我國區(qū)域大氣環(huán)境管理的現(xiàn)狀、問題及下一步考慮

文/ 李 雪

我國區(qū)域大氣環(huán)境管理的現(xiàn)狀、問題及下一步考慮

文/ 李 雪

李 雪：環(huán)境保護部大氣環(huán)境管理司副司長

近年來，我國以細(xì)顆粒物（PM2.5）、臭氧（O3）為主要污染物的區(qū)域性復(fù)合型大氣污染問題突出，區(qū)域內(nèi)城市間大氣污染過程具有鮮明的同步性變化特點，迫切需要加強區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控來共同推進環(huán)境空氣質(zhì)量改善。

一、我國區(qū)域大氣環(huán)境管理的現(xiàn)狀

目前，我國大氣環(huán)境保護實行環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)，地方政府分級管理的體制。在區(qū)域大氣管理方面，經(jīng)過長期的探索和實踐，已初步構(gòu)建起相應(yīng)的法律法規(guī)、行政規(guī)章以及包括環(huán)境經(jīng)濟政策在內(nèi)的區(qū)域監(jiān)管政策體系和統(tǒng)一與分散相結(jié)合的區(qū)域協(xié)作工作機制，在防治區(qū)域性大氣污染中發(fā)揮了積極作用?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第二十條規(guī)定，國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法的防治措施。新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》第八十六條規(guī)定，國家建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作。2013年9月公布的《大氣污染防治行動計劃》（即《大氣十條》），也明確提出了建立區(qū)域協(xié)作機制、統(tǒng)籌區(qū)域大氣污染治理的要求。

在我國大氣污染防治的重點區(qū)域，都先后建立了區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制，已形成了較為成熟的運行模式。如珠三角區(qū)域早在2008年就建立了區(qū)域大氣污染防治聯(lián)席會議機制，《大氣十條》發(fā)布后，珠三角區(qū)域進一步完善協(xié)作機制，由廣東省省長作為第一召集人，統(tǒng)籌珠三角區(qū)域大氣污染防治工作。2013年以來，北京市、上海市分別牽頭，建立了京津冀及周邊地區(qū)、長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制，區(qū)域性的預(yù)警會商、信息共享、執(zhí)法聯(lián)動等工作機制不斷完善。近幾年來，大氣污染防治區(qū)域協(xié)作機制為區(qū)域聯(lián)合防治工作提供了重要保證，取得了明顯成效。一方面，推進重點區(qū)域空氣質(zhì)量顯著改善，2016年，京津冀、長三角、珠三角區(qū)域PM2.5平均濃度分別為71、46、32微克/立方米，與2015年相比分別下降7.8%、13.2%、5.9%，與2013年相比分別下降33.0%、31.3%，31.9%，其中珠三角區(qū)域已達到國家二級年均濃度標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，在重污染天氣應(yīng)急聯(lián)動、重大活動空氣質(zhì)量保障工作中，都發(fā)揮了重要作用。

二、區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制存在的主要問題

雖然大氣污染防治重點區(qū)域在建立聯(lián)合防治協(xié)作機制、解決跨行政區(qū)大氣環(huán)境問題方面取得了一些成效，但仍然存在不少問題。

一是協(xié)調(diào)乏力、效率不高，協(xié)作機制各成員單位地位平等，利益沖突和分歧難以協(xié)調(diào)。目前，京津冀、長三角、珠三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制較為松散，有關(guān)工作任務(wù)和安排都是通過“一事一議”的會商形式進行，難以達成協(xié)議并實施。小組辦公室也不是實體機構(gòu)，且由于其級別較低難以有效協(xié)調(diào)各省市區(qū)聯(lián)合開展工作。如京津冀及周邊地區(qū)在重污染天氣應(yīng)對工作中，出于地方利益考慮，預(yù)測預(yù)報的污染等級偏低、啟動應(yīng)急預(yù)案不及時、應(yīng)急措施不實等問題普遍存在。

二是缺乏強制性執(zhí)行手段，區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展、綜合治理大氣污染的措施難以落實。在京津冀等大氣污染治理重點區(qū)域，區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局的“鄰避現(xiàn)象”、高耗能高排放的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以煤為主的能源結(jié)構(gòu)和不合理的交通運輸結(jié)構(gòu)等問題突出，也是造成嚴(yán)重大氣污染的根本原因，必須統(tǒng)籌施策，通過產(chǎn)業(yè)布局科學(xué)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展綠色化、能源使用清潔化、治污設(shè)施高效化、交運結(jié)構(gòu)優(yōu)良化等綜合治理措施來解決。在這些區(qū)域環(huán)境保護已成為優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的硬抓手，但是由于缺少強有力的區(qū)域執(zhí)行機構(gòu)，難以做到區(qū)域協(xié)同、統(tǒng)籌布局、綜合施策，無法有效推進區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展和環(huán)境質(zhì)量改善。

三是協(xié)作內(nèi)容不深入，長效機制尚未建立。目前，區(qū)域性大氣污染聯(lián)防聯(lián)控在聯(lián)動內(nèi)容、聯(lián)動措施、聯(lián)動執(zhí)法等方面的長效機制都還很不完善。區(qū)域協(xié)作的重點，主要是重污染天氣應(yīng)急聯(lián)動和重大活動保障等短期污染應(yīng)對方面，雖在短時間內(nèi)取得較好效果，但這種受中央政府直接干預(yù)下的應(yīng)對型和“運動式”的政策協(xié)調(diào)難以持續(xù)，待保障措施結(jié)束后，空氣質(zhì)量仍會反彈，公眾的日常生活也會受到影響。

四是政策標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一，區(qū)域大氣污染防治政策體系有待完善。為深入貫徹落實《大氣十條》，相關(guān)部門分別針對能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、煤炭質(zhì)量管理、環(huán)境經(jīng)濟政策等方面出臺了若干配套政策措施，對區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控起到有力推動作用。但由于區(qū)域內(nèi)的地區(qū)差異，地方政府訴求不同，在區(qū)域環(huán)境準(zhǔn)入、區(qū)域高架源一體化管理、能源消費政策、機動車統(tǒng)一管理政策、信息通報機制、區(qū)域環(huán)境執(zhí)法、跨區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急聯(lián)動機制、區(qū)域生態(tài)補償機制、區(qū)域重污染天氣監(jiān)測預(yù)警、污染源監(jiān)測信息共享、政府間環(huán)境合作治理的監(jiān)督和約束機制等方面，都難以實現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的協(xié)調(diào)一致和環(huán)境政策的有效銜接。

三、下一步考慮和工作安排

黨的十八大以來，黨中央加快了生態(tài)文明體制改革步伐。2015年9月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出“完善區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制”“在部分地區(qū)開展環(huán)境保護管理體制創(chuàng)新試點，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法”等要求。黨的十八屆五中全會提出“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)”，2016年中央要求開展跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)試點。按照中央確定的改革任務(wù)，環(huán)境保護部部會同中央編辦制定了“設(shè)置跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)試點方案”，該方案已在2017年5月23日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會議上審議通過，并明確要求在京津冀及周邊地區(qū)開展設(shè)置跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)試點，要圍繞改善大氣環(huán)境質(zhì)量、解決突出大氣環(huán)境問題，理順整合大氣環(huán)境管理職責(zé)，探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)，深化京津冀及周邊地區(qū)污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法，推動形成區(qū)域環(huán)境治理新格局。2017年7月31日召開京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制第十次會議，要求落實好跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)試點工作，在區(qū)域大氣污染防治工作中切實發(fā)揮作用。

在京津冀及周邊地區(qū)開展跨地區(qū)大氣環(huán)境管理機構(gòu)試點，正是考慮到嚴(yán)重的大氣污染已經(jīng)成為這一區(qū)域最大的短板，成為社會各方面關(guān)注的熱點問題。長期粗放的發(fā)展方式不僅給生態(tài)環(huán)境帶來嚴(yán)重后果，而且對人民群眾身體健康造成負(fù)面影響。改善環(huán)境空氣質(zhì)量，是人民群眾的強烈呼聲，也已經(jīng)成為一項政治任務(wù)。因此，必須從推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略決策出發(fā)，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，促進區(qū)域發(fā)展轉(zhuǎn)型升級，堅決打好藍天保衛(wèi)戰(zhàn)，為人民群眾提供新鮮的空氣。

試點工作必須充分借鑒國際上的成熟經(jīng)驗，遵循大氣污染防治的客觀規(guī)律，構(gòu)建統(tǒng)一的跨地區(qū)大氣環(huán)境管理的法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)體系，理順區(qū)域環(huán)境保護職責(zé)關(guān)系，保障跨地區(qū)大氣環(huán)境管理機構(gòu)運行良好，不斷深化重點區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制，為改善重點區(qū)域環(huán)境質(zhì)量提供體制機制保障。