監(jiān)察權(quán)獨立行使的五個保障

龐華萍

（安徽承義律師事務(wù)所，安徽 合肥 230022）

為了貫徹落實黨的十九大精神，根據(jù)黨中央確定的《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》（以下簡稱《方案》），全國人民代表大會常務(wù)委員會決定在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作[1]?！斗桨浮分赋?，在各省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會，行使監(jiān)察職權(quán)[2]，對所有行使公權(quán)力的公職人員依法監(jiān)察。2017年11月，《中華人民共和國監(jiān)察法 (草案)》（以下簡稱《草案》）在人大網(wǎng)公布,向社會公開征求意見。自此，拉開全國監(jiān)察體制改革的序幕。國家監(jiān)察體制改革是監(jiān)察制度新規(guī)劃，旨在從頂層制度上實現(xiàn)監(jiān)察的獨立與集中統(tǒng)一，“構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制”?！恫莅浮返?0條規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨立行使監(jiān)察權(quán)”,必須保障監(jiān)察權(quán)獨立行使。

一、監(jiān)察權(quán)的內(nèi)涵

（一）監(jiān)察權(quán)的概念界定

1.監(jiān)察委員會的職能定位

王岐山指出監(jiān)察委員會本質(zhì)上是一個反腐機(jī)構(gòu)。[3]反腐，最直接的定義就是控制、預(yù)防腐敗。腐敗存在于不同領(lǐng)域，具有不同含義，本文僅對公權(quán)力腐敗作探討。目前學(xué)界對于腐敗的理解不盡一致，綜合下來，大致可分為兩類：一是行使公權(quán)力的人員為謀取私利而濫用權(quán)力的行為，即“狹義的腐敗”；二是行使公權(quán)力的人員利用、濫用、不用公權(quán)力而導(dǎo)致國家、社會利益受到損害的行為，即“廣義的腐敗”。通常，大多數(shù)反腐研究以“狹義的腐敗”為基礎(chǔ)，但監(jiān)察委員會的“反腐”不限于狹義的腐敗，即出于對公權(quán)力的違法履行或不履行，致使國家、社會利益受到損害的行為。如此界定原因有四：一是響應(yīng)監(jiān)察體系“擴(kuò)大監(jiān)察范圍”、監(jiān)察“全范圍覆蓋”的要求，形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系。二是符合監(jiān)察委管理權(quán)限的規(guī)定，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，監(jiān)察委員會有權(quán)對涉嫌“貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力出租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財”[4]等職務(wù)違法犯罪行為調(diào)查處置，包括作為與不作為形式的職務(wù)違法犯罪行為。三是考慮到腐敗的危害性、普遍性，監(jiān)察委作為反腐的專業(yè)權(quán)威機(jī)構(gòu)，必須堅守第一道防線的功能定位，擴(kuò)大反腐范圍，杜絕任何形式的腐敗發(fā)生。四是由于近年來貪污賄賂高壓政策實行，經(jīng)濟(jì)類腐敗已經(jīng)得到有效遏制，公職人員避開“風(fēng)口浪尖”，轉(zhuǎn)而“慢作為”、“不作為”，“怠政”、“懶政”之風(fēng)開始形成，監(jiān)察委作為獨立監(jiān)察機(jī)構(gòu)，必須給予這股不正之風(fēng)確定的否定評價，保持黨風(fēng)清廉正氣。

因此，監(jiān)察委員會是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，對管理范圍內(nèi)行使公權(quán)力的公職人員各自作為和不作為方式的腐敗行為進(jìn)行監(jiān)督調(diào)查的國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)。監(jiān)察的對象包括所有行使公權(quán)力人員的違紀(jì)行為、職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為。

2.監(jiān)察權(quán)的概念

根據(jù)監(jiān)察體制改革思路，監(jiān)察委員會對公職人員履職、用權(quán)、廉潔和道德情況予以監(jiān)督；對貪污腐敗、濫用職權(quán)、利益輸送等職務(wù)違法犯罪行為予以調(diào)查處置；對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)處理。監(jiān)察委有權(quán)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，采取談話、訊問、凍結(jié)、查封、扣押、搜查、留置等12項措施。[5]《草案》明確規(guī)定，監(jiān)察包括監(jiān)督、調(diào)查、處置的權(quán)能。

基于上述說明和分析，監(jiān)察權(quán)是國家監(jiān)察體制改革背景下的一種獨立權(quán)力，即法律明確規(guī)定由監(jiān)察委員會為履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，依法獨立行使的國家權(quán)力，具體體現(xiàn)為對行使公權(quán)力人員違紀(jì)行為、職務(wù)違法行為、職務(wù)犯罪行為的監(jiān)察權(quán)力。

（二）與監(jiān)察權(quán)相關(guān)的概念厘清

1.監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察權(quán)

監(jiān)督，即察看并督促，對一定對象行使權(quán)力、履行職責(zé)的行為進(jìn)行察看，并對其不符合法律法規(guī)、職業(yè)規(guī)范、公序良俗的行為督促。監(jiān)督主體包括國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、事業(yè)單位、企業(yè)和個人，根據(jù)主體不同，監(jiān)督權(quán)有廣義與狹義之分。狹義的監(jiān)督權(quán)是國家機(jī)關(guān)依法享有的監(jiān)督公權(quán)力的權(quán)力。監(jiān)察，監(jiān)督并考察，前提是“監(jiān)”，重點在“察”。通過字意，“察”是指仔細(xì)看，調(diào)查研究，實踐中，指調(diào)查、考察、核察。這就要求“監(jiān)察”必須被賦予國家權(quán)力，否則無從“察”起，監(jiān)察權(quán)只能由監(jiān)察委員會行使。可以說，監(jiān)察權(quán)是排他的、獨立的、專業(yè)的、綜合的監(jiān)督權(quán)。

2.監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)

十九大報告指出，“依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施”[6]。這賦予監(jiān)察委員會對職務(wù)犯罪偵查的權(quán)力，在一定程度上完成了檢察權(quán)中職務(wù)犯罪偵查權(quán)能的剝離。同一種權(quán)力只能授予一個主體，否則就可能發(fā)生沖突。[7]因此，如何劃分監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的界限、實現(xiàn)兩者的有效銜接成為處理監(jiān)察委員會和檢察院關(guān)系的重中之重。一是監(jiān)察權(quán)不包括起訴決定和逮捕權(quán)能，對涉及犯罪的，監(jiān)察委員會結(jié)束調(diào)查后，應(yīng)當(dāng)將案件移送檢察機(jī)關(guān)行使相應(yīng)的批捕和公訴權(quán)。二是監(jiān)察權(quán)的決定權(quán)能本質(zhì)上是程序性權(quán)力，不影響檢察院是否決定逮捕、起訴的決定。三是檢察院有權(quán)對監(jiān)察委員會移送的案件材料、證據(jù)進(jìn)行形式審查和實質(zhì)審查，并制定詳細(xì)的審查流程和標(biāo)準(zhǔn)。[8]四是監(jiān)察權(quán)的行使應(yīng)尊重“檢察獨立”的憲法原則。五是檢察權(quán)應(yīng)在監(jiān)察體制改革中重新定位職能、性質(zhì)，在國家新權(quán)力體系中實現(xiàn)自身價值。

3.監(jiān)察權(quán)與黨紀(jì)監(jiān)督

黨紀(jì)監(jiān)督是監(jiān)督約束黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行政職權(quán)、保持黨的先進(jìn)性和純潔性的重要手段，一直以來對于黨員腐敗先經(jīng)由黨內(nèi)程序進(jìn)行查處，再交由司法機(jī)關(guān)，完成前置程序與法治程序的銜接。[9]在紀(jì)委、監(jiān)察委合署辦公的背景下，應(yīng)注意區(qū)分黨紀(jì)監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察權(quán)的區(qū)別。黨紀(jì)監(jiān)督是執(zhí)政黨運用黨內(nèi)紀(jì)律規(guī)則治理腐敗的職能活動，屬于社會公權(quán)力范疇；[10]監(jiān)察是國家機(jī)關(guān)依法對行使國家公權(quán)力的人員予以監(jiān)督，屬于國家公權(quán)力行使范疇?！凹o(jì)委執(zhí)紀(jì)要強(qiáng)，執(zhí)法要弱；監(jiān)察執(zhí)法要強(qiáng)，執(zhí)紀(jì)要弱?！盵11]紀(jì)委的監(jiān)督應(yīng)重點關(guān)注“權(quán)力監(jiān)管過程”，監(jiān)察委重點監(jiān)督“權(quán)力執(zhí)行過程”。

（三）監(jiān)察權(quán)獨立行使的保障

國家監(jiān)察體制改革重塑了國家“一府一委兩院”的新權(quán)力結(jié)構(gòu)，監(jiān)察委員會國家機(jī)關(guān)地位的確立以及監(jiān)察權(quán)性質(zhì)的界定，表明新權(quán)力體系中“監(jiān)察權(quán)將與行政權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)相并列分立”[12]。監(jiān)察權(quán)獨立行使的基礎(chǔ)是有位，權(quán)力法定，法律必須明確權(quán)力位置，權(quán)力才得以行使，有位是保障監(jiān)察權(quán)獨立行使的基礎(chǔ)，賦予監(jiān)察權(quán)存在的正當(dāng)性、合法性，給予探討如何保障監(jiān)察權(quán)獨立行使的必要性、重要性。在有位的前提下，保障監(jiān)察權(quán)獨立行使需遵循“有權(quán)必用、用權(quán)必責(zé)”的法治理念，有人有效用權(quán)，有力有度用權(quán)。權(quán)力是客體，不會自行運行，依賴于人主動行使，無人行使的監(jiān)察權(quán)只是一紙空文，規(guī)定的再完善也無保障的必要。有人用權(quán)，就必然涉及如何用權(quán)，有權(quán)必用，就必須提高效率、張揚力度，發(fā)揮監(jiān)察的功效，擊潰腐敗，只有權(quán)力行使有力、有效，才能實現(xiàn)監(jiān)察體制改革的目標(biāo)與價值。然權(quán)力行使必須堅守法律、職責(zé)的底線，法制國家不存在絕對自由的獨立權(quán)力。保障監(jiān)察權(quán)獨立行使，在有位的基礎(chǔ)上以有人行使為核心，以有力、有效為目標(biāo)，以有度為上限，簡而言之，即在監(jiān)察權(quán)獨立保障應(yīng)在有位的基石上有人能夠有力、有效行使權(quán)力，并恪守法律、職責(zé)的限度。

二、法制先行，監(jiān)察權(quán)有位行使

“法者，治之端也”,“法者，國之權(quán)衡也”。在任何法治國家，改革思維和創(chuàng)新思維必須讓位于法治思維。權(quán)力法定是社會主義法治的基本理念。通過組織法制，確定國家機(jī)關(guān)成立的緣由、權(quán)力來源、法定權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配備，解決國家機(jī)關(guān)得以成立和進(jìn)行活動的科學(xué)性和合法性問題，是現(xiàn)代法治國的根本制度。[13]黨十八大吹響反腐倡廉法治化號角，黨的十九大力促監(jiān)察體制新建，我們需要以完善的法治保障監(jiān)察機(jī)制改革開展合法合理、措施行之有效。改革試點工作開啟后，試點地區(qū)各紀(jì)委、監(jiān)察委均加大監(jiān)察體制改革相關(guān)法律制度研究力度，力求制度先行。北京市紀(jì)委、監(jiān)委制定北京市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則 （試行）》、《北京市紀(jì)委市監(jiān)委機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作暫行辦法》，明確監(jiān)察委議事規(guī)則與流程；山西省紀(jì)委、監(jiān)委制定《執(zhí)紀(jì)監(jiān)督監(jiān)察工作試行辦法》、《執(zhí)紀(jì)監(jiān)督監(jiān)察工作流程圖》，構(gòu)建“一個辦法”、“一個規(guī)范”、“一張流程圖”、“一套文書”構(gòu)成的“4 個一”工作制度，實踐監(jiān)察改革。[14]2017年11月，《中華人民共和國監(jiān)察法(草案)》出臺，公開征求意見。

目前《草案》的出臺為監(jiān)察體制試點改革提供一定法理上依據(jù)與針對性的指導(dǎo)措施，但卻無法回應(yīng)改革合憲問題，學(xué)界存在巨大爭議。秦前紅教授一直強(qiáng)調(diào)改革需遵循先“變法”后“變革”的邏輯。[15]雖然有學(xué)者指出法律滯后性和改革的探索性的相背使得改革先行“無可奈何”，但這不是回避制度缺陷存在的理由。因此，應(yīng)積極開展改革法制創(chuàng)新探索，確保改革的正當(dāng)性與法律的權(quán)威性。改革所涉及的法律法規(guī)“立改廢”及試點工作所需法律授權(quán)問題，都需要改革者與立法者主動銜接，相向而行、同步推進(jìn)。[16]尤其是《憲法》如何回應(yīng)監(jiān)察體制改革的正當(dāng)性和合法性必須在全國監(jiān)察體制改革推行前做出明確回答。因此，堅持立、改、廢并舉，對監(jiān)察權(quán)獨立行使的條款進(jìn)行“立”法，對原來條款跟監(jiān)察權(quán)獨立行使有沖突之處，進(jìn)行“改”法，對原來條款跟監(jiān)察權(quán)獨立行使有根本矛盾的地方，進(jìn)行“廢”法。[17]

三、隊伍建設(shè)，監(jiān)察權(quán)有人行使

腐敗與權(quán)力相伴相生，當(dāng)前大多腐敗主體大多具有較高的知識水平和社會地位，腐敗方式愈見隱蔽且多樣化，使得反腐敗工作具有相當(dāng)高的專業(yè)性。古語有云：“制而用之存乎法,推而用之存乎人”，為保障監(jiān)察權(quán)獨立行使，除了需要法制讓監(jiān)察制度構(gòu)建有法可依、有據(jù)可循以外，還需要一支專業(yè)的、高素養(yǎng)的監(jiān)察隊伍，這是監(jiān)察權(quán)獨立行使的關(guān)鍵，也是反腐敗的內(nèi)在要求。

（一）建立監(jiān)察官制度

權(quán)力的主體是人，完善的監(jiān)察委員會設(shè)置與專業(yè)的監(jiān)察官制度是監(jiān)察體制獨立的兩塊基石?！恫莅浮芬?guī)定實行監(jiān)察官等級制度。何為監(jiān)察官？監(jiān)察一詞出現(xiàn)于唐朝，明清時代改為都察，無論稱為御史、監(jiān)察，還是都察，職能一直延續(xù)下來。雖監(jiān)察官設(shè)置各不相同，但本質(zhì)上都具有“糾劾百官，辨明冤枉，提督各道”之職能，為“天子耳目風(fēng)憲之司”之官員，擁有“大事奏裁，小事立斷”的權(quán)力。在西方，更多使用的是“監(jiān)察專員”的概念，國際監(jiān)察專員協(xié)會將監(jiān)察專員的定義為議會選舉或經(jīng)最高行政長官任命、獨立監(jiān)督行政權(quán)力的運行、不受任何黨派政治影響的公共官員?！恫莅浮分赋霰O(jiān)察官是“依法行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察人員”。這與試點改革中浙江省將監(jiān)察委全部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)工作人員設(shè)為監(jiān)察官有所區(qū)別，如此修改原因有三：首先，監(jiān)察委、法院、檢察院作為我國最為重要的法治三部門，在法檢員額制改革的背景下，為保證監(jiān)、法、檢地位平衡，監(jiān)察官必須實行等級制度；其次，全國監(jiān)察體制改革進(jìn)行后的短期內(nèi)，監(jiān)察官來源仍主要依靠轉(zhuǎn)隸，必然出現(xiàn)轉(zhuǎn)隸前非檢、轉(zhuǎn)隸后“變監(jiān)”的情況，轉(zhuǎn)隸變成變相的“地位提升”，如此規(guī)定避免引起未轉(zhuǎn)隸人員工作反彈情緒；再次，隨著改革向全國范圍推進(jìn)，監(jiān)察體系日漸成熟，監(jiān)察委人員規(guī)模勢必劇增，工作職責(zé)也愈加細(xì)化，在此情況下，將監(jiān)察委中監(jiān)察輔助人員仍視為監(jiān)察官有待商榷，也與國家精簡機(jī)構(gòu)改革潮流相違背。

（二）建立獨立的財政、人事制度

監(jiān)察機(jī)關(guān)對財權(quán)和人權(quán)的失控會直接導(dǎo)致監(jiān)察喪失獨立性，監(jiān)察機(jī)關(guān)淪為地方黨委、政府掌權(quán)者的保護(hù)傘。監(jiān)察獨立原則要求監(jiān)察官辦案具有獨立的人格，這依賴獨立的財政管理和人事管理。根據(jù)國內(nèi)學(xué)者財政獨立的思路，可分為三類途徑：其一，監(jiān)察機(jī)關(guān)的財務(wù)由中央政府統(tǒng)一列支；其二，監(jiān)察機(jī)關(guān)財務(wù)由省級監(jiān)察委統(tǒng)一安排；其三，現(xiàn)行國情下，監(jiān)察機(jī)關(guān)財務(wù)由省級監(jiān)察委統(tǒng)一安排，隨著國家經(jīng)濟(jì)實力增強(qiáng)完成到中央統(tǒng)一經(jīng)費撥付的轉(zhuǎn)換。對此，筆者認(rèn)為，財政獨立途徑之選擇必須以國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)實力為基礎(chǔ)，中央應(yīng)根據(jù)我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財政情況作出合理安排，在此基于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡以及原有財政制度也以省級為單位之考量，先由省級監(jiān)察委統(tǒng)一安排財政問題不失為一種穩(wěn)妥的權(quán)宜之計。但據(jù)《人民檢察院組織法》和《人民法院組織法》修訂草案，擬將兩院的經(jīng)費按照事權(quán)劃分的原則列入財政預(yù)算，若做如此設(shè)計，那監(jiān)察委員會財政制度勢必與其平行。

（三）健全職務(wù)保障機(jī)制

以香港廉政公署反腐為例，其隊伍廉潔性與專業(yè)性與其“專業(yè)能力強(qiáng)——級別高——薪酬高”的薪酬制度息息相關(guān)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，“廉署專業(yè)人員按專門廉署人員薪級表支薪，其余的人員與同等職務(wù)的公務(wù)員相同”。[18]該制度不僅有利于吸引人才加入，同時具備保障和激勵效應(yīng)，一方面確保工作人員不會因為經(jīng)濟(jì)之憂走上貪腐之路，另一方面促進(jìn)人員加強(qiáng)自身修養(yǎng)，獲取職業(yè)榮譽(yù)感和成就感。我國司法系統(tǒng)已經(jīng)開始借鑒該制度，提高檢察官、法官、其他司法輔助人員薪金，監(jiān)察委工作人員大多來源于檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸，轉(zhuǎn)隸人員薪金福利必須固化下來。因此，結(jié)合國家財政能力，在平衡公務(wù)員薪金的基礎(chǔ)上，不同程度提升監(jiān)察官與監(jiān)察輔助人員待遇是大勢所趨。

四、剛性問責(zé)，監(jiān)察權(quán)有力行使

（一）建立剛性問責(zé)機(jī)制

如果監(jiān)督不能對被監(jiān)督者一方行使權(quán)力，形成有效的制約與抑制，這種監(jiān)督必然是無力的，其效果將大打折扣。[19]習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行”。監(jiān)督是“得罪人”的工作，不少監(jiān)察者，把輕微的違法違紀(jì)當(dāng)做“理所當(dāng)然”，把嚴(yán)重的違法違紀(jì)當(dāng)做“麻煩”，對機(jī)構(gòu)內(nèi)的違法違紀(jì)要“愛護(hù)羽毛”，對機(jī)構(gòu)外的違法違紀(jì)要“休管他人瓦上霜”。長此以往，監(jiān)督淪為形式擺設(shè)，腐敗滋生并擴(kuò)大。監(jiān)督者的底氣弱一寸，被監(jiān)督者的僥幸就會進(jìn)一尺，監(jiān)督要的是正氣而不是和氣，監(jiān)察者應(yīng)強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，不為人情世故所干擾，不為個人利益所束縛，堅持問題導(dǎo)向，迎著問題上、奔著矛盾去。[20]監(jiān)察體制改革中一方面監(jiān)察委應(yīng)構(gòu)建剛性問責(zé)機(jī)制，約束監(jiān)察者嚴(yán)格行使監(jiān)察權(quán)，對違法違紀(jì)行為從嚴(yán)查處，加大通報力度，對腐敗“零容忍“；另一方面，監(jiān)察委應(yīng)加大打擊腐敗力度，形成高壓態(tài)勢，發(fā)揮監(jiān)察威懾作用。

（二）堅守監(jiān)察范圍全覆蓋

監(jiān)察范圍全覆蓋，首先需要對監(jiān)察對象，即行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行界定，其次在既定范疇基礎(chǔ)上明確監(jiān)察的時間跨度與權(quán)力幅度，最后界定監(jiān)察在特定環(huán)境下不可逾越和無需逾越的限度。何為公職人員？根據(jù)各國規(guī)定，大致分為兩類：一是各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)等的所有工作人員，以法國、日本為代表；二是公共機(jī)構(gòu)的雇員，以香港為代表。我國對公職人員沒有明確的界定，雖在 《刑法》、《公務(wù)員法》中分別對 “國家工作人員”、“公務(wù)員”作出界定，但根據(jù)改革者思路與改革路徑可以看出，“公職人員”范圍包含“國家工作人員”、“公務(wù)員”但又不限于此。在權(quán)力監(jiān)察時間跨度上，監(jiān)察應(yīng)覆蓋權(quán)力運行全范圍，事前預(yù)防、事中調(diào)查、事后處置三者并存。在權(quán)力監(jiān)察類型跨度上，涵蓋所有種類公權(quán)力。基于上述分析，監(jiān)察范圍全覆蓋是指對公職人員所有行使公權(quán)力行為的全過程監(jiān)督。

五、組織調(diào)整，監(jiān)察權(quán)有效行使

（一）合理配置監(jiān)察委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

一個機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置直接決定機(jī)關(guān)工作效率。香港廉政公署專業(yè)、高效的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置體現(xiàn)其出色的反腐能力，可以說，香港作為公認(rèn)“廉潔凈地”與廉政公署的專業(yè)性密不可分。廉政公署內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上控制機(jī)構(gòu)精簡化、注重職能專業(yè)化、實現(xiàn)部門配合化。首先，在廉署頂層實行“3+1”機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，設(shè)行政總部處理內(nèi)部行政事務(wù)，防止貪污處負(fù)責(zé)預(yù)防，執(zhí)行處負(fù)責(zé)調(diào)查接受的指控，社會關(guān)系處負(fù)責(zé)教育宣傳。其次，在各部門內(nèi)部根據(jù)不同職能下設(shè)機(jī)構(gòu)，以執(zhí)行處為例，其部門設(shè)置按針對對象，圍繞政府部門和私營機(jī)構(gòu)分為兩條主線，再細(xì)化職能分工，政府部門線下設(shè)調(diào)查科、保證執(zhí)行規(guī)定組、特別職務(wù)組，私營機(jī)構(gòu)線下設(shè)調(diào)查科、內(nèi)部調(diào)查組。再次，在機(jī)構(gòu)部門安排上，實現(xiàn)各部門相互配合，執(zhí)行處全力打擊貪腐，實現(xiàn)“不敢腐”；防止貪污處將反腐中心前置，讓人“不能腐”；社會關(guān)系處深入社區(qū)，推廣肅貪倡廉，塑造“不想腐”社會氛圍。下設(shè)機(jī)構(gòu)也注重職能的配合，仍以執(zhí)行處為例，調(diào)查科三、四分別作為支援組為調(diào)查科一、二提供支持。綜上，香港兼具預(yù)防、懲處、教育功能的機(jī)構(gòu)設(shè)置為打造香港“廉潔品牌”奠定堅實的組織基礎(chǔ)。

為有效行使監(jiān)察權(quán)，應(yīng)在預(yù)防、懲治、教育“三管齊下”的反腐理念下，借鑒香港廉政公署機(jī)構(gòu)設(shè)置經(jīng)驗，以實現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察職能為中心，以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一級平臺直接體現(xiàn)部門職能劃分為遵循，以提高監(jiān)察委員會行使權(quán)力的效率和實效為目標(biāo)，設(shè)置監(jiān)察委員會內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

（二）優(yōu)化監(jiān)察權(quán)行使程序

監(jiān)察委員會調(diào)查案件主要來源包括行使監(jiān)察權(quán)過程中發(fā)現(xiàn)的線索和來自人民群眾等的舉報。對于接收的案件線索，不乏虛假捏造，如若每一條都受理并嚴(yán)格調(diào)查，極易造成監(jiān)察資源浪費。同時，對于一些本應(yīng)屬于其他機(jī)關(guān)受理范圍的材料接收，可能會造成機(jī)關(guān)之間的沖突。因此，應(yīng)規(guī)定嚴(yán)格的受理程序，形式審查與實體審查相結(jié)合，提高辦案效率。形式審查的主要目的是判斷案件是否屬監(jiān)察委管理范圍，即針對是否符合“就行使公權(quán)力的公職人員違法違紀(jì)行為提出調(diào)查申請或舉報”條件進(jìn)行審查。實體審查即根據(jù)進(jìn)一步的材料和文件，準(zhǔn)確地判斷案件是否屬于監(jiān)察委管理范疇。對于符合條件的，監(jiān)察委員會立案調(diào)查；對于不予受理的，監(jiān)察委員會應(yīng)做出不予受理決定書，并說明理由，以彰顯監(jiān)察公正性。

六、規(guī)范制約，監(jiān)察權(quán)有度行使

一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力?！岸F(xiàn)在，權(quán)力分立已經(jīng)成為權(quán)力制衡的前提，并成為自由法治國思想的重要因素?！盵21]在分權(quán)制衡原則之下，國家機(jī)關(guān)通過權(quán)力相互干預(yù)實現(xiàn)權(quán)力制衡，然此干預(yù)不得侵入他方具有不可侵犯性與不可讓渡性的 “核心領(lǐng)域”；若許一權(quán)干預(yù)他權(quán)的“核心領(lǐng)域”，無異于有制無衡。[22]監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)對公權(quán)力全面監(jiān)督的同時保持自身謙抑，正如童之偉教授所說，“不論何種國家機(jī)關(guān)，其合法職權(quán)的運行都應(yīng)得到有效維護(hù)”，“否則就可能出現(xiàn)監(jiān)察過度的情況，監(jiān)察過度必然從總體上削弱國家職能”。[23]當(dāng)下監(jiān)察體制試點改革進(jìn)程狀況與基本法治原則要求恪守監(jiān)察委與人大、行政機(jī)關(guān)、紀(jì)委、司法機(jī)關(guān)之間的邊界，從外部制約和內(nèi)部監(jiān)督實現(xiàn)對監(jiān)察委員會權(quán)力限制。

毋庸置疑，監(jiān)察委員會受人大及其常委會監(jiān)督并對其負(fù)責(zé)。人大應(yīng)如何監(jiān)督監(jiān)察委行使職權(quán)是難點所在?！恫莅浮返?1條規(guī)定，“各級人大常委會可以聽取和審議本級監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項工作報告”。有學(xué)者指出，因為實踐中，司法機(jī)關(guān)采取“報告工作”的模式存在一些弊端，如工作報告被人大否決后責(zé)任承擔(dān)主體不明確，過度考慮表決結(jié)果影響司法獨立，鑒于監(jiān)察委員會與司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、獨立要求的相似性，為避免上述情況在監(jiān)察委工作過程中出現(xiàn)，監(jiān)察委無需向人大報告工作。筆者認(rèn)為，這種做法無異于因噎廢食。

首先，責(zé)任制不清晰的根源是法律規(guī)范的缺失，不是“報告工作”模式的先天弊端，以否定“報告工作”監(jiān)督模式取代法制建設(shè)實乃舍本逐末。實踐中，為避免工作報告被否決的情況發(fā)生，報告機(jī)關(guān)通常會在正式報告前提交工作報告，人大給予修改意見，報告機(jī)關(guān)據(jù)此修改，因此，工作報告被否決在我國實踐中極少發(fā)生。退一步說，工作報告被否決，主管該項工作的領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)然負(fù)責(zé)。擔(dān)其位承其責(zé)，工作報告質(zhì)量與實際開展工作內(nèi)容直接掛鉤，報告未被通過相當(dāng)程度上說明其工作存在失責(zé)。當(dāng)然，基于司法機(jī)關(guān)已遇到責(zé)任制不清晰的問題，監(jiān)察制度構(gòu)建時，更應(yīng)以法律明確監(jiān)察委工作報告被人大否決后由誰承擔(dān)責(zé)任問題。

其次，必須接受有瑕疵的監(jiān)察存在。再完善的制度、再先進(jìn)的隊伍，也不能保證監(jiān)察權(quán)行使完美無缺。權(quán)力監(jiān)督是防止權(quán)力濫用的根本手段，然權(quán)力行使主體是人，人的欲望無法從根源上阻斷，因此，在一定程度上，必須接受有瑕疵的監(jiān)察存在。如果過度考慮表決結(jié)果影響?yīng)毩⒈O(jiān)察的導(dǎo)向是取消 “工作報告”模式，那么考慮到社會輿情影響審判公正的，就應(yīng)取消審判公開?！皥蟾婀ぷ鳌蹦Ｊ绞侨舜蟊O(jiān)督國家機(jī)關(guān)的有力手段，對于其中瑕疵可以致力改善，使其無限趨于零卻無法使其等于零。

并且《草案》賦予監(jiān)察委員會對人大及其常委會的監(jiān)察權(quán)亦有待商榷，陳瑞華教授直指這一做法違背人民主權(quán)原則。監(jiān)察機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)，在位階上，監(jiān)察機(jī)關(guān)處于從屬地位，即我國現(xiàn)行法制下，遵循憲法邏輯，監(jiān)察委并無對人大的監(jiān)察權(quán)。若監(jiān)察委有權(quán)監(jiān)察人大，則違背憲法邏輯；若將人大完全排出監(jiān)察范圍，又與改革理念相違背，這似乎是個悖論。臺灣地區(qū)，“監(jiān)察院”不得對“國民大會立法委員、省縣議會議員”等各級民意機(jī)關(guān)之代表進(jìn)行彈劾。[24]秦前紅教授指出，根據(jù)權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法至高地位與“議會自律”原則，“監(jiān)察”之對象應(yīng)為不涉及權(quán)力機(jī)關(guān)“核心領(lǐng)域”之人員。[25]一方面，“議會自律原則指立法機(jī)關(guān)之議會自己就其內(nèi)部事務(wù)，當(dāng)然有獨立于其他權(quán)力之外的自律權(quán)”[26]，即人大在行使立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)之領(lǐng)域禁止監(jiān)察委任何形式的介入。另一方面，賦予監(jiān)察委對人大代表與履行代表職責(zé)無關(guān)的違法違紀(jì)行為監(jiān)察權(quán)力，如經(jīng)濟(jì)腐敗。在此，筆者認(rèn)為，憲法是根本大法，一切改革都必須服從憲法，人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，監(jiān)察全范圍覆蓋必須對權(quán)力機(jī)關(guān)在國家權(quán)力行使領(lǐng)域作出妥協(xié)，這既是中國國情的要求，亦是人民民主的內(nèi)涵。

【參 考 文 獻(xiàn)】

[1][2]新華網(wǎng).全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定 [EB/OL].(2017-11-04)[2017-11-25]http://news.xinhuanet.com/2017-11/04/c_1121906539.htm.

[3]人民網(wǎng).推動全面從嚴(yán)治黨邁向標(biāo)本兼治——二零一六年黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋和國家監(jiān)察體制改革綜述[EB/OL].(2017-01-03)[2017-11-25]http://politics.people.com.cn/n1/2017/0103/c1001-28993147.html.

[4][5]中國人大網(wǎng).全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定[EB/OL].(2016-12-25)[2017-11-25]http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-12/25/content_2004968.htm.

[6]人民網(wǎng).用留置取代“兩規(guī)”意味著什么？——解讀國家監(jiān)察體制改革 [EB/OL].(2017-10-23)[2017-11-25]http://cpc.people.com.cn/19th/n1/2017/1023/c414305-29604447.html.

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