對(duì)行政審批權(quán)力清單相關(guān)問(wèn)題的探討

戴鴻

【摘 要】 文章對(duì)行政審批以及權(quán)力清單等概念進(jìn)行了闡釋與解析，指出當(dāng)前對(duì)行政審批權(quán)力清單存在的一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)，探討走出誤區(qū)，實(shí)現(xiàn)行政審批權(quán)力清單制度的合法化：嚴(yán)格遵循法律機(jī)制；創(chuàng)建完善責(zé)任機(jī)制；全面落實(shí)監(jiān)督機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 行政審批；權(quán)力清單；法律機(jī)制；責(zé)任機(jī)制；監(jiān)督機(jī)制

李克強(qiáng)總理明確強(qiáng)調(diào)：必須科學(xué)協(xié)調(diào)政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，創(chuàng)建完善的各級(jí)政府權(quán)力清單制度。此后，權(quán)力清單制度在國(guó)內(nèi)各地各級(jí)政府中都被大力推廣，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門也公布了保留的行政審批事項(xiàng)。各級(jí)政府嚴(yán)格按照法律規(guī)定公開權(quán)力的使用過(guò)程，并健全黨務(wù)、政務(wù)以及各個(gè)領(lǐng)域事務(wù)的公開透明制度，做到“四公開”——決策公開、結(jié)果公開、服務(wù)公開、管理公開。[1]本文將對(duì)行政審批和權(quán)力清單作進(jìn)一步解析，然后分析當(dāng)前行政審批權(quán)力清單存在的誤區(qū)，并針對(duì)誤區(qū)提出有效的解決對(duì)策，為行政審批權(quán)力清單的推行奠定基礎(chǔ)和提供保障。

一、解析行政審批權(quán)力清單

1、行政審批

行政審批，也叫行政許可，即基于法律法規(guī)之上，行政機(jī)關(guān)對(duì)法人、自然人等相關(guān)行政人提出的申請(qǐng)進(jìn)行審查，對(duì)其資質(zhì)和資格進(jìn)行認(rèn)定，或是明確其特定身份與特定主體資格，再?zèng)Q定賦予其做特定事件的權(quán)利與資格。行政審批包含審批、審核等多種形式，是對(duì)社會(huì)事務(wù)及經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行事前監(jiān)督的重要方法。作為行政機(jī)關(guān)依照法律展開的行政權(quán)力，行政審批能直接介入資源配置以及社會(huì)事務(wù)的管理，能夠從宏觀層面強(qiáng)化國(guó)家的管理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的科學(xué)、有效配置，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)及生產(chǎn)的有效控制，最終達(dá)到維護(hù)社會(huì)公共利益以及保障社會(huì)公共安全的目的。

行政審批劃分為三類：一類是市場(chǎng)進(jìn)入，此類審批改革重點(diǎn)是打破進(jìn)入市場(chǎng)的壁壘，適當(dāng)降低進(jìn)入市場(chǎng)的“門檻”，增強(qiáng)市場(chǎng)活力；二類是資源配置，此類審批是要保證能公正、公平的分配國(guó)有資源，改革重點(diǎn)是降低國(guó)家控制與壟斷的資源；三類是危害控制，此類審批主要是對(duì)具備社會(huì)危害性的項(xiàng)目進(jìn)行管控收縮，控制并降低危害。[2]

2、權(quán)力清單

權(quán)力清單，即全面統(tǒng)計(jì)政府和相關(guān)職能部門具有的公共權(quán)力，界定權(quán)力界限，明確權(quán)力和責(zé)任，并將其列成清單公開，確保使用權(quán)力的公開性與透明性，主動(dòng)讓社會(huì)民眾監(jiān)督。孟德斯鳩曾說(shuō)過(guò)：所有掌握權(quán)力的人最后都容易走上濫用職權(quán)的道路，這是亙古不變的經(jīng)驗(yàn)，或者當(dāng)遇到有界限的時(shí)候才會(huì)停止。[3]在新形勢(shì)下，社會(huì)環(huán)境越來(lái)越復(fù)雜，權(quán)力行使范圍廣，權(quán)力主體面臨的誘惑也更多，加之監(jiān)督機(jī)制以及法律制度的缺陷，掌握權(quán)力的人就會(huì)濫用職權(quán)，執(zhí)行權(quán)力清單制度是必然之路。

權(quán)力清單制度能讓政府的權(quán)力呈現(xiàn)規(guī)范化、制度化和透明化，依照法律公開權(quán)力行使過(guò)程，就能實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督，能強(qiáng)化行政權(quán)力配置以及行使的科學(xué)性，降低使用權(quán)力時(shí)的隨意性，從制度上給依法行政提供保障。權(quán)力清單制度公開并約束了各級(jí)政府的權(quán)力，能從根源上防止越權(quán)、腐敗等情況，逐漸矯正政府錯(cuò)誤的行為方式，提升政府工作質(zhì)量和效率。從另一層面而言，權(quán)力清單制度能夠強(qiáng)化政府公信力和執(zhí)行力，提升政府形象。

3、行政審批權(quán)力清單

就各地各級(jí)政府發(fā)布的相關(guān)文件而言，權(quán)力清單主要體現(xiàn)為行政審批權(quán)力清單，清單上列出的審批事項(xiàng)即為行政機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)的行政審批職權(quán)。行政審批職權(quán)，即行政主體和行政人員結(jié)合行政職位、職務(wù)、任務(wù)賦予的行政權(quán)，屬于行政權(quán)力的具體體現(xiàn)，主要是完成相應(yīng)的行政職責(zé)或是任務(wù)，組織并管理國(guó)家和社會(huì)相應(yīng)事務(wù)。

二、當(dāng)前對(duì)行政審批權(quán)力清單存在的誤區(qū)

1、解讀誤區(qū)

行政審批權(quán)力清單主要作用就是公開權(quán)力的具體情況，這只是定義了行政審批權(quán)力的范圍，權(quán)力清單本身并不能對(duì)權(quán)力的科學(xué)行使及其程序和實(shí)質(zhì)正義以及行政績(jī)效評(píng)價(jià)做出判斷與價(jià)值選擇。不少學(xué)者認(rèn)為：要定義行政職權(quán)界線，就得利用權(quán)力清單列舉并公開政府和相關(guān)部門的行政審批職權(quán)，在政府和市場(chǎng)兩者間劃出一條線，稱之為“法律未授權(quán)就是禁止”，認(rèn)為政府和相關(guān)部門若行使除清單列出的權(quán)力外的其他權(quán)力，就是禁區(qū)。但事實(shí)上，當(dāng)前各地各級(jí)政府列出的權(quán)力清單主要是關(guān)于政府或是行政機(jī)關(guān)具有的行政審批權(quán)力對(duì)應(yīng)的審批事項(xiàng)，雖說(shuō)在一定程度上界定了政府行使審批權(quán)力的范圍，但審批權(quán)并不能代表行政權(quán)，只是眾多行政權(quán)力中的一項(xiàng)。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，行政審批權(quán)力清單只是解決了市場(chǎng)進(jìn)入或是市場(chǎng)主體資格身份獲得的問(wèn)題，就市場(chǎng)主體行為來(lái)說(shuō)，政府還是應(yīng)該肩負(fù)起監(jiān)管責(zé)任。

2、擬定誤區(qū)

從權(quán)力清單的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為：行政審批權(quán)力清單就是詳細(xì)、全面統(tǒng)計(jì)各級(jí)政府和相關(guān)職能部門行政審批權(quán)力的數(shù)量、適用條件、種類等，同時(shí)將統(tǒng)計(jì)的各項(xiàng)行政審批權(quán)力編制成目錄清單，劃清行政審批權(quán)力界限。也有學(xué)者認(rèn)為：要制定行政審批權(quán)力清單制度最重要的就是清理，要對(duì)已有行政審批事項(xiàng)進(jìn)行清理和公開，保證行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照法律法規(guī)行使相應(yīng)的審批權(quán)力，對(duì)于權(quán)力清單之外的權(quán)力不能行使，以此規(guī)范行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力。還有學(xué)者認(rèn)為：各地各級(jí)政府的行政審批權(quán)力清單內(nèi)容應(yīng)滿足兩個(gè)基本要求，即精確性和具體性，應(yīng)包含每項(xiàng)權(quán)力的來(lái)源、名稱、監(jiān)督途徑、行使規(guī)則等。實(shí)際上，這些權(quán)力清單的制作程序都過(guò)于簡(jiǎn)略，沒(méi)有完善、嚴(yán)格的民主程序，也不能作為權(quán)力產(chǎn)生的有力支撐。就當(dāng)前各地各級(jí)政府列出的權(quán)力清單而言，重點(diǎn)基本上都是減少行政審批職權(quán)數(shù)量，并未實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的限制與調(diào)整，也缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制度以及制定權(quán)力清單的法治程序。如此，權(quán)力清單就難以從根本上制約行政權(quán)力，難以將行政權(quán)力完全“關(guān)進(jìn)制度的籠子”，僅僅是暫時(shí)減少了一些行政職權(quán)而已。

三、走出誤區(qū)，實(shí)現(xiàn)行政審批權(quán)力清單制度的合法化

1、嚴(yán)格遵循法律機(jī)制

第一，依法清權(quán)。權(quán)力清單上列出的權(quán)力必須以法律與憲法為支撐基礎(chǔ)，同時(shí)要受到法律和憲法的約束。設(shè)立行政權(quán)力事項(xiàng)必須嚴(yán)格遵循憲法、行政許可法等相關(guān)法律法規(guī)，凡是沒(méi)有根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)設(shè)立的行政規(guī)章均不能出現(xiàn)在權(quán)力清單上。換言之，需要強(qiáng)化法律法規(guī)的立法與清理，對(duì)于不符合需求的一律經(jīng)由合法程序廢止或是修訂，對(duì)仍存在法律缺失并且需要?jiǎng)?chuàng)建法律規(guī)范以及強(qiáng)化監(jiān)督管理的領(lǐng)域，需要完善相應(yīng)的法律法規(guī)。endprint

第二，以法律法規(guī)為基礎(chǔ)制定行政審批權(quán)力清單。各地各級(jí)政府在制定行政審批權(quán)力清單的時(shí)候必須遵循《立法法》的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，保證制定程序正義。

第三，依照法律對(duì)行政審批權(quán)力清單進(jìn)行公布并主動(dòng)接受監(jiān)督。公布的行政審批權(quán)力清單必須明確規(guī)范行使權(quán)力的程序。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》里有明確提出：依法制定行政審批權(quán)力清單制度并公開行使權(quán)力程序，并健全政務(wù)、黨務(wù)以及各個(gè)領(lǐng)域事務(wù)的公開制度，實(shí)現(xiàn)“四公開”——決策公開、結(jié)果公開、服務(wù)公開、管理公開。只有嚴(yán)格依照法律規(guī)定制定權(quán)力清單，才能充分表達(dá)相關(guān)利益主體的意愿，并確保合理意愿能得到認(rèn)可與吸收。

2、創(chuàng)建完善責(zé)任機(jī)制

第一，明確政府以及行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理和行政審批職責(zé)。雖說(shuō)行政審批職責(zé)和行政審批職權(quán)為對(duì)應(yīng)關(guān)系，但前者涉及面更廣泛。行政審批權(quán)力清單列出的是政府以及行政機(jī)關(guān)能行使的權(quán)力范圍，要求政府以及行政機(jī)關(guān)在行使審批權(quán)力的時(shí)候必須遵循“法律未授權(quán)就是禁止”這一原則，凡事行政審批權(quán)力清單上沒(méi)有列出的事項(xiàng)，政府以及行政機(jī)關(guān)都不具備對(duì)應(yīng)的審批權(quán)力。當(dāng)然，行政審批權(quán)力清單上列出的事項(xiàng)是政府以及行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍所在，即為責(zé)任清單。責(zé)任清單能幫助行政機(jī)關(guān)結(jié)合特定的監(jiān)督管理職責(zé)，科學(xué)、合法地行政，但很難明確列出政府以及行政機(jī)關(guān)的全部職責(zé)。

第二，制定完善的行政問(wèn)責(zé)制度。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第五十三條以及《行政復(fù)議法》第七條有明確規(guī)定，行政規(guī)章的合法性豁免于司法審查以及行政審查。因沒(méi)有完善的監(jiān)督機(jī)制，使得行政規(guī)章的制定與實(shí)施顯得過(guò)于隨意，最終導(dǎo)致行政濫權(quán)的問(wèn)題。因此從源頭上控制行政權(quán)力擴(kuò)張的關(guān)鍵渠道是科學(xué)制定規(guī)范的行政規(guī)章。而且，行政審批權(quán)力清單不僅僅是政府以及行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，更是職責(zé)，所以有必要?jiǎng)?chuàng)建完善的行政問(wèn)責(zé)制度，制定和行政審批權(quán)力清單配套的責(zé)任追究制度，有效控制行政權(quán)力擴(kuò)張。在制定行政審批權(quán)力清單的時(shí)候，如若在規(guī)章制定上有主觀性的錯(cuò)誤，則必須承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任、道義責(zé)任以及政治責(zé)任，如若已經(jīng)構(gòu)成犯罪，則必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對(duì)于行使行政審批權(quán)力階段出現(xiàn)的違法行政行為，追究相關(guān)責(zé)任人，以《行政復(fù)議法》以及《行政訴訟法》實(shí)施救濟(jì)。

3、全面落實(shí)監(jiān)督機(jī)制

第一，用權(quán)力“監(jiān)督”權(quán)力?？梢詣?chuàng)建行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)三者間的國(guó)家權(quán)力相互制約機(jī)制，也可以賦予國(guó)務(wù)院界定各級(jí)政府以及相關(guān)政府部門享有權(quán)力的權(quán)力，要求各級(jí)政府以及行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格根據(jù)法律法規(guī)制定合理、合法的行政審批權(quán)力清單。此外，還應(yīng)賦予立法機(jī)關(guān)以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的撤銷權(quán)與裁定權(quán)，可以撤銷和裁定下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政審批權(quán)力，確保用權(quán)力“監(jiān)督”權(quán)力的方式能充分發(fā)揮價(jià)值。

第二，創(chuàng)建用權(quán)力“監(jiān)督”權(quán)力的監(jiān)督制度。就某種程序上來(lái)說(shuō)，行政審批權(quán)力清單能夠明確政府和市場(chǎng)在分配資源方面的界限，對(duì)市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，行政審批權(quán)力清單就是負(fù)面清單，“法律沒(méi)有禁止的就是自由”。故在權(quán)力清單之外，只有維護(hù)社會(huì)公共利益，政府才有權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)，否則就是對(duì)權(quán)力的不尊重，也就難以執(zhí)行權(quán)力“監(jiān)督”權(quán)力的制度。

第三，創(chuàng)建社會(huì)監(jiān)督制度。行政審批權(quán)力清單必須公開，其運(yùn)行機(jī)制也應(yīng)同樣公開，這樣社會(huì)各界才能參與監(jiān)督。行政審批權(quán)力理應(yīng)主動(dòng)接受社會(huì)各方的監(jiān)督和約束，同時(shí)，還應(yīng)授予社會(huì)公眾合法的參與權(quán)、申訴權(quán)、表達(dá)權(quán)以及表決權(quán)等，讓社會(huì)公眾積極參與監(jiān)督。此外，對(duì)于積極參與行政審批權(quán)力監(jiān)督的社會(huì)公民或是相關(guān)單位等，還可給與表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的積極性與主動(dòng)性。只有這樣，行政審批權(quán)力清單制度才能發(fā)揮作用，才能有效推動(dòng)行政的法治化發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，行政審批權(quán)力清單的制定是為了使現(xiàn)在政府及行政機(jī)關(guān)審批權(quán)力的規(guī)范化和法治化。就當(dāng)前國(guó)內(nèi)行政審批權(quán)力清單的發(fā)展來(lái)看，還不能稱之為“成品”，通常人們關(guān)注的僅為行政審批權(quán)力清單的“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”、“清單以外沒(méi)有權(quán)力”等，而被納入權(quán)力清單的行政審批權(quán)是否具備合法性還欠缺考慮和認(rèn)知。故我們必須正確認(rèn)識(shí)行政審批權(quán)力清單，要知道行政審批權(quán)力清單的制定并不是隨意的，必須以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，制定過(guò)程也必須民主和嚴(yán)格。只有這樣才能真正提升行政審批權(quán)力清單的質(zhì)量，強(qiáng)化清單的權(quán)威性和法律性，同時(shí)也突出法律法規(guī)在行政審批權(quán)力方面的支撐作用。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 程良波.“清單制度”——政府職能轉(zhuǎn)變的新常態(tài)[J].經(jīng)營(yíng)管理者，2015（33）357-358.

[2] 杜敏.權(quán)力清單制度：理論維度、現(xiàn)實(shí)困境與發(fā)展展望[J].科學(xué)社會(huì)主義，2015（05）99-102.

[3] 王克穩(wěn)，張賀棋.論行政審批權(quán)力清單的法律標(biāo)準(zhǔn)[J].行政法學(xué)研究 ，2015（06）10-19.

【作者簡(jiǎn)介】

戴 鴻（1979-）女，漢族，福建福州人，在職研究生，中共福州市委黨校副教授，研究方向：行政管理.endprint