論政府購(gòu)買公共服務(wù)的PPP模式

肖天柏

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)不斷快速發(fā)展，人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求與當(dāng)前我國(guó)政府提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品不能滿足人民群眾需要的矛盾日益加劇。對(duì)于當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，最早出現(xiàn)于英國(guó)的PPP模式給我國(guó)政府提供了一個(gè)很好的選擇。筆者認(rèn)為，當(dāng)前對(duì)于PPP模式下的政府購(gòu)買公共服務(wù)問題研究顯得具有重大理論及實(shí)踐價(jià)值。

一、我國(guó)購(gòu)買公共服務(wù)的現(xiàn)狀及存在的問題

政府購(gòu)買公共服務(wù)即政府通過公開招標(biāo)、定向委托、邀標(biāo)等形式將原本由自身承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織來履行。我國(guó)于二十世紀(jì)九十年代從國(guó)外引進(jìn)了政府購(gòu)買公共服務(wù)制度，這一制度自引進(jìn)后在我國(guó)得到了快速發(fā)展。2009至2013年，全國(guó)政府采購(gòu)金額、服務(wù)類政府采購(gòu)金額每年都在上年基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了增長(zhǎng)。其中，2013年全國(guó)政府采購(gòu)金額為16381.1億元，政府采購(gòu)規(guī)模占全國(guó)財(cái)政支出和GDP的比重分別為11.7%和2.9%，其中服務(wù)類采購(gòu)繼續(xù)保持快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，同比增長(zhǎng)26.4%。[1]伴隨著政府購(gòu)買公共服務(wù)的快速發(fā)展，我國(guó)出臺(tái)了一系列的政策來保障這一模式的運(yùn)行。經(jīng)過一些年的實(shí)踐，在部分地區(qū)，政府購(gòu)買公共服務(wù)取得了明顯的成效，在深圳、上海、無錫等地的實(shí)踐中政府購(gòu)買公共服務(wù)的效率作用得到了驗(yàn)證，以上海市為例，近年來，上海市浦東新區(qū)明確規(guī)定，將原來由政府主辦、為社會(huì)發(fā)展和人民日常生活提供服務(wù)的事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來完成，探索形成了“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的新型政府提供公共服務(wù)方式，并通過建立新機(jī)制，制定了政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)施意見，浦東新區(qū)在上海市率先建立了政府購(gòu)買公共服務(wù)制度，明確了購(gòu)買公共服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容。[2]上海的這種政府購(gòu)買公共服務(wù)在整個(gè)社會(huì)反響良好。比起我國(guó)的這些發(fā)達(dá)地區(qū)，政府購(gòu)買公共服務(wù)在我國(guó)廣大的中西部地區(qū)實(shí)行的卻不盡如人意。但是畢竟政府購(gòu)買公共服務(wù)在我國(guó)是一個(gè)新生事物，還需要不斷地完善和發(fā)展。與域外一些發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的政府購(gòu)買公共服務(wù)還存在著許多不足。具體來看有以下幾點(diǎn)：

（一）政府購(gòu)買公共服務(wù)的領(lǐng)域過于狹窄

在《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》中規(guī)定了政府采購(gòu)的范圍包括貨物、服務(wù)等。2012年我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模僅占當(dāng)年GDP的2.7%，在采購(gòu)的組成部分中，服務(wù)采購(gòu)在政府采購(gòu)總額中的比重僅占15%左右。[3]而且《政府采購(gòu)法》中規(guī)定的服務(wù)范圍大多是政府內(nèi)部后勤方面的相關(guān)服務(wù)，關(guān)于公共服務(wù)方面沒有過多涉及，尤其是對(duì)人民群眾最為關(guān)心的公共教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等領(lǐng)域，基本沒有實(shí)行政府購(gòu)買公共服務(wù)。域外一些發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍則要廣很多，以美國(guó)為例，在美國(guó)至少有200種服務(wù)是由承包商提供的，主要包括行政（收費(fèi)、傳遞、傳票等）、建筑物維護(hù)、資料處理、醫(yī)院保健與緊急救助、廢棄物清理與處理、街道與橋梁維護(hù)、交通等。在州政府層面，外包的公共服務(wù)項(xiàng)目至少包括運(yùn)輸、行政事務(wù)和一般服務(wù)、教養(yǎng)感化、社會(huì)服務(wù)、自然資源和環(huán)境保護(hù)、精神健康、青少年康復(fù)、衛(wèi)生、高等教育、公園和娛樂、教育、勞工服務(wù)、公共安全等。[4]由此可見，發(fā)達(dá)國(guó)家的政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍十分廣泛，涵蓋了與人民利益息息相關(guān)的諸多方面，這是我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)所沒有達(dá)到的。

（二）政府對(duì)社會(huì)組織認(rèn)識(shí)上存在偏差，公眾參與度不高

由于受到長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，加上我國(guó)現(xiàn)在的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還有不完善的地方，政府在社會(huì)領(lǐng)域存在著錯(cuò)位的現(xiàn)象。實(shí)踐中各級(jí)政府、各個(gè)部門對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)是復(fù)雜的，是帶有偏見的。政府對(duì)社會(huì)組織所能發(fā)揮的作用沒有準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，認(rèn)為社會(huì)組織不是必需的，因?yàn)閭€(gè)別案例的負(fù)面影響，也有政府完全否定社會(huì)組織，對(duì)社會(huì)組織存在防范的心理。國(guó)內(nèi)絕大部分社會(huì)組織都是依附于政府行政職能部門，社會(huì)組織缺乏自主性，不能獨(dú)立承擔(dān)公共服務(wù)的職能，因此這些依附于行政部門的社會(huì)組織很難準(zhǔn)確了解人民群眾的真正需要，同時(shí)，真正有需求的公眾很難參與進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)中，這就使政府購(gòu)買公共服務(wù)無法向多元化方向發(fā)展。

（三）政府購(gòu)買公共服務(wù)的法律法規(guī)不完善

政府購(gòu)買公共服務(wù)在 《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》中沒有得到充分的體現(xiàn)，雖然《政府采購(gòu)法》規(guī)定了政府采購(gòu)的范圍包括服務(wù)，但規(guī)定的服務(wù)范圍大多是政府內(nèi)部后勤方面的相關(guān)服務(wù)，關(guān)于公共服務(wù)方面沒有過多涉及。國(guó)務(wù)院和財(cái)政部也只是出臺(tái)了一些政策性文件，從宏觀上對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)，而對(duì)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)施細(xì)則沒有相關(guān)規(guī)定。在實(shí)踐中，因?yàn)槿鄙傧嚓P(guān)具體的規(guī)定，存在許多管理漏洞，政府購(gòu)買公共服務(wù)的隨意性較大，這些都阻礙了政府購(gòu)買公共服務(wù)的發(fā)展腳步。

（四）政府購(gòu)買公共服務(wù)的監(jiān)管不到位

政府在購(gòu)買公共服務(wù)中應(yīng)該承擔(dān)其購(gòu)買公共服務(wù)后的責(zé)任，既然政府要承擔(dān)這個(gè)責(zé)任，那么政府就必須對(duì)購(gòu)買服務(wù)的過程以及服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施的過程進(jìn)行監(jiān)督，以防止社會(huì)組織在提供服務(wù)中存在著以次充好的質(zhì)量問題?？墒俏覈?guó)政府對(duì)于這種購(gòu)買公共服務(wù)的監(jiān)督做的還不到位，政府的監(jiān)督主要是政府部門內(nèi)部的監(jiān)督，對(duì)于社會(huì)組織提供服務(wù)這方面的監(jiān)督還有待提高。實(shí)踐中就有因?yàn)榈胤秸畬?duì)購(gòu)買公共服務(wù)監(jiān)管不到位，社會(huì)組織提供的服務(wù)項(xiàng)目有質(zhì)量問題，從而使社會(huì)公眾不能享受到政府購(gòu)買公共服務(wù)所能給他們帶來的便捷，這也嚴(yán)重影響了政府的公信力。相比我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)中的監(jiān)管不到位，美國(guó)在這方面就很值得我們學(xué)習(xí)，例如美國(guó)的聯(lián)邦審計(jì)總署每年都會(huì)對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)簽訂的外包合同進(jìn)行評(píng)審，美國(guó)也有相應(yīng)的第三方機(jī)制來監(jiān)督政府購(gòu)買公共服務(wù)，甚至美國(guó)民眾都能積極參與到這種監(jiān)督中來。

二、PPP模式在解決我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)所存在的問題中所能發(fā)揮的作用

PPP模式具體指公共部門通過與社會(huì)組織合作的方式，向公眾提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的模式。PPP模式引進(jìn)我國(guó)的時(shí)間較晚，最初還是以BOT的形式出現(xiàn)，但是其在引進(jìn)我國(guó)后得到了快速發(fā)展，將PPP模式引入政府購(gòu)買公共服務(wù)中進(jìn)行運(yùn)用具有明顯的優(yōu)勢(shì)，在一定程度上可以解決我國(guó)的政府購(gòu)買公共服務(wù)中所存在的問題。引入PPP模式后可以讓更多的民間資本參與進(jìn)來，社會(huì)組織、私人企業(yè)與政府共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享利益，這樣就有利于提高政府購(gòu)買公共服務(wù)的效率，保證政府購(gòu)買公共服務(wù)的質(zhì)量。

我國(guó)政府在購(gòu)買公共服務(wù)中引入PPP模式的做法現(xiàn)在還未真正普及，一些地方政府正在嘗試在購(gòu)買服務(wù)中引入了PPP模式，這些PPP項(xiàng)目都是政府按照一定的方式和程序，與私人企業(yè)以政府購(gòu)買服務(wù)合同、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議為基礎(chǔ)，明確雙方的權(quán)利義務(wù)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)。PPP模式在我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)中所能發(fā)揮的作用具體來看有以下幾點(diǎn)：

（一）PPP模式可以拓寬政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍

我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍過于狹窄，域外發(fā)達(dá)國(guó)家像美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍則廣得多。引入PPP模式后，政府可以將自身不具備能力承擔(dān)的事項(xiàng)或由社會(huì)組織來承擔(dān)效率更高的事項(xiàng)交由具有相應(yīng)能力的社會(huì)組織來承擔(dān)，這就突破了之前政府購(gòu)買公共服務(wù)定位于政府內(nèi)部后勤方面相關(guān)服務(wù)的局限，讓政府購(gòu)買公共服務(wù)涉及更多與民眾利息息息相關(guān)的領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療、交通等。例如浙江省在2015年9月開始建設(shè)的G330國(guó)道溫州洞頭至鹿城段的組成部分——環(huán)山東路經(jīng)開區(qū)段采用了PPP模式，該項(xiàng)目由國(guó)有公司和中標(biāo)企業(yè)共同組建PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行建設(shè)。這種方式在政府與私人企業(yè)之間形成了一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同加以明確，隨后由私人企業(yè)向公眾提供公共服務(wù)與產(chǎn)品，最終實(shí)現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

（二）PPP模式可以有效解決參與度不高的問題

在我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)中公眾很難參與進(jìn)來，承擔(dān)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織也大多依附于政府的行政部門，這就導(dǎo)致了政府購(gòu)買公共服務(wù)的種類單一，不能滿足民眾的需求。引入PPP模式，可以改變現(xiàn)有的由政府主導(dǎo)的一種上級(jí)考核下級(jí)的評(píng)價(jià)模式，逐步發(fā)展為由政府、社會(huì)組織、民眾三方共同評(píng)價(jià)實(shí)施成效的模式。政府與私人企業(yè)通過簽署合同的方式規(guī)定購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容，程序等并予以公布，形成一個(gè)政府、社會(huì)組織、公眾共同監(jiān)督政府購(gòu)買公共服務(wù)的局面，同時(shí)成立專門的監(jiān)督部門對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，這樣一個(gè)多方合作共同監(jiān)督、評(píng)價(jià)的體系，更好地使公共服務(wù)產(chǎn)品惠及百姓，會(huì)讓政府、私人企業(yè)與公眾明確自己的權(quán)利和義務(wù)，增加彼此之間的合作互信，從而可以有效提高多方主體的參與。

（三）PPP模式可以提高政府購(gòu)買服務(wù)的透明度

因?yàn)镻PP模式是由多元化主體共同參與，所以采用PPP模式會(huì)形成一個(gè)政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)相互監(jiān)督的局面，這樣不僅可以有效的提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，還可以加強(qiáng)對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)過程的監(jiān)督、提高政府購(gòu)買公共服務(wù)的透明度[5]，除此之外，PPP模式對(duì)加快政府行政體制改革以及促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變也具有重要的推動(dòng)作用。

三、完善政府購(gòu)買服務(wù)PPP模式的建議

（一）準(zhǔn)確定位PPP模式，加快推進(jìn)政府體制改革

隨著PPP模式在引入我國(guó)后的快速發(fā)展，各省市政府推出了大量的PPP項(xiàng)目，但這些PPP項(xiàng)目存在“一頭熱”、社會(huì)資本不能廣泛參與等問題?，F(xiàn)階段在我國(guó)不是所有的政府購(gòu)買公共服務(wù)都適用PPP模式，其適合的是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目而不是純公益性的項(xiàng)目，如果適用純公益性項(xiàng)目，政府不僅要花費(fèi)投資成本，還得付給社會(huì)組織一定的資金且沒有任何回報(bào)收入，這樣會(huì)導(dǎo)致政府的財(cái)政緊張狀況加劇，因此應(yīng)準(zhǔn)確定位PPP模式。

此外，由于政府在PPP模式中所需承擔(dān)的責(zé)任最多，為了適應(yīng)PPP模式政府也得進(jìn)行相應(yīng)改革，運(yùn)行機(jī)制和購(gòu)買方式都需作出改變，PPP模式中，政府可以通過分期付款的方式付給私人企業(yè)項(xiàng)目費(fèi)用，既可以緩解政府的財(cái)政壓力又可以為私人企業(yè)提供穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，有利于私人企業(yè)的不斷發(fā)展，也減輕了政府需要承擔(dān)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)政府應(yīng)加快推進(jìn)體制改革并積極引導(dǎo)各主體參與到PPP模式中，協(xié)調(diào)各方的矛盾分歧，改變現(xiàn)有的僅由政府管理購(gòu)買服務(wù)的模式，使企業(yè)以及其他社會(huì)組織也可與政府共同管理，將政府的定位由執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，從而實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與管理。此后，在購(gòu)買服務(wù)中遇到問題糾紛，須通過經(jīng)濟(jì)手段或者法律手段來解決而不是像以前簡(jiǎn)單的通過行政干預(yù)來解決問題，這樣有利于公共服務(wù)質(zhì)量的提高，從而維護(hù)了社會(huì)的和諧，推進(jìn)了法治化國(guó)家的建設(shè)。

（二）盡快制定相關(guān)法律法規(guī)

PPP模式需要健全的法律體系保駕護(hù)航，我國(guó)現(xiàn)在還沒有詳細(xì)規(guī)定PPP模式的法律，在《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》等法律中只是從宏觀上指導(dǎo)政府購(gòu)買公共服務(wù)，財(cái)政部及相關(guān)部門發(fā)布的管理辦法等文件無像法律一樣的強(qiáng)制力，導(dǎo)致在實(shí)踐中政府購(gòu)買公共服務(wù)隨意性較大，不利于PPP模式的發(fā)展。所以現(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)PPP法，并完善相關(guān)法律中的規(guī)定，從而建立出一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一、互相配合的PPP模式法律體系。具體來看，有以下兩種措施：

1.國(guó)家層面應(yīng)盡快制定規(guī)范PPP模式下政府購(gòu)買公共服務(wù)的法律法規(guī)，PPP模式涵蓋范圍極其廣泛，其涉及的法律關(guān)系也十分復(fù)雜，因此需要出臺(tái)專門的PPP法來加以規(guī)范，該法不僅要涉及到參與方的權(quán)利與義務(wù)，而且應(yīng)詳細(xì)規(guī)定政府與社會(huì)組織的糾紛處理方式、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)原則、退出機(jī)制等。與此同時(shí)，應(yīng)加快對(duì)《特許經(jīng)營(yíng)法》和《政府投資條例》的制定，從而對(duì)PPP模式的形式、程序、法律關(guān)系和糾紛解決進(jìn)一步細(xì)化，引導(dǎo)PPP模式的健康發(fā)展。[6]

2.在省級(jí)層面上，各省級(jí)政府也需要根據(jù)各地的實(shí)際情況和法治發(fā)展情況制定規(guī)范PPP模式的法規(guī)規(guī)章。法規(guī)的具體內(nèi)容應(yīng)包括政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式、程序，社會(huì)組織的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、公眾參與政府購(gòu)買公共服務(wù)的方法和監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的設(shè)定規(guī)則，并明確各主體參與PPP模式的權(quán)利和義務(wù)。

（三）完善對(duì)PPP模式的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制

首先，政府應(yīng)該發(fā)揮其看得見的手的作用，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督，引導(dǎo)社會(huì)組織參與到PPP模式中，彌補(bǔ)單純靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)的缺陷，如果缺少了政府的監(jiān)管，社會(huì)組織可能出現(xiàn)提價(jià)、降低服務(wù)質(zhì)量等現(xiàn)象以謀取不正當(dāng)利益。其次，應(yīng)建立群眾回訪制度，定期聽取群眾的意見，對(duì)所收集的意見進(jìn)行歸納總結(jié)，并及時(shí)作出相應(yīng)的調(diào)整，從而在最大程度上發(fā)揮出PPP模式的優(yōu)勢(shì)。最后，設(shè)立專門的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)購(gòu)買服務(wù)過程以及項(xiàng)目建設(shè)過程進(jìn)行監(jiān)督，在項(xiàng)目完成后對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量、項(xiàng)目建設(shè)的效率、公眾的滿意度、服務(wù)的社會(huì)效益等方面進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公示，尋求各方的改正意見，以促使PPP模式不斷健康的發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

PPP模式的運(yùn)用使政府購(gòu)買公共服務(wù)中引入了市場(chǎng)機(jī)制，社會(huì)組織通過公平競(jìng)爭(zhēng)獲取項(xiàng)目，正是這種競(jìng)爭(zhēng)使公共服務(wù)供給的效率和服務(wù)質(zhì)量不斷提高，公眾可以更好地享受公共服務(wù)所能帶來的便捷，全社會(huì)的社會(huì)福利水平也會(huì)隨之有所提升。政府在購(gòu)買公共服務(wù)中引入PPP模式可以加速政府職能的轉(zhuǎn)變、推進(jìn)行政體制改革，在一定程度上也可以抑制貪污腐敗現(xiàn)象。但現(xiàn)有的PPP模式并不是完全適應(yīng)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，有關(guān)的法律體系還不健全，監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制仍不完善。雖然存在種種不足，但在推動(dòng)政府購(gòu)買公共服務(wù)改革中，PPP模式還是提供了一條全新的思路。在實(shí)踐中，我們需要借鑒域外發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)PPP模式的一些經(jīng)驗(yàn)，完善各項(xiàng)配套機(jī)制，發(fā)揮各主體的優(yōu)勢(shì)，健全相應(yīng)的法律法規(guī)，不斷總結(jié)改正政府購(gòu)買公共服務(wù)PPP模式的問題，推動(dòng)PPP模式健康持續(xù)發(fā)展。

【參 考 文 獻(xiàn)】

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