農民工市民化問題與對策研究
——基于城市社區(qū)公共服務的視角

徐鑫森

（安徽警官職業(yè)學院，安徽 合肥 230031）

農民工是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中成長起來的新型勞動大軍。官方數據顯示，截至2016年末全國農民工總量達到2.82億人，其中外出務工的農民工數量高達1.69億人。[1]盡快實現(xiàn)農民工市民化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必經之路，也是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的基本前提。

而城市社區(qū)作為大多數人從事工商業(yè)及其他非農業(yè)勞動的地理區(qū)域，成為農民工市民化過程中脫離原有鄉(xiāng)土社會之后的工作和生活場所，并且為之提供住房、就業(yè)、醫(yī)療等基礎公共服務，是農民工轉變?yōu)槭忻竦纳鐣M織載體。

本文首先界定農民工市民化與城市社區(qū)公共服務的含義，再分析農民工市民化的主要問題及產生原因，最后提出一些對策思考，通過改善城市社區(qū)公共服務，從而促進農民工市民化，讓農民工成為真正意義上的城市居民。

一、農民工市民化與城市社區(qū)公共服務的含義界定

目前，國內學界和政府官方對于農民工市民化的定義各有側重，沒有統(tǒng)一定義。筆者認為，農民工市民化是指非城市戶口的農民獲得市民身份和社會權利的過程，這不僅包括更好的受教育權、就業(yè)條件和基本社會保障等，還包括其身份地位、價值觀念、思維方式和生活方式的改變。

目前，對于什么是城市社區(qū)公共服務，政府和學術界也沒有統(tǒng)一定義。

一種觀點認為城市社區(qū)公共服務的本質是福利性和公益性的。[2]另一種觀點認為城市社區(qū)公共服務是一種準公共產品，由于其受益范圍有限，僅具有部分排他性和部分競爭性。[3]還有觀點認為城市社區(qū)公共服務是指集體性消費單位為社區(qū)單位及其成員提供的服務。此觀點將城市社區(qū)公共服務劃分為兩大類: 第一大類社區(qū)公共服務，為公開性的公共服務，既為某個社區(qū)及其成員提供服務，也為其他社區(qū)及其成員提供服務；第二類社區(qū)公共服務，則帶有更強的針對性，只為某個社區(qū)及其成員提供服務。

筆者更加傾向第一種觀點，即認為城市社區(qū)公共服務的本質是公益性、福利性的，是以城市社區(qū)為單位，向有需要的人群提供社會公共服務，是以滿足居民公用性需求為目的的社會公益性產品。

二、農民工市民化的問題及原因分析

就公共服務這一方面而言，農民工市民化實際上是指，以農民工融入城市為核心，發(fā)展公益性、福利性的城市社區(qū)公共服務，滿足農民工在生活各個方面的基本需求，包括城鎮(zhèn)住房、醫(yī)療保險、社會保障、隨遷子女教育等。

近年來，隨著公共服務的發(fā)展和改進，農民工與市民之間的身份距離逐漸縮小。然而，由于城市社區(qū)公共服務供給不足，供需結構失衡，農民工市民化過程受到不少限制和影響。主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，公共基礎設施承載不堪重負。有些地區(qū)在戶籍制度尚未完全開放的條件下，其公共設施對現(xiàn)有市民的需求還不能很好地滿足，例如交通擁堵、高峰時期被迫限水限電等。如果此時完全開放戶籍管控，勢必會造成大量非城市戶口的農民涌入城市，人口爆發(fā)性增長，公共設施和服務供不應求、不堪重負，會加重城市負擔，從而影響城市政府對推動農民工市民化的積極性。

第二，在就業(yè)方面，由于公共服務資源有限，農民工大多從事技術含量低、危險性高、工作時間長、工作條件差的職業(yè)，就業(yè)環(huán)境、就業(yè)機會和工資收入等與市民存在巨大差距。

第三，在住房方面，由于可提供的保障性住房有限，仍有很多農民工無法解決在城市的住房問題，導致這部分農民工在找工作時要求雇方提供集體宿舍或在工地直接建有工棚，即使自己租房子住也盡量找人口稠密、價格便宜、裝修質量差的住房，如“城中村”、城鄉(xiāng)結合部。

第四，在文化教育方面，城市的優(yōu)質教育資源已經緊缺，更不愿向農民工隨遷子女開放。農民工隨遷子女在農村老家的生均教育投入不能一起帶入城市，又無法享受流入地的優(yōu)質教育資源。

第五，在社會保障方面，雖然大多數城市社區(qū)的農民工已經被納入城鎮(zhèn)職工社會保障體系，但是與城市居民相比，農民工的社會保障體系覆蓋范圍比城市居民低得多，僅包括工傷險和基本醫(yī)療險等，社會福利和救濟等項目沒有完全覆蓋。

城市社區(qū)公共服務供給不足、質量不高、發(fā)展不平衡，導致了農民工在就業(yè)、住房、子女教育、社會保障等方面存在一系列問題。究其根本原因，筆者認為是城鄉(xiāng)二元結構在城市社區(qū)內部的影響和結果，主要表現(xiàn)為以戶籍制度為基礎的城鄉(xiāng)壁壘，將城鄉(xiāng)兩部分居民分成了兩種截然不同的社會身份，以及在城鄉(xiāng)戶籍壁壘基礎上的其他因素。

三、農民工市民化的對策思考

基于對農民工市民化問題的分析，可以認為以戶籍制度為基礎的城鄉(xiāng)二元結構是根本原因。因此，筆者認為只有對城鄉(xiāng)分割的戶籍制度進行實質性改革，并大力提升城市社區(qū)公共服務的水平和質量，才能從根本上解決農民工市民化問題。

（一）對戶籍制度進行實質性改革

在我國，戶籍的本質作用應該是對人口進行登記和管理，但是由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在，使戶籍又增加了一系列與利益相關聯(lián)的功能，例如在住房、就業(yè)、教育等方面，使得城鄉(xiāng)戶籍在待遇上有著很大的差異。僅僅戶籍本身改革并不難，難的是與戶籍直接掛鉤的利益問題。當城鄉(xiāng)居民不再因為戶籍問題而受到不同的社會公共化服務時，戶籍才能恢復其登記人口和管理人口的基本職能。因此，若想進行戶籍制度改革，務必先對依附于戶籍上的利益關系進行徹底改革，取消與戶籍相關的利益分配，使城市居民和農民工享受同樣福利。當然，戶籍制度改革是一項涉及面廣、人員多的大工程，不可能一蹴而就，必須遵循分類進行、穩(wěn)步推進的原則，根據實際情況進行相應配套改革。如建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，建立公平統(tǒng)一的勞務市場，消除戶籍制度對就業(yè)制度的影響等。

（二）加快城市社區(qū)公共服務制度建設

制度建設是完善城市社區(qū)公共服務的根本保障，除了對戶籍制度進行實質性改革，對公共服務的內容還應進行全面考慮。應主要突出以下幾個方面工作：

第一，改革勞動就業(yè)制度。根據平等就業(yè)的原則，政府等相關部門建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞務市場，以及對就業(yè)、失業(yè)登記等就業(yè)管理制度，開展農民工職業(yè)技能培訓，提高農民工就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)能力，還要切實保障農民工勞動權益，建立勞資兩利的勞動關系和利益協(xié)調機制。

第二，改革城鎮(zhèn)住房制度。政府要將農民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系內，首先對農民工的工作和收入進行調查，再根據調查結果建立多種形式的住房體系；對于有穩(wěn)定收入的農民工，住房公積金由個人和工作單位共同繳納，可按照“低水平、多層次、廣覆蓋”原則進行操作；還要積極探索農村宅基地政策與城鎮(zhèn)住房的改革政策進行銜接。

第三，改革社會保障制度。農民工是一個流動性大的群體，受教育水平較低，收入較低，不愿參保，考慮以上特點，要解決農民工最基本的社會保障問題，應對其進行分類，根據其個人特點和需求納入到城鎮(zhèn)社會保障體系中，分層次、有序地完善農民工社會保障項目。還要建立健全農民工社會保險關系的轉移和接續(xù)機制，在籌集農民工社會保障基金的機制上進行創(chuàng)新，建立與農民工社會保障相關的法律政策，還要加強執(zhí)法力度，確保農民工在遇到問題時有法可依。

第四，改革農民工隨遷子女受教育制度。政府應扶持農民工子弟學校，改善其教學條件和師資力量，同時加強監(jiān)管，建立健全保障農民工隨遷子女受教育權的制度，嚴厲打擊以不正當理由為借口將其拒于校門之外的現(xiàn)象；各地財政部門要安排必要的經費，對接受農民工隨遷子女的公立學校予以更多補助，并監(jiān)督接收學校切實將經費用于他們接受教育；還可以通過政策優(yōu)惠鼓勵動員社會捐贈、社會籌資等渠道籌措辦學經費，從而增加政府用于農民工隨遷子女就學的經費，并建立政府專項資金用于其就學。

（三）推動城市社區(qū)公共服務供給模式轉變

目前現(xiàn)狀是政府直接提供城市社區(qū)公共服務，效率低下、供給不足，還在很大程度上針對公共財物資源造成了不必要的占用，難以滿足社會發(fā)展需求。應充分發(fā)揮市場機制作用，做好以下方面工作：

第一，實現(xiàn)多元化主體對城市社區(qū)公共服務進行供應。積極引導各種社會力量和領域對公共服務進行供給，建立多種供給渠道，不斷滿足農民工的公共服務需求。在以政府為主導力量的基礎上，對所在社區(qū)的用人單位和社會組織進行發(fā)動，招募廣大人民群眾作為志愿者對農民工進行公共服務。對于積極參與公共服務設施建設的民辦機構和社會組織要進行支持與鼓勵，并確保它們在各個方面與同行業(yè)公辦機構享受同等待遇。

第二，城市社區(qū)公共服務供給方式也應實現(xiàn)多元化。為了避免對公共資源的不必要占用，提高辦事效率，政府不應再直接承辦公共服務，而是交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構、事業(yè)單位和企業(yè)等承擔。還可以廣泛吸引社會資本參與公共服務設施建設及運營管理，推動民辦機構在提供公共服務方面與同行業(yè)公辦機構享受同等待遇。

第三，提高城市社區(qū)供給公共服務的能力。在政府引導和支持下，構建以城市社區(qū)為基本單元的基層管理和服務平臺，為社區(qū)全體居民尤其是農民工和弱勢群體提供兼具福利性和公益性的社會公共服務和公共產品，建立更多綜合性設施，達到公共服務資源共建設、共享有的目的。

第四，健全城市社區(qū)公共服務的需求表達和反饋機制。決策和運營過程中要增強透明度，保證農民工可以對公共服務進行監(jiān)督，具有知情權并讓農民工的需求得到表達和反饋?？尚械淖龇ㄊ菍⑥r民工對公共服務狀況的滿意度評價納入政府部門工作績效評價體系中。

（四）增強對城市社區(qū)公共服務的財政保障

要想實現(xiàn)農民工市民化，使其與城市市民共享均等的公共服務，意味著政府必須增加大量的公共財政投入。

第一，建立合理的財政分擔機制，并合理界定中央政府和地方政府的基本公共服務事權和支出責任。政府應先對管轄的縣、鄉(xiāng)財政情況進行了解，在解決農民工市民化成本問題上進行規(guī)劃：農民工個人應投入多少，其余部分向上申請，由中央、省兩級政府進行支付。中央政府對涉及到中央事權的問題，提供基本公共服務，并制定國家基本公共服務標準，出臺相應政策。除此之外，中央政府還應加強對省級政府的監(jiān)督和管理力度，協(xié)調各省市之間基本公共服務資源的調配。

第二，充分發(fā)揮中央財政的轉移支付功能，對經濟困難地區(qū)加大財政投入力度。城市政府對居民提供的公共服務所需費用由城市公共財政承擔，然而公共財政在當下分灶吃飯的體制下資源有限，不能同時對城市居民和農民工進行供給，只能對城市戶籍人口的市民優(yōu)先配置。對于這種情況，應采取財政激勵措施，中央財政根據各地區(qū)實際的農民工人數和當地物價情況給予財政補貼，即“費隨人走”。各地利用財政補助建設能滿足更多人需要的公共服務措施，從而滿足由于農民工市民化而導致的城市人口激增對住房、教育、就業(yè)、醫(yī)療等方面增加的需求，避免地方政府由于財政緊缺問題而消極對待農民工市民化問題。

第三，實施貸款貼息、收益補貼等財政優(yōu)惠政策，吸引銀行資金、民間資金參與市政基礎設施建設，從而改善城市社區(qū)的基礎設施及公共服務的質量水平。

【參 考 文 獻】

[1]國家統(tǒng)計局.2016年中國農民工監(jiān)測調查報告[EB/OL].（2017-04-28）[2017-09-15]http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201704/t20170428_1489334.html.

[2]徐永樣.社區(qū)發(fā)展論[M].上海：華東理工大學出版社，2001：173.

[3]陳偉東，李雪萍.社區(qū)產品屬性與供給機制.[J].中國民政，2003（02）：21.