yè)能力具有多樣化和動態(tài)性特征。

基于上述分析，筆者提出了“新生代農民工終身職業(yè)能力”的概念：由于在市民化進程中，新生代農民工為了職業(yè)遷移和職業(yè)提升，貫穿于終身的，在不同行業(yè)和不同工種中所需要的各種專業(yè)知識和技能、自我認識和定位、職業(yè)規(guī)劃、適應環(huán)境等能力。

農村轉移勞動力市民化進程中終身職業(yè)能力提升體系是為掌握和持續(xù)提升這種能力，有計劃、有步驟地、持續(xù)地進行農民工人才培養(yǎng)的體系。

三、市民化進程中新生代農民工終身職業(yè)能力提升體系建設中存在的問題在當前我國推進的農村轉移勞動力市民化的大背景下，加強新生代農民工終身職業(yè)能力提升體系建設是促進新生代農民工就業(yè)與創(chuàng)業(yè)、改善生活水平的最實際路徑。

根據《2016年農民工監(jiān)測調查報告》顯示，“截止到2016年我國共有農民工28 171萬人，外出農民工接受過農業(yè)和非農職業(yè)技能培訓的占35.6%”。在以相應工種的國家職業(yè)標準為依據，提高農民工崗位技能為目的的非農職業(yè)技能培訓中，主要涉及的內容有建筑、裝修、機械維修、餐飲計算機、家政、美容美發(fā)、經營管理以及市場營銷等。培訓的類型主要以外出就業(yè)技能培訓和技能提升培訓為主。由此可見，我國目前的農民工職業(yè)教育與培訓主要培訓內容產業(yè)覆蓋面廣，農民工有選擇性大，以技能崗位和基層崗位為主，具有明顯的區(qū)域特色，培訓形式也是因地制宜，根據地方產業(yè)經濟發(fā)展的特色展開各種培訓項目的設計，形式也較為豐富。但是，現有農民工職業(yè)能力體系主要以就業(yè)培訓為主要內容，而更高一級的儲備性專業(yè)技能培訓和創(chuàng)業(yè)能力提升培訓很少涉及，缺乏終身職業(yè)能力提升機制。

以就業(yè)為導向的農村轉移勞動力職業(yè)能力體系通常只能在職業(yè)導入期解決其就業(yè)問題，不能適應新生代農民工不斷增強的職業(yè)融入和市民化融入需求。在市民化進程中，要建立起貫穿農民工職業(yè)生涯的職業(yè)能力提升體系，促進新生代農民工持續(xù)的、動態(tài)的職業(yè)成長。當前，我國的新生代農民工終身職業(yè)能力提升體系具體而言存在以下問題：

1社會化培訓機制還不完善

政府在農村轉移勞動力培訓中應該扮演重要的角色并發(fā)揮主導作用。政府要統(tǒng)籌全局、科學規(guī)劃，弱化行政指令，對農民工教育與培訓市場進行合理的規(guī)范和引導，為農民工培訓創(chuàng)造良好的環(huán)境。鑒于政府的特殊地位，政府應該有效地吸引社會化培訓主體參與到農民工的職業(yè)教育與培訓中來?，F有的農民工職業(yè)教育與培訓主要是由政府主導的，由國家和各級人力資源與社會保障局牽頭，聯合教育局、農業(yè)局、科技局、財政局、工會、共青團和婦聯等機關，在全國各地建成了不少培訓基地，每年都開展了接近上千萬人次的農民工職業(yè)培訓。

但是隨著市民化進程的推進，新生代農民工在城市安家落戶的愿望越來越強烈，他們不斷提升的職業(yè)能力培訓需求超過了政府傳統(tǒng)行政治理的邊界。其結果是部分培訓與社會需求脫節(jié)，部分培訓需要不能得到有效滿足。根據《2016年農民工監(jiān)測調查報告》的數據，有38.1%新生代農民工的有效培訓需求尚未得到滿足。從根源上看，這與社會化培訓機制尚不完善具有一定聯系。從對當前新生代農民工的終身職業(yè)能力提升體系的調查來看，發(fā)現很多社會化培訓主體還沒有納入到該體系中，或者雖然參與但是參與度不高，還停留在比較低層次的參與層面。以社區(qū)主體為例，社區(qū)是終身教育的重要參與者，無論是丹麥的“民眾學?！?，美國的“社區(qū)學院”，還是日本遍布全國的“公民館” 、圖書館都在提升公民素質和文明程度、構建終身教育體系和提升國家軟實力方面發(fā)揮了不可代替的作用。而在我國，社區(qū)尚不能有效地吸引農民工參與，在職業(yè)能力的日?；逃⒔K身化教育方面貢獻相對較弱，與新生代農民工的職業(yè)黏著度較低。博物館、圖書館等公共設施不能有效地發(fā)揮作用，也未能賦予社區(qū)教育如同基礎教育、高等教育一樣正式的地位。

2法律保障不全面

接受教育是公民的基本權利，任何權利只有通過具有強制性的法律形式予以確立下來。1996年頒布的《職業(yè)教育法》是現有的唯一的管轄職業(yè)教育的法律，且有關條款已經不能適應現代社會的經濟發(fā)展需要，法律中有關終身教育的內容也很少提及。

從國家層面上看，目前我國有關農民工職業(yè)能力提升相關領域主要有以下法律文件：

從表1可以看出，中央政府陸續(xù)制定和頒布了有關農民工職業(yè)能力提升的相關政策，這些政策表明從中央到各級政府一直在鼓勵、支持與強化農民工參與職業(yè)教育。但是，絕大多數都是針對農民工職業(yè)導入階段的政策和法規(guī)，缺乏對農民工職業(yè)成長、職業(yè)轉換等階段所需要職業(yè)能力提升的有關政策。

3資金保障不充分

經費投入是新生代農民工職業(yè)能力提升的重要保障。投入資金不足的問題制約農民終身職業(yè)教育工作。由于資金分配在各個部門，各自為政，使培訓形不成合力，導致農民工職業(yè)教育培訓的覆蓋面不廣泛。根據《2003—2010年全國農民工培訓規(guī)劃》的有關規(guī)定：“農民工的培訓費用由政府、企業(yè)和農民工共同負擔?！爆F實中農民工的職業(yè)能力培訓費用是由各級地方政府承擔，企業(yè)由于缺乏有效的監(jiān)管而缺乏主動承擔農民工教育與培訓的積極性，而農民工個人也由于經濟收入較少、思想上沒有認識到終身學習的重要性而不愿意主動參與終身職業(yè)能力提升。

根據《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2016年全國農民工總量28 171萬人，比上年增加424萬人。在2016年各類職業(yè)培訓中農民工培訓913萬人次，占農民工總量的3.24%；2015年全國農民工總量27 747萬人，比上年增加352萬人。在2015年各類職業(yè)培訓中農民工培訓967萬人次，占農民工總量的3.49%。每年參與職業(yè)培訓的人占農民工總量的比例相當少，且參與職業(yè)培訓的農民工也是以就業(yè)技能培訓為主，參與崗位技能提升和創(chuàng)業(yè)培訓的農民工就更寥寥無幾。

4培訓激勵不到位

近年來，在農民工培訓激勵政策上還不到位，導致農民工參與積極性不高。造成農民工參與積極性不高的原因，從他們自身來看，鑒于他們主要從事勞動密集型或者服務性行業(yè)工作，此類企業(yè)對從業(yè)人員的知識水平和技能水平要求不高，且缺乏有效激勵措施和培訓補貼政策，新生代農民工普遍收入也不高，能用于參加終身教育的費用也很少，因此導致新生代農民工參與終身教育與培訓的積極性不高；另一方面也是由于外在原因造成這種局面。由于現有的培訓機構參差不齊，新生代農民工在選擇時很難區(qū)分，往往會產生浪費時間和金錢的想法，對終身職業(yè)能力提升教育產生了負面的認識，參與培訓的積極性也不高。

四、市民化進程中構建新生代農民工終身職業(yè)能力提升體系的策略農村轉移勞動力市民化進程中終身職業(yè)能力提升體系是一種革新，它不是時間上的簡單延長，也不是不同種類的職業(yè)教育培訓的簡單疊加，而是以農民工市民化為目標的，明確每項工作所要求的職業(yè)能力目標以及階段性目標，有計劃有系統(tǒng)地進行職業(yè)能力開發(fā)，涵蓋了體系設計的目標、體系設計的內容等方面。新生代農民工的終身職業(yè)能力提升體系是以轉移勞動力的市民化為目標，具有持續(xù)性、長期性和市民化導向的特征。而傳統(tǒng)的農民工職業(yè)教育與培訓以轉移勞動力的就業(yè)為目標，具有短期性、階段性和明顯的就業(yè)導向的特點。新生代農民工的終身職業(yè)能力提升體系在內容設計上，是以轉移勞動力市民化的目標為指引，根據在市民化進程中各類職業(yè)能力的要求，制定教育與培訓的模塊，有計劃有步驟地實施，貫穿了新生代農民工職業(yè)導入、職業(yè)成長和職業(yè)提升等階段。而傳統(tǒng)的轉移勞動力的職業(yè)教育與培訓內容只是在職業(yè)遷移后的工作技能知識培訓。

1構建多主體協作機制

新型城鎮(zhèn)化建設中，為了適應新生代農民工不斷提升的職業(yè)能力培訓的需求，終身職業(yè)能力提升體系的主體在設計上應該是多元化的、廣泛的。教育主體，除了占主導地位的政府以外，還應該吸收教育機構、企業(yè)和行業(yè)協會、社區(qū)等其他社會培訓主體共同參與，以彌補超出政府行政治理范圍的培訓空缺。在未來的新生代農民工終身職業(yè)能力提升體系網絡的構建中，政府一方面要根據農民工不斷變化的職業(yè)提升需求去開發(fā)職業(yè)能力提升教育的體系；另一方面需要聯合教育培訓機構、企業(yè)、社區(qū)職教主體共同對農村轉移勞動力進行職業(yè)能力開發(fā)訓練，并貫穿于整個市民化進程中。企業(yè)和行業(yè)協會將人才需求信息反饋給學校，教育培訓機構根據需求制定不同職業(yè)能力的開發(fā)模塊，對轉移勞動力進行針對性的職業(yè)能力開發(fā)訓練之后，將轉移勞動力安排到城鎮(zhèn)合作企業(yè)進行生產現場的實際操作。同時隨著社會經濟的進一步發(fā)展，建立社區(qū)與企業(yè)、學校參與的多元協同教育合作學校，如社區(qū)大學、社區(qū)學校等，提供學歷教育和非學歷的職業(yè)能力提升培訓，提高社區(qū)參與的實效。這樣可以使新生代農民工所學理論和實踐相結合，既為企業(yè)輸送了合適的實踐性人才，又提高了新生代農民工適應城鎮(zhèn)就業(yè)環(huán)境的能力，促進其職業(yè)提升，進而緩解了社會的就業(yè)壓力，做到了教育培訓機構、企業(yè)和社區(qū)的“互惠互贏”，多主體的協作機制實現了資源共享。

新型城鎮(zhèn)化建設中新生代農民工終身職業(yè)能力提升體系設計應該是多主體相互協作的，形成系統(tǒng)的、開放的終身職業(yè)能力開發(fā)體系，以解決目前各培訓社會主體社會參與度不高的難題。以職業(yè)院校、應用性本科院校、社會培訓學校和成人教育機構為主的教育機構是農民工終身職業(yè)能力提升體系中的教育與培訓的主體力量。用人單位和行業(yè)協會構成行業(yè)主體，在終身職業(yè)能力提升體系中的作用是承擔在職職工培訓的角色，確保新生代農民工的專業(yè)知識和勞動技能能夠滿足生產的需要。此外，社區(qū)職教主體建設也需要被關注。職業(yè)能力提升體系除了勞動者的勞動技能以外，還包括職業(yè)素養(yǎng)和個人綜合素質。要大力發(fā)揮社區(qū)圖書館、博物館的利用效率，開展形式多樣、豐富多彩的社區(qū)教育活動，吸引新生代農民工在開放、平等的社區(qū)教育框架下提升自身素質，融入城市生活。

2健全法律法規(guī)保障機制

發(fā)展終身職業(yè)能力提升體系離不開法律法規(guī)的規(guī)范和權威。為了確保推行終身教育理念以及對終身教育政策的有效貫徹與實施，日本政府于1969年頒布了《職業(yè)訓練法》和1990年頒布了《關于完善推進終身學習體制的法律》，以立法的形式將終身教育制度固定下來，將職業(yè)能力開發(fā)體系設置成目標明確、階段性、有效性的培訓體系；同時日本政府又推行了一系列的輔助保障政策，切實有效地推動終身能力體系的展開。

當前我國農村轉移勞動力的文化水平和職業(yè)能力普遍偏低，在新型城鎮(zhèn)化建設進程中只有法律才能充分保障農民工接受終身教育的基本權利，促進教育公平性。所以政府應該根據現狀，修改《職業(yè)教育法》，使其更好地為新生代農民工職業(yè)教育保駕護航；而且應該頒布新的有關農民工終身職業(yè)能力教育的法律，明確政府在新生代農民工終身職業(yè)能力提升體系中占據的主導地位，并頒布一系列保障政策，提供法律支持，推動終身教育發(fā)展。除了法律以外，還需要中央政府和各級地方政府，需要及時總結農民工終身職業(yè)能力提升體系中各種政策的實施經驗，并且針對市民化進程中農民工在職業(yè)成長和職業(yè)轉換過程中頒布更加詳細、操作性更強的政策法規(guī)，保障新生代農民工終身職業(yè)能力提升體系的建立和有效運轉。

3建立多渠道籌措機制

由于終身職業(yè)能力提升體系是面向全體農民工的， 體系龐大、覆蓋面廣，因此需要大量人力、物力、財力來支持。因此，健全政府財政保障機制必不可少。發(fā)展終身職業(yè)能力教育，除了依靠占主導地位政府的財政撥款外，還應當要進一步拓寬資金籌集渠道，建立政府、企業(yè)和個人三方共同承擔的經費籌措機制。

首先，在政府層面，增加對職業(yè)教育的經費投入， 設置終身職業(yè)能力提升專項發(fā)展基金，保障終身職業(yè)教育事業(yè)的有序推進。其次，在企業(yè)層面，根據我國的相關法律“一般企業(yè)按照職工工資總額的1.5%—2.5%足額提取即教育培訓經費，列入成本開支?！弊鳛橐豁椫贫?， 企業(yè)每年應提取一定比例的資金作為農民工的終身職業(yè)能力提升經費，且嚴格遵守。政府可以借鑒目前企業(yè)替員工繳納“五險一金”的做法，將農民工職業(yè)能力提升經費以法律法規(guī)的形式固定下來，有關部門進行有效地監(jiān)管。同時政府可以通過稅收減免優(yōu)惠等方式，鼓勵企業(yè)建立農民工終身職業(yè)能力提升基金，調動企業(yè)參與農民工教育培訓的積極性。再次，在個人層面，要減輕農民工參加職業(yè)能力提升培訓的經濟負擔，鼓勵教育培訓機構減免農民工的培訓學費，并且同時推進了政府購買培訓成果和提高了受培訓后技術工人的待遇。

4完善培訓激勵政策

從市民化進程中的農村轉移勞動力角度看，除了上述常規(guī)的政府加大典型事例的宣傳力度、政府購買培訓成果等激勵方式以外，借鑒英國“終身學習賬戶”和日本“終身學習護照”，可以在新生代農民工群體中推行“學分銀行”的培訓制度，通過學分累計與兌換等一系列激勵政策，調動農民工參與終身職業(yè)能力提升的動力和積極性。

建立新生代農民工的“職業(yè)能力終身化學分銀行”，其功能不僅是“學習成果的認證與轉換”，還可以服務于農村轉移勞動力的終身學習，可以建立新生代農民工的“終身學習賬戶”。[4]對于新生代農民工參與的各種職業(yè)能力提升的教育與培訓，或者任何具有教育意義的終身學習活動，或者文化娛樂休閑活動，都可以以學分的形式記錄，通過一段時間的累計，在職業(yè)升遷或者農民工落戶時都可以進行提取。目前，上海、浙江、江蘇等地區(qū)已經成功推行了“學分銀行”政策。以“職業(yè)能力終身化學分銀行”的建設和推進，來充分調動新生代農民工參與終身職業(yè)能力教育的積極性，使他們有步驟、有計劃地在城市安家落戶，推進市民化進程。

五、結束語

我國新生代農民工中接受過職業(yè)技能培訓的比例很低，而且現有的職業(yè)教育培訓體系主要圍繞從事第二產業(yè)、第三產業(yè)的半技能和有技能職業(yè)崗位工作展開的短期職業(yè)技能培訓和學歷性職業(yè)教育?，F有的職業(yè)教育與培訓旨在解決轉移勞動力的現實就業(yè)問題，并沒有考慮過多的市民化要求和農民工未來職業(yè)成長的需求。新生代農民工的職業(yè)興趣將隨著產業(yè)結構的變化，市民化進程的推進而變化，因此需要建立起終身職業(yè)能力提升體系來給新生代農民工提供合適的、長遠的職業(yè)教育與培訓。

構建新生代農民工終身職業(yè)能力提升體系，除了可以促進其職業(yè)成長，提高農民工群體生活水平，還可以提高農村轉移勞動力在社會經濟發(fā)展中的價值，把新生代農民工培養(yǎng)成優(yōu)質的產業(yè)工人，進而促進我國經濟結構調整、產業(yè)升級，經濟又好又快發(fā)展，促進市民化進程推進。

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Research on the Construction of the Lifelong Professional Ability Promotion

System of the New Generation of Migrant Workers in the Process of Citizenization

TANG Ling， ZHENG Aixiang

（Wuxi Institute of Technology， Wuxi 214125， China）

【Abstract】In the construction of new urbanization stage， it is of great significance to promote the construction of the lifelong professional ability system of the new generation of migrant workers to promote the rural labor force cintizeniaztion. At present， the main problems in Chinas new generation of migrant workers lifelong professional ability to enhance and training is mainly about the lack of systematic， continuous career planning and career skills and other issues. This paper puts forward some suggestions on how to construct the new generation of migrant workers lifelong professional ability system in the five aspects， that is， government leading function， constructing multiagent cooperation mechanism， perfecting laws and regulations， increasing financial capital investment and improving the enthusiasm of migrant workers. At present， main problems in Chinese new generation of migrant workers lifelong professional ability promotion system are imperfect social training mechanism， incomplete legal protection， insufficient fund protection and lack of training incentives. In view of this， this paper puts forward some suggestions on how to construct the new generation of migrant workers lifelong professional ability from four aspects： constructing multiagent cooperation mechanism， perfecting the guarantee mechanism of laws and regulations， establishing multichannel financing mechanism and perfecting training incentive policy.

【Key words】new generation of migrant workers； lifelong professional ability promotion system； citizenization

（編輯/宋軼夫）