“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”背景下土地信托流轉(zhuǎn)模式的對比調(diào)研

羅亞 凌晨旭 程婧雅 莊嘉玲 蔡振洋

摘 要： 本文擬對土地信托流轉(zhuǎn)中的宿州模式和鎮(zhèn)江模式進(jìn)行深入比較研究，在十九大報告提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”指引下，提出改革并完善我國土地信托流轉(zhuǎn)的政策建議，凝練出在蘇皖地區(qū)乃至全國推廣的有效路徑。

關(guān)鍵詞： 土地信托;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;土地流轉(zhuǎn);資金流向

中圖分類號：F320????? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A????? 文章編號：1008-4428（2018）10-0130-02

一、 土地信托的發(fā)展背景

土地信托指將土地的經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶的財產(chǎn)，對其進(jìn)行轉(zhuǎn)移從而完成土地流轉(zhuǎn)的方式。其中農(nóng)戶為投入信用的委托人，當(dāng)?shù)卣疄槭苄庞谌说氖芡腥?，承包土地的第三方公司為受益人?/p>

信托制度主要發(fā)源于中世紀(jì)的英國，被眾多學(xué)者認(rèn)為是法律領(lǐng)域內(nèi)的一大創(chuàng)新制度。從中世紀(jì)發(fā)展至今，其發(fā)展歷史極其久遠(yuǎn)，尤其在美國、英國、法國和日本等國家發(fā)展得很成熟，這些國家在土地信托方面進(jìn)行了大量探索和創(chuàng)新實(shí)踐，積累了很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，理論研究和操作的模式都已經(jīng)發(fā)展成熟。

不同于國外，我國國內(nèi)的土地信托發(fā)展相對較晚，因?yàn)槲覈?dú)特的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期優(yōu)勢明顯，推動了我國農(nóng)業(yè)的大力發(fā)展。如今，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)業(yè)成本增加、收益偏低，從而產(chǎn)生了大量的農(nóng)村剩余勞動力，這些剩余勞動力轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)，凸顯了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的弊端。國內(nèi)經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，比如安徽、河南等地，土地荒廢嚴(yán)重，造成極大的土地資源浪費(fèi)且威脅我國的糧食安全。在這種土地分散經(jīng)營模式制約我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的前提下，農(nóng)村土地信托制度得以誕生和發(fā)展。

黨的十九大報告首次提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，這是從根本上解決“三農(nóng)”問題的重大舉措。報告指出，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。土地信托流轉(zhuǎn)模式的發(fā)展正好與之契合，我國鄉(xiāng)村的發(fā)展方向產(chǎn)生了變化，“以城統(tǒng)鄉(xiāng)”的思路正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村應(yīng)當(dāng)從圍繞工業(yè)化、城市化的發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽孔陨戆l(fā)展的方式。

二、 宿州模式發(fā)展現(xiàn)狀

2013年，埇橋區(qū)政府與中信信托簽署了一份框架協(xié)議，就全村450人共5400畝地委托中信信托，信托公司再委托安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資發(fā)展有限公司作為第三方運(yùn)營企業(yè)。這就是由中信信托推出的全國首單農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托計劃。

然而，安徽土地流轉(zhuǎn)模式的運(yùn)行及發(fā)展并不十分順暢。至2015年，農(nóng)戶僅收到通過區(qū)財政打卡發(fā)放的兩年的流轉(zhuǎn)費(fèi)，安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資發(fā)展有限公司的負(fù)責(zé)人徐君劍介紹說，項目現(xiàn)在“卡”在了用地方面。由于當(dāng)時流轉(zhuǎn)土地擬從事養(yǎng)殖等循環(huán)經(jīng)濟(jì)項目，需要一定建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)設(shè)施用地指標(biāo)。國家要求農(nóng)地改變用途必須交納土地復(fù)墾保證金。除了墊付的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)之外，這筆巨大的費(fèi)用對從事農(nóng)業(yè)的企業(yè)來講無疑是一個“高門檻”。一方面是沒有足夠的資金交納保證金;另一方面是改變農(nóng)業(yè)用途所需手續(xù)不完善，無法獲得中信信托或者其他投資方的融資。因此，安徽宿州模式中第三方運(yùn)營企業(yè)面臨著不小的危機(jī)。

三、 鎮(zhèn)江模式發(fā)展現(xiàn)狀

（一）鎮(zhèn)江模式的基本運(yùn)作過程

2014年7月，中建投信用股份有限公司與丁崗鎮(zhèn)政府達(dá)成協(xié)議，就當(dāng)?shù)匚挥?38省道和241國道的交叉口處的1750畝土地進(jìn)行信托流轉(zhuǎn)，這就是江蘇鎮(zhèn)江正在進(jìn)行的中建投·鎮(zhèn)江新區(qū)·森禾一期土地流轉(zhuǎn)財產(chǎn)權(quán)信托項目。

在該模式中，信托財產(chǎn)為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，產(chǎn)生的收益為信托機(jī)構(gòu)將土地租給生產(chǎn)大戶以及農(nóng)業(yè)公司的租金及增值收益。信托機(jī)構(gòu)除自身收取部分服務(wù)費(fèi)，將所得收益分配給當(dāng)?shù)卣儆僧?dāng)?shù)卣峙浣o村委會，由村委會根據(jù)土地收益多少分配給農(nóng)戶。一般信托機(jī)構(gòu)拿走25 % —30 % 的租金及增值費(fèi)用，剩下的70 % —75 % 分配給農(nóng)戶。根據(jù)調(diào)研可知，農(nóng)戶并不直接參與土地信托流轉(zhuǎn)，是由村委會和政府牽線搭橋完成。

（二）鎮(zhèn)江模式的運(yùn)作現(xiàn)狀

目前土地從農(nóng)戶轉(zhuǎn)包給政府，政府委托給信托機(jī)構(gòu)進(jìn)行得很順利，95 % 以上的土地已實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)包。但是流轉(zhuǎn)之后第三方運(yùn)營企業(yè)的經(jīng)營狀況卻不盡如人意，所以當(dāng)?shù)卣疄榱舜龠M(jìn)土地信托流轉(zhuǎn)的持續(xù)發(fā)展，暫時犧牲利益，對第三方運(yùn)營企業(yè)提供了部分補(bǔ)貼。這一行為一方面的確解決了第三方運(yùn)營企業(yè)的燃眉之急，促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)至土地公司后進(jìn)行的規(guī)模經(jīng)營;但另一方面，受托的土地公司由于有政府補(bǔ)貼的存在，并沒有投入足夠多的人財物進(jìn)行生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)利潤最大化。我們采訪后了解到該企業(yè)并未實(shí)現(xiàn)盈利，中建投信用股份有限公司投資了1000萬元，政府也有補(bǔ)貼，目前仍處于主要依靠補(bǔ)貼運(yùn)作的不健康的狀態(tài)。實(shí)現(xiàn)不了盈利，政府還要補(bǔ)貼農(nóng)戶，所以政府補(bǔ)貼成了維系運(yùn)作的一個重要樞紐。

此外，我們實(shí)地考察后發(fā)現(xiàn)確實(shí)種植了很多花、樹，但是品種單一雜亂且沒有合理規(guī)劃，而且1000畝地并沒有完全利用，有很多地處于閑置狀態(tài)。

四、 兩個試點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)況的對比研究

（一）兩個試點(diǎn)地區(qū)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶均不是主要受益人

在觀察各地信托流轉(zhuǎn)模式時，我們對信托公司及其相關(guān)利益方關(guān)系進(jìn)行梳理。安徽宿州方面，是農(nóng)戶將其土地經(jīng)營權(quán)交由村委，并逐級向上委托至區(qū)政府，由區(qū)政府和農(nóng)戶簽訂合同并取得土地使用權(quán)。而后中信信托從政府手中獲取土地使用權(quán)，再以競標(biāo)、拍賣等方式將之轉(zhuǎn)讓給受托人。江蘇鎮(zhèn)江模式之流轉(zhuǎn)方式與其如出一轍。

可以看出，農(nóng)戶雖然為土地權(quán)利的實(shí)際提供者，但是卻并沒有以農(nóng)戶為受益人，宿州項目受益人為當(dāng)?shù)卣?，而?zhèn)江模式受益人則為集體資產(chǎn)管理中心。在大多數(shù)情況下，農(nóng)戶在其中其實(shí)是屬于信托行為法律后果的被代理人，極少出現(xiàn)受益人即為農(nóng)戶的例子。

（二）兩個試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)戶維權(quán)途徑不明

另外我們看到，政府在這一信托過程中實(shí)則擔(dān)任了中介機(jī)構(gòu)這一角色，其采用行政手段獲取農(nóng)戶土地，并非是由農(nóng)戶“自愿”提供，從某些意義上看與信托本質(zhì)有背離。僅看宿州與鎮(zhèn)江，此二地的受托人均為中信信托公司，然其背后的最大股東中信集團(tuán)公司是一家完全的國有公司，其董事會兼有決策與執(zhí)行功能。這樣一來，土地信托公司有可能成為行政方面的代表，不利于公司的自主運(yùn)營。特別是如果在發(fā)生糾紛時，農(nóng)戶所需要面對的從實(shí)質(zhì)上來看是國家機(jī)器，萬一出現(xiàn)侵害農(nóng)戶權(quán)益的情況，其維權(quán)的難度與成本將是難以想象的巨大。這是不是土地信托流轉(zhuǎn)中的必要手段，還需要進(jìn)一步觀察研究與討論。

（三）目前二者種植作物與當(dāng)?shù)匦枨蟛环?/p>

目前通過此途徑流轉(zhuǎn)的土地，其使用方向更偏向于經(jīng)濟(jì)作物。在安徽宿州，主要承包人為農(nóng)業(yè)企業(yè)與土地使用大戶，流轉(zhuǎn)土地的使用方向是用于生產(chǎn)糧食作物以及綜合開發(fā)。在鎮(zhèn)江，中建投信托與浙江森禾種業(yè)簽署協(xié)議，協(xié)議涉及1750畝農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，主要用于花卉（玫瑰）種植與喬木種植。雖然從觀察到的情況來看，這些被承包土地并沒有得到相當(dāng)好的利用，但是這種趨勢顯而易見，在未來，高技術(shù)、高收益的經(jīng)濟(jì)作物將成為信托土地的寵兒。這種成規(guī)模的經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)帶來的收益應(yīng)當(dāng)是相當(dāng)可觀的。需要思考的是如果農(nóng)村土地信托在未來得到推廣，如何平衡經(jīng)濟(jì)作物與糧食作物的種植，從受托人乃至收益方自然會更偏好高收益的經(jīng)濟(jì)項目，但從更高的層面來看，維持相當(dāng)?shù)募Z食作物種植是必需的。協(xié)調(diào)好這方面的矛盾關(guān)系是土地信托流轉(zhuǎn)發(fā)展的重點(diǎn)之一。

五、 針對我國土地信托發(fā)展的改進(jìn)對策

當(dāng)?shù)卣m與農(nóng)戶簽訂了合法協(xié)議，但實(shí)際執(zhí)行中的監(jiān)管并不到位，法制方面特別是金融監(jiān)管層面的措施尚未明確，主要受益人并非當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶。為此，我國應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)監(jiān)管體系的完善，注重保護(hù)農(nóng)戶的合法財產(chǎn)權(quán)利，建立有效的消費(fèi)者維權(quán)途徑。

（一）明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)

為了有效保護(hù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的合法財產(chǎn)權(quán)利，對于土地信托流轉(zhuǎn)后的監(jiān)管問題，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)給予足夠重視，設(shè)立具有針對性的部門來解決這一問題，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶提供合法維護(hù)自身權(quán)益的途徑。此外，農(nóng)戶對于自身具有承包權(quán)的土地享有了解其用途及發(fā)展現(xiàn)狀的權(quán)利，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)予以告知，在以生活費(fèi)為補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上將目前項目的進(jìn)展也通知農(nóng)戶，以解決其后顧之憂。

（二）政府在完成土地流轉(zhuǎn)后應(yīng)當(dāng)對承包公司進(jìn)行監(jiān)控

在安徽宿州和江蘇鎮(zhèn)江兩地的土地流轉(zhuǎn)中，政府都充當(dāng)了一個類似“中介”的作用，是以政府信用作為擔(dān)保進(jìn)行流轉(zhuǎn)的。對于大多數(shù)農(nóng)戶來說，將自己承包的土地流轉(zhuǎn)出去也是基于對政府的信任。因此，在與雙方簽訂協(xié)議并且完成土地流轉(zhuǎn)后，政府還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)對土地的用途、承包公司的資金流轉(zhuǎn)、金融風(fēng)險等各方面進(jìn)行監(jiān)控，在發(fā)生不可避免的損失之前及時阻止，在這一方面江蘇鎮(zhèn)江項目顯然是比安徽宿州項目更加重視的。

（三）政府可以為承包公司提供更多幫助

土地信托流轉(zhuǎn)是一種有發(fā)展前景的新模式，開展項目的當(dāng)?shù)卣际菍ζ浔в幸欢ㄆ谕模敲丛诔邪旧a(chǎn)作物并經(jīng)營的過程中，政府就可以對其提供一定幫助。例如江蘇鎮(zhèn)江模式中，主要是種植花卉和喬木，這些喬木的主要用途是城市綠化。《鎮(zhèn)江城市綠化管理辦法》第二十三條規(guī)定：使用國有資金建設(shè)的綠化應(yīng)當(dāng)通過公開招標(biāo)等方式確定具備資質(zhì)的綠化養(yǎng)護(hù)企業(yè)實(shí)施專業(yè)化養(yǎng)護(hù)管理。那么在公開招標(biāo)的過程中，當(dāng)?shù)卣涂梢詾槌邪咎峁┮恍﹥?yōu)先措施，從而更有利于承包公司對土地產(chǎn)物的經(jīng)營。

（四）承包公司應(yīng)積極探索發(fā)展方向

據(jù)了解，兩個項目的發(fā)展并不是十分順利，安徽宿州試點(diǎn)面臨著更改土地使用方式的問題，江蘇鎮(zhèn)江試點(diǎn)面臨難以盈利的問題，那么兩個試點(diǎn)地區(qū)的承包公司就更應(yīng)積極探索未來的發(fā)展方向，盡量不依靠政府的資金補(bǔ)貼維持自身發(fā)展。土地信托流轉(zhuǎn)確實(shí)是一種比較高效的流轉(zhuǎn)模式，但是在我國依然有一段較長的路要走，政府部門、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、農(nóng)戶等多方面人員都需要為此付出努力。

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