農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的法律規(guī)制研究
——以安徽省試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)王莊、大新鎮(zhèn)為例

臧阿月

(安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度是我國社會特有的土地制度，創(chuàng)立迄今已有三十多年，毫無疑問它取得了許多驕人的業(yè)績，但是不可否認，我國到目前為止有關(guān)土地承包經(jīng)營的法律法規(guī)還有很多不足之處。目前，我國在有關(guān)土地的問題上面臨著非常嚴峻的形勢，農(nóng)民在土地問題方面經(jīng)常發(fā)生矛盾糾紛和沖突。對此，我國幾年前就已經(jīng)逐步開始對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)登記。截止目前，雖然有許多的試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)完成了確權(quán)登記這項工作，但是其中出現(xiàn)的問題還是難以言及。

一、土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的發(fā)展現(xiàn)狀

隨著各級政府對國家規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記任務(wù)的貫徹執(zhí)行，目前在安徽、湖南、湖北、上海、浙江、四川等地已有部分縣市區(qū)順利完成了個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)的試點工作，基本上完成了國家對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記規(guī)定的各項任務(wù) （如表1）。[1]然而，隨著該項工作由試點地區(qū)向整個國家的各省市不斷的進行推廣，使得其出現(xiàn)了許許多多無法通過簡單的調(diào)和就能解決的問題，例如有關(guān)土地權(quán)屬的問題、有關(guān)土地流轉(zhuǎn)和征收的問題等，另外有關(guān)土地的法律法規(guī)比較混雜、基層的一些管理措施不當以及其他有關(guān)農(nóng)民土地的種種矛盾等問題也嚴重制約著土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作的展開和深入，這些糾紛和問題也會進而影響土地改革以及不動產(chǎn)登記工作的進一步深入，所以這些矛盾隱患是亟待解決的。另外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作現(xiàn)在還只局限于某些省的個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點地區(qū)，沒有在全國范圍大面積的推廣開來，這將會是政府部門接下來較長時間的工作。

二、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

（一）國外研究現(xiàn)狀

在閱讀國外的各類文獻中發(fā)現(xiàn)，國外的學(xué)者總體上對土地確權(quán)還是頗有一番研究的。例如國外的Feder等學(xué)者在進行與土地相關(guān)的研究過程中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地的確權(quán)登記和其生產(chǎn)率從總體看來是呈正相關(guān)關(guān)系的；[2]Saint-Macary等學(xué)者他們認為對農(nóng)村土地進行確權(quán)登記不僅可以維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定，而且還提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率，進而能夠促進農(nóng)業(yè)不斷向可持續(xù)的方向發(fā)展；[3]另外,國外的很多有關(guān)土地的法律也對土地確權(quán)這方面規(guī)定了不少內(nèi)容，比如在登記方面，它們有通過土地雙方權(quán)利人訂立契約就可在其之間發(fā)生效力的登記制度，我國將其稱之為登記對抗主義，當然它們還有其他一些比較嚴格的登記制度。[4]

表1 我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作國家5年發(fā)展規(guī)劃

（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作引起了國內(nèi)很多學(xué)者的關(guān)注，學(xué)者們也就土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記提出了自己的看法。

丁關(guān)良認為《物權(quán)法》應(yīng)給予土地承包經(jīng)營權(quán)更多的法律關(guān)注，將其作為一項用益物權(quán)進行法律規(guī)制和保護；[5]任慧琳在對土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)展情況、意義作用及其確權(quán)登記的具體工作中存在的某些問題等進行探究分析后，提出應(yīng)通過明確立法、統(tǒng)一機制、強化培訓(xùn)、籌措資金、建立糾紛解決機制等措施進行解決；[6]許玲等學(xué)者也通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)了確權(quán)登記工作中的許多不足，例如農(nóng)戶之間有關(guān)土地的權(quán)屬爭議頻繁、基層政府管理不到位等，并對如何完善這一土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度提出了自己的看法；[7]謝素艷以大連市土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作為例，在對大連市的某些村鎮(zhèn)進行實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，深入探析了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記中頻發(fā)的某些問題，并且該學(xué)者還對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的意義進行了詳細的闡述，例如它有利于健全農(nóng)村基本經(jīng)營制度,解決農(nóng)民土地糾紛；[8]曾皓等學(xué)者基于江西省的實踐，提出了現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地制度所存在的一些不同的問題，并提出應(yīng)建立信息運作體系、土地管理隊伍等措施來促進確權(quán)登記工作的開展深入；[9]楊樹凌認為要注意提高提高農(nóng)戶的認知程度、記載土地現(xiàn)狀地類、重新審核非家庭承包方式的承包合同、實地測量形成承包地地籍圖等問題；[10]郭永輝以河南省南陽市為研究對象，通過對南陽市確權(quán)登記的現(xiàn)狀進行分析后，認為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作中存在著諸如土地法律制度混亂、土地登記機關(guān)管理不當以及土地糾紛解決機制缺失等問題，國土資源部應(yīng)針對這些問題盡快制定解決辦法，例如在法律層面上明確土地承包經(jīng)營權(quán)的主體、設(shè)立民商事登記局、出臺《不動產(chǎn)權(quán)屬爭議處理條例》等來解決問題；[11]黃云等學(xué)者從不動產(chǎn)統(tǒng)一登記角度對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記中的相關(guān)問題進行了詳細的研究，接著提出要對其登記機關(guān)、登記業(yè)務(wù)、登記簿以及登記的數(shù)據(jù)庫等有關(guān)內(nèi)容進行整合，實現(xiàn)登記程序流程的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，減少登記中出現(xiàn)的錯誤。[12]總之，在綜合研讀這些國內(nèi)外學(xué)者們的各類文獻以及進行實地調(diào)研后，對我國土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記問題展開了一系列相關(guān)研究。

三、法律理論

（一）物權(quán)理論

物權(quán)是指享有權(quán)利的公民可以依據(jù)法律對特定物享有所用權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)等權(quán)利。[13]農(nóng)戶對土地的承包經(jīng)營權(quán)顯然是物權(quán)中用益物權(quán)的一種。物權(quán)的一些重要概念，還有種類的劃分，以及最為重要的效力（例如排他效力、優(yōu)先效力和妨害排除效力等內(nèi)容）的許多具體內(nèi)容都是世界各個國家在制定相應(yīng)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的有關(guān)法律法規(guī)時必須給予高度重視的部分。因此，本篇文章在探析農(nóng)戶土地承包權(quán)利時綜合運用了許多與物權(quán)相關(guān)的理論。

（二）不動產(chǎn)物權(quán)理論

我們應(yīng)該知道，“物”這一概念實際上包括了許多的東西，例如土地、房屋等，這些都是不動產(chǎn)，除此之外還有動產(chǎn)等其他的一些內(nèi)容。因此，很顯然對農(nóng)戶的土地承包權(quán)利進行確權(quán)登記研究，就必須在運用物權(quán)理論的基礎(chǔ)上，還需要特別運用不動產(chǎn)物權(quán)的相關(guān)理論，尤其是不動產(chǎn)物權(quán)中有關(guān)登記的部分內(nèi)容，比如其中的登記制度（模式）包括登記對抗主義和登記要件主義等，以及登記的機關(guān)部門等一些內(nèi)容。

四、案例分析——以試點王莊鎮(zhèn)、大新鎮(zhèn)為例

（一）試點的基本情況

安徽省蚌埠市固鎮(zhèn)縣王莊鎮(zhèn)是進行實地調(diào)研的第一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。全鎮(zhèn)共3.6萬人，有15個村，114個村民組，175個村民小組，自2014年下半年開展試點工作以來，該鎮(zhèn)已經(jīng)基本上完成了確權(quán)登記的基礎(chǔ)工作，共摸底登記9876戶，共測繪出土地面積11.3萬畝，測繪出承包土地面積較二輪承包面積（88547畝）溢出30%。然而，在和村民實際的交談訪問中，我們發(fā)現(xiàn)該鎮(zhèn)的實際操作流程還是有瑕疵的，尤其是測繪、核實、公示這一塊的工作并不規(guī)范嚴謹，導(dǎo)致農(nóng)民怨言頗多。

安徽省蚌埠市五河縣大新鎮(zhèn)也是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。全鎮(zhèn)人口近3萬，面積52.8平方公里，有9個村，共摸底登記6478戶，此次的調(diào)研主要是在該鎮(zhèn)的府臺村和郭府村進行。在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，大新鎮(zhèn)在確權(quán)登記這一塊的實際工作情況相較于王莊鎮(zhèn)而言，問題更多也更突出，各方面工作做的很不到位，例如登記后的公示操作流程不太規(guī)范，導(dǎo)致后期出現(xiàn)的矛盾糾紛得不到妥善有效的解決，而且還有一部分村民反映自己并沒有拿到該項證書，對村里的土地確權(quán)工作也不是很滿意等。

（二）試點的數(shù)據(jù)分析

通過前述分析我們可以發(fā)現(xiàn)土地法律法規(guī)混亂、有關(guān)登記制度不完善，基層實施操作不當、矛盾糾紛頻發(fā)以及農(nóng)民法律意識淡薄等問題，即無論是從立法、執(zhí)法、司法，還是從農(nóng)民的法律意識層面都直接影響著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作的開展，因此更為深入地了解這些情況將成為進一步開展工作的關(guān)鍵。雖然這些問題的具體情況無法通過簡單的觀察就可以獲得，但是我們可以通過農(nóng)民對一些問卷問題的回答進行深入研究。接下來我們將詳細的分析這些調(diào)研獲得的數(shù)據(jù)，看看是否在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記過程中存在這些問題。

本案例數(shù)據(jù)來源于對安徽省農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證部分試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的調(diào)查問卷統(tǒng)計數(shù)據(jù)，此次調(diào)研有效問卷共1477份。

首先，我們可以將調(diào)查問卷中的以下幾個問題提煉出來作為土地法律法規(guī)混亂、有關(guān)登記制度不完善，基層實施操作不當、矛盾糾紛頻發(fā)以及農(nóng)民法律意識淡薄等問題的表征：（1）農(nóng)民是否自己填寫申請書；（2）通過測量繪制的農(nóng)戶各家的承包地塊面積圖有沒有在村里或政府作出一定時間的公示；（3)農(nóng)民對公示結(jié)果是否進行了簽字確認；（4）權(quán)屬證書是否發(fā)放到家；(5)農(nóng)民對確權(quán)登記工作是否滿意；(6)農(nóng)民認為確權(quán)登記前后是否有差別（7）農(nóng)民是否知道確權(quán)登記頒證的機關(guān)。接著對這些問題所反映的基本情況作以下分析（如表2）：

從表2各個問題的數(shù)據(jù)分析中我們可以看出：

1.農(nóng)民是否自己填寫《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記申請書》的調(diào)查表明，有42.2%的受訪者自己填寫了申請書，而工作人員幫填、都沒填和不清楚占了1/2以上。盡管在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的步驟中有明確要求農(nóng)戶要自己填寫申請書，但是能自己填寫的不到一半，說明調(diào)查試點區(qū)域內(nèi)不僅政府對法律法規(guī)、政策的貫徹實施不到位，農(nóng)戶自身也沒意識到這一確權(quán)登記步驟的重要性。

2.村民小組地塊圖和農(nóng)戶承包地宗地圖是否進行了公示。對于明確能夠說出進行了公示的受訪者，在調(diào)查時補充追問了 “公示了多少天”的問題，有64.7%的受訪者說進行了公示，但對具體公示了多少天，大多數(shù)受訪者的答案并不一致，而35.3%的受訪者表示沒公示或不清楚。我國的 《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記必須要進行公示，這不僅會使農(nóng)戶可以清楚地辨別自己的地塊信息，而且也會對政府部門的確權(quán)登記工作起到很好的法律監(jiān)督和社會監(jiān)督作用。但是從問卷調(diào)查的這一問題的回答中我們可以發(fā)現(xiàn)，雖然有超過一半的農(nóng)戶說進行了公示，但是在繼續(xù)追問之后，很明顯真正重視公示的人少之又少，這也從側(cè)面反映出基層在實際操作過程中的某些環(huán)節(jié)做的還是很不到位。

表2 試點地區(qū)調(diào)研問題的數(shù)據(jù)分析

3.農(nóng)民對公示結(jié)果是否進行了簽字確認。調(diào)查表明，有51.8%的人對公示結(jié)果進行了簽字確認，而沒簽的也占到了1/3以上，這樣的調(diào)查結(jié)果很明顯是不盡如人意的，因為農(nóng)戶簽字確認的公示資料，對成果歸檔乃至糾紛的法律裁判等具有重要的意義，而這么多的農(nóng)戶反映沒有簽字確認，將不利于日后有關(guān)土地種種矛盾的解決。

4.權(quán)屬證書是否發(fā)放到家。調(diào)查表明僅有27.1%的受訪者說《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)》證書已經(jīng)發(fā)放到家，其中還包括很多農(nóng)戶并不知道這一證書到底有什么法律效力和作用。此外竟有72.9%的受訪者說證書還沒有發(fā)放到家，對于這一情況我們在調(diào)查中已向試點地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部咨詢，他們的回答是有的村落還沒進行到頒證環(huán)節(jié)，但是會加快頒證這一工作的進度。另外我們在調(diào)查時就沒有拿到證書的農(nóng)戶展開追問，“假設(shè)您拿到證書后，是否知道它有什么法律效力和作用”，農(nóng)戶基本上都是搖頭表示不知。

5.農(nóng)民對確權(quán)登記工作是否滿意。受訪者中，對于確權(quán)登記的工作，一半以上的人對其表示了肯定（滿意），但有1/5的人并不表示認同（不滿意），還有少部分的人表現(xiàn)出無所謂的態(tài)度。總體上來說，農(nóng)民對確權(quán)登記工作表示滿意的人數(shù)還是相對較多的。

6.農(nóng)民認為確權(quán)登記前后是否有差別。對于這個問題，在接受調(diào)查的農(nóng)戶中，15.6%的人說有差別，84.4%的人說并沒有差別?？梢园l(fā)現(xiàn)，雖然有不少的農(nóng)戶對確權(quán)登記工作表示滿意，但是實際上確權(quán)登記前后對農(nóng)民生活各方面基本上沒什么影響，當然這不排除是因為確權(quán)登記工作才開展沒多久，帶來的影響還沒能夠顯現(xiàn)出來，但是這卻會使農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作產(chǎn)生意義不大，沒什么作用的看法。

7.農(nóng)民是否知道確權(quán)登記頒證的機關(guān)。調(diào)查表明，僅僅只有17.1%的人知道確權(quán)頒證的機關(guān)，其中還包括不是很確切的知道的；高達82.9%的人一點也不知道，并且他們表示“登記頒證機關(guān)那么多，自己怎么可能都知道的那么清楚”。從這一點我們不僅可以看出農(nóng)民的法律知識不充足、法律意識淡薄，而且這也表明我國的登記部門交叉模糊、法律登記制度不完善，這將不利于確權(quán)登記工作的深入開展。

（三）結(jié)論

對安徽省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記部分試點地區(qū)（王莊、大新鎮(zhèn)等）的調(diào)查問卷的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行分析后發(fā)現(xiàn)，在2014年到2017年這兩三年的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記過程中，確實存在土地法律法規(guī)混亂、有關(guān)登記制度不完善，基層實施操作不當、矛盾糾紛頻發(fā)以及農(nóng)民法律意識淡薄等問題。這些問題的解決，還必須從法律、制度層面出發(fā)，接下來將綜合對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記面臨的法律困境進行分析，并結(jié)合現(xiàn)如今頒布的一些法律法規(guī)（例如不動產(chǎn)登記暫行條例）提出相關(guān)的法律建議。

五、土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的法律困境

（一）土地法律法規(guī)不完善

首先，自從改革開放三十多年以來,雖然我們國家在在立法方面已經(jīng)制定了相當多的有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的法律，但是從總體上來看，現(xiàn)行保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的法律法規(guī)還并沒有形成一個比較系統(tǒng)的體系，存在許多的法律方面的缺陷。[14]

其次，缺乏解決土地權(quán)屬爭議的法律法規(guī)。在確權(quán)登記工作中所面臨的一個最大難題就是農(nóng)戶之間就有關(guān)承包地塊的面積大小、空間位置等問題所產(chǎn)生的土地權(quán)屬利益的爭議，而現(xiàn)如今國家在解決這方面爭議的法律法規(guī)并不健全。

另外，就目前我國有關(guān)土地登記方面的相關(guān)規(guī)定的現(xiàn)實狀況而言，它是十分混雜的、紊亂的，沒有形成一個比較明確的、完備的規(guī)定。

（二）相關(guān)登記制度不合理

一方面，我國相關(guān)法律所規(guī)定的為各類不同的土地進行登記的機關(guān)不光非常之多而且很亂，具體如下表所示（表3）:

表3 土地承包經(jīng)營權(quán)的登記機關(guān)

從表3中我們可以看出，這樣的不同登記部門交叉登記管理會降低行政效率，提高行政成本，使土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的任務(wù)難以完成。

另一方面，我國法律所規(guī)定的對土地承包經(jīng)營權(quán)進行登記的方式也是很不一致、很不統(tǒng)一的，它規(guī)定了好幾種不同類型的登記方式。[15]

（三）基層貫徹實施不到位

首先，基層工作人員在進行確權(quán)登記工作時，不僅缺乏相應(yīng)的有關(guān)確權(quán)登記方面的培訓(xùn)與教育以及這方面比較專業(yè)的知識儲備，而且對基本確權(quán)流程的操作很不規(guī)范，變相“縮水”現(xiàn)象尤為嚴重，導(dǎo)致工作結(jié)果并不理想，增加了農(nóng)民之間的矛盾沖突和土地糾紛。

其次，部分農(nóng)村的基層干部在進行確權(quán)登記這項工作時，他們在解決土地疑難問題上的經(jīng)驗有所欠缺，并且其法律知識儲備也不足，導(dǎo)致對于一些糾紛案件處理的很不到位，使得農(nóng)民更加不滿，矛盾更為突出。[16]

（四）救濟保障制度不健全

首先，從政府部門來看。政府工作人員在執(zhí)行確權(quán)登記任務(wù)時，常常出現(xiàn)由于其工作的故意或過失等原因?qū)е峦恋氐怯涘e誤的現(xiàn)象，損害了農(nóng)民對土地所享有的合法權(quán)益。但是，我國有關(guān)土地的法律在對政府機關(guān)部門的錯誤登記如何解決、對受到損害的農(nóng)民的利益如何維護等方面沒有進行清晰明確的規(guī)定，從而會使確權(quán)登記實際的操作執(zhí)行產(chǎn)生困難。

其次，從農(nóng)民自身來看。在土地承包經(jīng)營過程中，農(nóng)戶之間不可避免的會產(chǎn)生種種矛盾和糾紛，而完善健全的沖突糾紛解決機制是實現(xiàn)法律救濟保障的另一重要途徑。但是就目前我國有關(guān)農(nóng)民的土地糾紛解決現(xiàn)狀來看，絕大部分還是采取政府調(diào)解這一形式，并且糾紛解決的法律法規(guī)也相當之缺乏，這樣顯然是很不合理的。

（五）農(nóng)民法律知識不充足

一方面，農(nóng)民缺少必要的法律知識，對土地承包經(jīng)營權(quán)的概念沒有基本的法律認識，這不僅會使他們對確權(quán)登記工作有疑慮，更會使他們只根據(jù)自身的短期利益行事，不會用長遠的眼光去考慮土地確權(quán)登記的好處，從而導(dǎo)致確權(quán)登記糾紛的頻發(fā)。

另一方面，擁有一定面積土地的農(nóng)戶之間在進行土地的部分或全部流轉(zhuǎn)時，他們通常只僅僅進行一些簡單又簡短的商量就很快決定了有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的許多相關(guān)事宜，不簽訂任何的書面文件，這就導(dǎo)致了他們之間一旦發(fā)生糾紛，無法提供有效的紙質(zhì)書面證據(jù)，就會在很大程度上增加審理的難度，使矛盾糾紛的解決變得更為復(fù)雜。

六、土地承包經(jīng)營權(quán)的法律建議

（一）明確立法，健全有關(guān)土地法律規(guī)定

通過上述有關(guān)土地所面臨的困境的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，土地立法方面應(yīng)該得到密切的關(guān)注和重視。總的來說，就是要以維護農(nóng)民合法的一系列各項土地權(quán)益利益為最基礎(chǔ)、最根本的內(nèi)容。[17]

第一，認真閱讀《農(nóng)村土地承包法》，并結(jié)合《物權(quán)法》、《不動產(chǎn)登記暫行條例》和《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》等相關(guān)法律法規(guī)和近年來中央一號文件中關(guān)于土地制度改革的有關(guān)內(nèi)容，以及改革開放以來國家針對農(nóng)村土地制定的一系列政策，深入研究農(nóng)村土地承包這方面的情況，從而制定出完整的有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營的法律體系，彌補現(xiàn)有法律法規(guī)在這方面的缺陷。對于農(nóng)民承包土地權(quán)屬爭議這塊的內(nèi)容，我國應(yīng)當總結(jié)各個試點地區(qū)的登記經(jīng)驗以及研究不動產(chǎn)權(quán)屬爭議處理的相關(guān)規(guī)定，盡快制定出《土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬爭議處理條例》和建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬爭議解決機制。

第二，就國家進行土地承包經(jīng)營權(quán)登記的規(guī)定來看，這從法律上是涉及到不動產(chǎn)登記中的許多相關(guān)規(guī)定和有關(guān)內(nèi)容，我國應(yīng)在今后有關(guān)土地相關(guān)法律法規(guī)的逐步訂立和不斷改善中對不動產(chǎn)登記中的有關(guān)內(nèi)容給予高度關(guān)注。

第三，在我國的所有農(nóng)村地區(qū)，有關(guān)農(nóng)民所有的土地的流轉(zhuǎn)和征收是非常重要的、值得給予高度關(guān)注的內(nèi)容，因此，我國在有關(guān)的土地立法方面必須對這兩大塊的內(nèi)容進行一些比較明細的、具體的規(guī)定。

（二）改革制度，合理制定確權(quán)登記制度

首先，必須對負責(zé)進行農(nóng)戶承包地登記的有關(guān)的國家機關(guān)和其他一些相關(guān)的機構(gòu)部門實行整合，這一點對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營確權(quán)登記來說是非常重要的。因此，國家在實施《不動產(chǎn)登記暫行條例》的基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步建立系統(tǒng)的有關(guān)不動產(chǎn)登記的法律體系，通過在一些地方省市設(shè)立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記局的方式來整合不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，避免出現(xiàn)登記管理混亂模糊的現(xiàn)象，從而解決農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)在登記中產(chǎn)生的一系列問題。[18]

其次，必須將國家有關(guān)土地法律法規(guī)所規(guī)定的進行農(nóng)戶承包地登記的不同種方式統(tǒng)一起來，這一點也是更好落實確權(quán)登記任務(wù)的關(guān)鍵。所以，不管農(nóng)戶是采用什么樣的形式或者什么樣的途徑來獲得屬于他們的土地承包經(jīng)營權(quán)，都必須經(jīng)過登記這一法律程序，而且原則上必須使用同一種類的方式來進行登記，如果不經(jīng)登記，就不能也不可以在農(nóng)戶之間發(fā)生效力，不對農(nóng)戶雙方產(chǎn)生約束，即所謂的“登記要件主義”。[19]

最后，對于確權(quán)登記的所有的與其相關(guān)的文件和資料，有關(guān)的政府機關(guān)部門必須嚴格遵循國家政策和法律的相關(guān)規(guī)定，逐步地建立起比較完備的文件資料管理體系和嚴密的網(wǎng)絡(luò)保護系統(tǒng)。[20]

（三）監(jiān)督執(zhí)法，嚴格貫徹實施法律法規(guī)

第一，應(yīng)建立工作人員的培訓(xùn)機制。不管是土地測量，或者是登記審核，還是檔案管理，政府工作人員都必須要具備一定的知識水平。因此，必須建立起合理嚴格的、有秩序的工作人員的培訓(xùn)機制。

第二，應(yīng)樹立農(nóng)村干部的正確思想。在農(nóng)村，如果農(nóng)村基層干部都對確權(quán)這項工作不積極不認真，那么該項工作的進展將止步不前。因此，政府應(yīng)加強農(nóng)村基層干部的法律思想建設(shè)，使他們在思想上能夠?qū)ν恋爻邪?jīng)營權(quán)確權(quán)登記有充分的法律認識。

第三，應(yīng)完善基層工作的監(jiān)督機制。在基層確權(quán)登記的工作過程中，對于政府相關(guān)工作人員不按規(guī)定辦事，隨意進行變通的執(zhí)法行為，應(yīng)不斷地加強黨委、司法、群眾等各方對其的監(jiān)督，形成完備的有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的執(zhí)法監(jiān)督機制和責(zé)任追究制度。

（四）保障司法，維護農(nóng)民各項合法權(quán)益

一方面，必須制定解決土地錯誤登記的制度。對于政府工作人員在執(zhí)行有關(guān)的確權(quán)登記任務(wù)時，出現(xiàn)的由于其工作的故意或者過失等原因?qū)е峦恋氐怯涘e誤的一系列現(xiàn)象和情形，我國應(yīng)建立起完善的解決錯誤登記的司法救濟保障制度，對相關(guān)工作人員進行責(zé)任追究，保障農(nóng)民的合法權(quán)益；另外還需要建立完善的土地登記賠償制度，給予受到侵害的農(nóng)民一定程度上的賠償。

另一方面，必須加大利用司法調(diào)解土地糾紛的力度。就目前我國的土地糾紛解決現(xiàn)狀來看，絕大部分的糾紛還是在依賴政府的調(diào)解，對此應(yīng)該在日后的確權(quán)登記工作中加大各級法院對各種不同的矛盾沖突進行司法調(diào)解的力度。[21]

（五）進行教育，增強農(nóng)民法律認識水準

第一，開展法制教育，增強農(nóng)民法律知識水平。在農(nóng)村，農(nóng)民對于“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一我國特有的法律概念并沒有基本的認識，導(dǎo)致確權(quán)登記過程中矛盾、糾紛的頻發(fā)。因此，我國應(yīng)該制定出有關(guān)的能夠在農(nóng)村地區(qū)開展實施的法制教育政策，普及農(nóng)民對于與土地有關(guān)的概念的理解，使得該項工作能夠更好更快的深入開展下去。

第二，加強法制宣傳，提高農(nóng)民法律思想意識。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記這一項工作應(yīng)由基層相關(guān)工作人員通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等途徑深入地從法律角度對其實施的意義及重要性進行宣傳，從而提高農(nóng)民在這方面的法律思想意識，增強農(nóng)民參與確權(quán)登記工作的積極性。[22]

【參 考 文 獻】

[1]張曉山.關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的幾個問題[J].上海國土資源，2015(4):1-4.

[2]FEDER G,NISHIO A.The benefits of land registration and titling:Economic and social perspectives[J].Land Use Policy,1998(15):25-43.

[3]SAINT MACARY C,KEIL A,ZELLER M.Land titling policy and soil conservation in the northern up lands of Vietnam[J].Land Use Policy,2010(27):617-627.

[4]胡勝國.國外土地登記制度的比較與借鑒[J].資源與產(chǎn)業(yè),2011(S1):101-105.

[5]丁關(guān)良.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的探討[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟,1999(7):3-30.

[6]任慧琳.土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的現(xiàn)狀分析和法律建議[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué),2015(8):434-436.

[7]何虹,許玲.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度的法律完善——基于蘇南農(nóng)村視角[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2013(6):44－49.

[8]謝素艷.有效開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作探討[J].黑龍江省社會主義學(xué)院學(xué)報,2016(2):38-42.

[9]曾皓,張征華,宋丹.對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的思考——基于江西省的實踐[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技,2015(1):41－43,59.

[10]楊樹凌.土地承包經(jīng)營權(quán)如何納入統(tǒng)一登記[J].中國土地,2014(5):23-24.

[11]郭永輝.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的法律困境與出路研究——以河南省南陽市為視角[J].公民與法,2016(6):41-43.

[12]黃云,束平,郭斌.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)納入不動產(chǎn)登記整合思路[J].中國國土資源經(jīng)濟,2016(4):64-67.

[13]郭明瑞，房少坤.民法[M].北京：高等教育出版社，2010：168.

[14]師高康.關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記政策[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，2014(19):8.

[15]喀斯木江·麥麥提依明.土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度研究[D].武漢：華中師范大學(xué),2014.

[16]楊立敏.對一起土地確權(quán)案件的思考[J].2013(20):124-125.

[17]郭立健,趙安民.農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的法律保障研究[J].商丘師范學(xué)院學(xué)報,2003(4):104-105.

[18]董學(xué)榕.關(guān)于我國不動產(chǎn)登記制度的幾點思考[J].中國科技信息,2011(8):208-209.

[19]袁達松,鄭潮龍.我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度的完善[J].中州學(xué)刊,2013(2):56-59.

[20]李克強.不動產(chǎn)登記暫行條例[Z].中華人民共和國國務(wù)院公報,2015(3):5-7.

[21]宋才發(fā).農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證的法治問題探討[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2017(1):100-105.

[22]黃鶯.新時期加強農(nóng)村法制教育的思考[J].青年與社會，2014(2):112-113.