統(tǒng)籌、整合、責(zé)任、共治
——關(guān)于加強區(qū)域環(huán)境治理能力的幾點思考

文/ 黃 路

編者按：

2017年9月5日，中國機構(gòu)編制管理研究會、中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會等5家單位共同主辦，環(huán)保部環(huán)境保護(hù)對外合作中心承辦了“2017年環(huán)境保護(hù)治理體系與治理能力”研討會。來自環(huán)境保護(hù)和公共管理領(lǐng)域的國內(nèi)外專家學(xué)者、實務(wù)部門的代表在研討會上作了發(fā)言。本刊從2017年第10期起開設(shè)“環(huán)境保護(hù)治理體制改革”專欄，陸續(xù)刊登研討會上的發(fā)言。本期集中刊登參加“區(qū)域大氣環(huán)境管理體制改革”議題討論的代表發(fā)言。

統(tǒng)籌、整合、責(zé)任、共治
——關(guān)于加強區(qū)域環(huán)境治理能力的幾點思考

文/ 黃 路

黃 路：中央編辦二司司長

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央站在中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的高度，對生態(tài)文明建設(shè)提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略。2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡稱《方案》）提出，生態(tài)文明建設(shè)要樹立六大理念，即尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，發(fā)展和保護(hù)相統(tǒng)一的理念，綠水青山就是金山銀山的理念，自然價值和自然資本的理念，空間均衡的理念以及山水林田湖是一個生命共同體的理念。六大理念從根本上打破了簡單把發(fā)展與保護(hù)對立起來的思想束縛，帶來的是思想認(rèn)識和發(fā)展方式的深刻轉(zhuǎn)變。生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要領(lǐng)域，也要從認(rèn)識和實踐層面順應(yīng)這種轉(zhuǎn)變。按照中央決策部署，我們對加強區(qū)域環(huán)境治理能力進(jìn)行了一系列思考，梳理歸納出統(tǒng)籌、整合、責(zé)任、共治四個關(guān)鍵詞。

一、統(tǒng)籌——跨區(qū)域、流域制定環(huán)境保護(hù)方案

眾所周知，環(huán)境問題的顯著特點是具有較強的外部性，一個地區(qū)的空氣、水等污染問題很容易擴散影響到相鄰的其他區(qū)域，在處理此類環(huán)境污染問題時，要打破原有行政區(qū)劃限制，在堅持生態(tài)系統(tǒng)完整性和區(qū)域整體性的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌制定跨區(qū)域、流域環(huán)境保護(hù)措施?！斗桨浮诽岢?，要完善京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制；在部分地區(qū)開展環(huán)境保護(hù)管理體制創(chuàng)新試點，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法，這是中央對做好區(qū)域環(huán)境治理工作提出的明確要求。目前，針對京津冀及周邊地區(qū)大氣污染嚴(yán)重的問題，正在該地區(qū)開展大氣污染防治機構(gòu)改革試點。試點內(nèi)容主要包括：將區(qū)域內(nèi)省級人民政府需要相互銜接和協(xié)調(diào)配合的環(huán)境管理職能、環(huán)境保護(hù)部涉及區(qū)域內(nèi)環(huán)境管理的相關(guān)職能進(jìn)行整合，交由新設(shè)立的機構(gòu)承擔(dān)。在職責(zé)劃分上，新機構(gòu)不代替有關(guān)部門和區(qū)域內(nèi)各級人民政府履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任，區(qū)域內(nèi)各級人民政府依然對本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)工作，接受新設(shè)機構(gòu)在相關(guān)領(lǐng)域的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。通過在試點區(qū)域建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染源、污染物和環(huán)境介質(zhì)的環(huán)境保護(hù)管理制度，實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與污染防治、山水林田湖等的統(tǒng)籌管理。下一步將持續(xù)跟蹤了解試點情況，總結(jié)試點經(jīng)驗，形成可復(fù)制、可推廣的跨區(qū)域、流域環(huán)境管理機構(gòu)設(shè)置經(jīng)驗。

二、整合——完善環(huán)境保護(hù)的體制機制

2008年國家組建環(huán)境保護(hù)部以來，職能配置和人員力量不斷得到加強。與此同時，隨著各資源管理部門的資源開發(fā)利用職能逐步削弱，更加重視對自然資源的生態(tài)保護(hù)問題，導(dǎo)致與環(huán)保部門的職能沖突突出。但由于部門間溝通協(xié)調(diào)不夠，跨部門的合作難以有效展開，形不成生態(tài)環(huán)保合力。國務(wù)院賦予了環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職責(zé)，但由于缺乏足夠的權(quán)威和必要的手段，統(tǒng)籌不夠，協(xié)調(diào)不到位。對此，必須通過要素綜合、職能綜合和手段綜合，有機整合分散的生態(tài)保護(hù)職能，切實做到區(qū)域內(nèi)污染防治的全防全控，才能實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù)與系統(tǒng)修復(fù)?！斗桨浮诽岢?，“將分散在各部門的環(huán)境保護(hù)職責(zé)調(diào)整到一個部門，逐步實行城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)工作由一個部門進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制”。據(jù)此，需要在進(jìn)一步梳理生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域相關(guān)部門職能的基礎(chǔ)上，合理界定環(huán)境保護(hù)職責(zé)體系，推動環(huán)境治理監(jiān)管職能整合。

三、責(zé)任——落實政府企業(yè)的環(huán)境治理責(zé)任

目前我國生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域?qū)嵭小皣冶O(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的環(huán)境監(jiān)管體制。根據(jù)這種制度設(shè)計，中央政府主要負(fù)責(zé)制定國家環(huán)境保護(hù)政策、法規(guī)、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域環(huán)境問題，對有關(guān)部門、地方政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；地方政府對本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境監(jiān)管負(fù)總責(zé)，按照屬地管理原則，承擔(dān)日常環(huán)境監(jiān)管責(zé)任；企業(yè)等社會主體直接負(fù)責(zé)自身的環(huán)境污染防治工作。在實際運行中，一些地方和企業(yè)的環(huán)保行為還是處于中央政府管制約束下的“被動應(yīng)付”，自律意識弱、主體責(zé)任不到位。因此，一方面要促使企業(yè)樹立環(huán)境污染防治主體責(zé)任；另一方面，要強化基層政府的監(jiān)管責(zé)任，加大環(huán)保督察力度，監(jiān)督各級各部門環(huán)境保護(hù)責(zé)任的履行。

四、共治——調(diào)動各方參與環(huán)境保護(hù)的積極性

實踐證明，單一政府監(jiān)管手段無法有效開展環(huán)境污染防治工作，還應(yīng)當(dāng)綜合運用社會手段，全方位調(diào)動社會力量的積極性。這其中，首要的就是對政府、企業(yè)以及其他社會組織和公民的作用進(jìn)行重新定位，改變環(huán)境治理主要依靠政府行政手段的現(xiàn)狀。一是政府在充分履行法律法規(guī)制定與實施、環(huán)境執(zhí)法等職責(zé)的同時，要更加注重發(fā)揮間接干預(yù)作用，履行宏觀管理職責(zé)，特別是對社會主體的服務(wù)、協(xié)助和引導(dǎo)職能。二是要建立完善的產(chǎn)權(quán)界定與交易等制度體系，采用第三方治理、排污權(quán)交易等市場手段將資源環(huán)境成本的外部性內(nèi)部化，促使企業(yè)嚴(yán)格規(guī)范自身生產(chǎn)經(jīng)營活動，認(rèn)真履行社會責(zé)任和義務(wù)。三是要更好發(fā)揮社會組織和公民在環(huán)境治理中的作用，要支持群眾依法成立公益性環(huán)保組織，鼓勵環(huán)保組織和公民個人積極參與到環(huán)境治理工作中來，發(fā)揮其對政府企業(yè)環(huán)境治理的監(jiān)督作用。