寶雞縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展調(diào)研報(bào)告

● 陜西省編辦調(diào)研處 寶雞市編辦

寶雞縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展調(diào)研報(bào)告

● 陜西省編辦調(diào)研處 寶雞市編辦

一、園區(qū)發(fā)展情況及成效

陜西省寶雞縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)歷經(jīng)20多年的發(fā)展，在對(duì)外開(kāi)放、發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面，起到了輻射帶動(dòng)和示范引領(lǐng)作用，園區(qū)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)和加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的助推器。

（一）縣域園區(qū)以工業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)為主。寶雞各類縣域園區(qū)共50個(gè)，70%以上為工業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)，國(guó)家級(jí)11個(gè)，省級(jí)26個(gè)，市級(jí)1個(gè)，縣級(jí)12個(gè)。按功能劃分，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)2個(gè)，高新產(chǎn)業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)1個(gè)（經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和高新產(chǎn)業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)都涉及工業(yè)園），工業(yè)園區(qū)22個(gè)，綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)1個(gè)，公園2個(gè)，旅游風(fēng)景名勝區(qū)（度假區(qū)）10個(gè)，自然（資源）保護(hù)區(qū)11個(gè)，扶貧開(kāi)發(fā)專業(yè)機(jī)構(gòu)1個(gè)。

（二）工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占縣域經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位。工業(yè)企業(yè)聚集于園區(qū)，是形成產(chǎn)業(yè)、人才、資金、技術(shù)集群的主要載體。截止2016年底，全市縣域工業(yè)園區(qū)規(guī)劃面積150平方公里，已開(kāi)發(fā)建設(shè)面積57.7平方公里，入駐企業(yè)988戶，解決就業(yè)人口14.37萬(wàn)人，就地轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力7.23萬(wàn)人，全市實(shí)現(xiàn)工業(yè)增加值952.37億元，占地區(qū)生產(chǎn)總值的49.26%。同時(shí)，工業(yè)園區(qū)作為建立產(chǎn)業(yè)集群、推動(dòng)工業(yè)化、城市化的重要載體，發(fā)揮著工業(yè)強(qiáng)市（縣）的重要支撐。鳳翔縣以長(zhǎng)青工業(yè)園、西鳳酒業(yè)工業(yè)園等園區(qū)為載體，形成了能源化工、白酒釀造、電力能源、金屬和非金屬冶煉、水泥建材五大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系初步形成，集聚了全縣80%的工業(yè)生產(chǎn)力，對(duì)縣財(cái)政的稅收貢獻(xiàn)達(dá)到了85%以上；麟游縣以天堂循環(huán)經(jīng)濟(jì)科技工業(yè)園為平臺(tái)，入駐郭家河煤礦、園子溝煤礦、大華偉業(yè)洗選煤等13戶企業(yè)，集聚原煤生產(chǎn)、洗選、煤電、煤下游產(chǎn)品深加工等產(chǎn)業(yè)，完成固定資產(chǎn)投資153.2億元，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值126億元，累計(jì)實(shí)現(xiàn)稅金14.78億元，年增加值54.28億元，從業(yè)人員1.26萬(wàn)人，目前已成為麟游縣工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)極和全市縣域工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要的增長(zhǎng)點(diǎn)。

（三）園區(qū)推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。一是工業(yè)園區(qū)成為推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的最佳結(jié)合點(diǎn)。工業(yè)園區(qū)所在鎮(zhèn)的居民可支配收入、農(nóng)民人均純收入，以及居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率、城市綠化率、城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率，在縣域內(nèi)均排名靠前。以鳳翔縣為例。表1的數(shù)據(jù)顯示，鳳翔縣園區(qū)所在的3個(gè)鎮(zhèn)，其招商引資、固定資產(chǎn)投資、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、道路綠化等各項(xiàng)指標(biāo)完成情況在全縣12個(gè)鎮(zhèn)中均排名前列。二是旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體。寶雞市旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)所在鎮(zhèn)，其綜合服務(wù)配套功能的健全，推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施建設(shè)，加快了城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。以太白山旅游區(qū)為例，其旅游產(chǎn)業(yè)新區(qū)總規(guī)劃面積38平方公里，規(guī)劃核心區(qū)面積15平公里，擁有賓館23家；各類旅游、娛樂(lè)場(chǎng)所25處，接待床位7000余張，從業(yè)人員1.1萬(wàn)余人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%以上。

表1 鳳翔縣園區(qū)所在鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成情況

二、園區(qū)發(fā)展存在的問(wèn)題

產(chǎn)業(yè)園區(qū)在快速發(fā)展的同時(shí)，也面臨著布局和管理體制機(jī)制不順、關(guān)聯(lián)企業(yè)聚集程度較低、綜合功能不夠完備等問(wèn)題，導(dǎo)致園區(qū)管理運(yùn)行效率不高，招商難，融資難，建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)度緩慢，省級(jí)高新產(chǎn)業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策難以有效落實(shí)等，制約了園區(qū)發(fā)展。

（一）園區(qū)布局和管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理。一是園區(qū)整體發(fā)展格局不合理。由于長(zhǎng)期以來(lái)全市及各縣區(qū)園區(qū)建設(shè)缺乏行之有效的產(chǎn)業(yè)空間布局和產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)方向規(guī)劃，且未能有效借助自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和縣域資源優(yōu)勢(shì)，形成與之相適應(yīng)的整體發(fā)展格局，從而影響了園區(qū)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)輻射和帶動(dòng)作用的發(fā)揮。二是園區(qū)管理分布不平衡。各縣區(qū)按規(guī)定設(shè)立的園區(qū)管理機(jī)構(gòu)分布不平衡，如眉縣設(shè)置的園區(qū)管理機(jī)構(gòu)最多，共5個(gè)，麟游縣卻沒(méi)有園區(qū)管理機(jī)構(gòu)（見(jiàn)表2）。此外，園區(qū)管理機(jī)構(gòu)規(guī)格不一。截止2016年底，眉縣縣級(jí)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)有3個(gè)，渭濱區(qū)有2個(gè)，金臺(tái)區(qū)、陳倉(cāng)區(qū)、鳳翔縣、岐山縣、隴縣、鳳縣各有1個(gè)。三是隨著園區(qū)的不斷發(fā)展，其職責(zé)、功能較成立之初有了轉(zhuǎn)變，現(xiàn)有園區(qū)名稱已不能準(zhǔn)確表達(dá)自身定位。例如，金臺(tái)區(qū)、渭濱區(qū)、扶風(fēng)縣3個(gè)工業(yè)基地辦公室，2004年按照全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)整頓要求更名為“工業(yè)基地辦公室”，但是近年來(lái)園區(qū)在對(duì)外宣傳、爭(zhēng)取資金項(xiàng)目、招商引資等工作中的作用日益凸顯，“十三五”期間，扶風(fēng)工業(yè)基地被列為省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，其工業(yè)基地辦公室名稱已不能代表園區(qū)主要的功能定位，已不能有效滿足園區(qū)持續(xù)快速發(fā)展進(jìn)程。

表2 寶雞市按規(guī)定成立的縣域園區(qū)管理機(jī)構(gòu)分布（單位：個(gè)）

（二）管理體制不暢，運(yùn)行效率不高。一是部分園區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)存在多個(gè)行政主體、缺少統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，造成園區(qū)管委會(huì)與政府部門、企業(yè)之間協(xié)調(diào)困難，園區(qū)管委會(huì)責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)行中既管不了征地也管不了人事，既協(xié)調(diào)不了縣區(qū)部門也協(xié)調(diào)不了區(qū)域鎮(zhèn)，實(shí)施整體規(guī)劃和推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)困難重重。以岐山縣建材工業(yè)園為例，其規(guī)劃范圍內(nèi)有園區(qū)管委會(huì)、蒲村鎮(zhèn)、京當(dāng)鎮(zhèn)三個(gè)行政主體，受本位利益因素影響，造成事實(shí)上的主體缺位，比如征地后遺留的被征地村組生產(chǎn)生活條件改善等問(wèn)題由誰(shuí)來(lái)解決，界定不清，很大程度上為園區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模帶來(lái)了困難。二是機(jī)構(gòu)性質(zhì)不適應(yīng)發(fā)展需求。近年來(lái)，隨著縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各縣區(qū)園區(qū)的地域面積不斷擴(kuò)大，有的縣區(qū)工業(yè)園區(qū)已跨出原有行政區(qū)劃、覆蓋兩個(gè)或多個(gè)鎮(zhèn)，運(yùn)行中暴露出協(xié)調(diào)難、管理難等一系列掣肘問(wèn)題，運(yùn)行成本加大、效率降低。如鳳翔縣長(zhǎng)青工業(yè)園區(qū)管委會(huì)是2003年批準(zhǔn)與長(zhǎng)青鎮(zhèn)黨委、政府合署辦公的管理體制，在園區(qū)建設(shè)之初，發(fā)揮了積極推動(dòng)作用。隨著園區(qū)規(guī)模和項(xiàng)目的擴(kuò)張（現(xiàn)在園區(qū)規(guī)模已由建園初期的長(zhǎng)青鎮(zhèn)范圍，擴(kuò)展為涵蓋長(zhǎng)青鎮(zhèn)、陳村鎮(zhèn)兩鎮(zhèn)共127平方公里的區(qū)域面積），運(yùn)行中勢(shì)必會(huì)涉及各行政主體利益，協(xié)調(diào)難度大，一定程度上造成不配合、不支持，甚至出現(xiàn)對(duì)立、相互制約等問(wèn)題，導(dǎo)致管委會(huì)主要精力投入到協(xié)調(diào)各方關(guān)系上。有的縣區(qū)管理機(jī)構(gòu)隸屬縣（區(qū)）政府工作部門，具體工作中，協(xié)調(diào)與縣政府其他部門之間的事務(wù)能力有限，難以肩負(fù)推進(jìn)園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的重任。

（三）園區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集功能不夠明顯。一是園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理。部分縣區(qū)園區(qū)產(chǎn)業(yè)要素單一，難以形成有效的發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)；部分園區(qū)產(chǎn)業(yè)層次較低，產(chǎn)品科技含量不高、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。二是園區(qū)聚集力不高。由于工業(yè)園區(qū)規(guī)劃中缺少空間布局和產(chǎn)業(yè)支撐的統(tǒng)籌考慮，各縣區(qū)工業(yè)園區(qū)布局分散，相互孤立，關(guān)聯(lián)性、互動(dòng)性不夠緊密，大部分企業(yè)單打獨(dú)斗，降低了產(chǎn)業(yè)集聚的規(guī)模效應(yīng)。同時(shí)，大多旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)在吃、住、行、游、購(gòu)、娛等旅游要素上尚不能達(dá)到高度聚集，園區(qū)內(nèi)娛樂(lè)項(xiàng)目單調(diào)，飲食、住宿、交通條件受限，致使游客逗留時(shí)間不長(zhǎng)，留不住人，消費(fèi)支出偏低，帶動(dòng)能力較弱，園區(qū)經(jīng)濟(jì)效益偏低。三是園區(qū)功能不夠完備。園區(qū)尤其是新建工業(yè)園區(qū)都不同程度存在著道路、供水、供電、照明、排污等基礎(chǔ)設(shè)施不配套等問(wèn)題，各類園區(qū)在生產(chǎn)生活、醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、休閑娛樂(lè)等方面缺項(xiàng)較多，園區(qū)綜合功能較低，影響了招商引資工作的效果。

三、創(chuàng)新園區(qū)管理的對(duì)策

（一）合理布局設(shè)置園區(qū)機(jī)構(gòu)。一是充分考慮各縣區(qū)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等條件，依托各自資源稟賦、區(qū)位特點(diǎn)，科學(xué)定位園區(qū)功能，高起點(diǎn)規(guī)劃、高水平設(shè)計(jì)、高質(zhì)量建設(shè)和高效能管理，各有側(cè)重的合理布局和提檔升級(jí)，明確園區(qū)分布和類型。堅(jiān)持精簡(jiǎn)、高效、統(tǒng)一的原則，一個(gè)縣原則上保留1-2個(gè)園區(qū)及其管理機(jī)構(gòu)，對(duì)園區(qū)數(shù)量較多的縣區(qū)，根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)分布情況，適時(shí)對(duì)園區(qū)及其管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，或采取一區(qū)多園的方式，提高園區(qū)管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率。二是研究明確園區(qū)管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)。建議將縣域園區(qū)管理機(jī)構(gòu)定性原則上為同級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)；管委會(huì)與駐地鎮(zhèn)同屬一個(gè)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的，為了便于協(xié)調(diào)園區(qū)內(nèi)相關(guān)事務(wù)，可實(shí)行合署辦公。三是按照“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的要求，科學(xué)合理地設(shè)置園區(qū)管理機(jī)構(gòu)，建立靈活高效的運(yùn)行機(jī)制，力戒“大而全、小而全”。四是規(guī)范園區(qū)管理機(jī)構(gòu)名稱。目前，扶風(fēng)縣、金臺(tái)區(qū)、渭濱區(qū)工業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)名稱為工業(yè)基地辦公室，為了進(jìn)一步規(guī)范園區(qū)管理委員名稱和定位，切實(shí)解決園區(qū)定位模糊等問(wèn)題，建議研究工業(yè)基地辦公室更名問(wèn)題。五是合理核定人員編制。按照精簡(jiǎn)效能原則，根據(jù)園區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)模、管轄面積、主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等因素，科學(xué)核定園區(qū)管理機(jī)構(gòu)人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。

（二）理順園區(qū)體制機(jī)制。一是遵循有利于園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則，建立責(zé)、權(quán)、利相匹配的動(dòng)態(tài)管理體制。針對(duì)不同園區(qū)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，綜合考慮園區(qū)的發(fā)展階段和需求，選擇適合縣域園區(qū)發(fā)展的體制機(jī)制。第一，園區(qū)規(guī)劃位于一個(gè)鎮(zhèn)域區(qū)域內(nèi)，建議其管理機(jī)構(gòu)與駐地鎮(zhèn)合二為一，融合發(fā)展，以鎮(zhèn)為依托，一套機(jī)構(gòu)，兩塊牌子。園區(qū)管委會(huì)與鎮(zhèn)分工負(fù)責(zé)、各有側(cè)重地負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)。第二，跨鎮(zhèn)域規(guī)劃的園區(qū)或鎮(zhèn)域內(nèi)難以協(xié)調(diào)重大事項(xiàng)的園區(qū)，其管委會(huì)可為縣（區(qū)）政府直屬或派出機(jī)構(gòu)，縣（區(qū)）委、縣（區(qū)）政府領(lǐng)導(dǎo)兼任管委會(huì)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)，在全縣（區(qū)）范圍內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方資源，推動(dòng)園區(qū)發(fā)展。二是明晰職責(zé)關(guān)系。管委會(huì)主要負(fù)責(zé)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)、招商引資、項(xiàng)目管理等經(jīng)濟(jì)發(fā)展職責(zé)；駐地鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)征地拆遷、綜治維穩(wěn)、教育衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)事務(wù)，助推園區(qū)輕裝上陣、快速發(fā)展。三是對(duì)接國(guó)有林場(chǎng)體制改革的要求，建議適時(shí)將設(shè)在鳳縣文化旅游產(chǎn)業(yè)管理委員會(huì)內(nèi)的“鳳縣屋梁山省級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理處”更名為“鳳縣紫柏山省級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理站”，與鳳縣留鳳關(guān)林場(chǎng)整合，實(shí)行一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子的管理體制。

（三）加快產(chǎn)業(yè)要素集聚，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。一是根據(jù)各縣區(qū)人力、技術(shù)、資金、自然資源、交通條件等要素，準(zhǔn)確定位符合本地發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，建議各縣區(qū)確定并大力發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。二是正確把握?qǐng)@區(qū)發(fā)展趨勢(shì)，引導(dǎo)企業(yè)結(jié)合本地優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，加速產(chǎn)業(yè)升級(jí)、淘汰落后產(chǎn)能，鼓勵(lì)自主創(chuàng)新、研發(fā)自主品牌，逐步實(shí)現(xiàn)園區(qū)功能由加工型園區(qū)向自主研發(fā)型園區(qū)轉(zhuǎn)變。三是結(jié)合省級(jí)重點(diǎn)示范鎮(zhèn)、文化旅游名鎮(zhèn)行政管理體制改革和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作，把園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入縣區(qū)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃框架，與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相融合，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、綜合配套、聯(lián)建共享，最大限度提高基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋范圍和利用率。有條件的園區(qū)要構(gòu)建以技術(shù)、商貿(mào)、物流、培訓(xùn)等為主的公共服務(wù)平臺(tái)，合理布局生產(chǎn)、流通、生活服務(wù)設(shè)施體系，提升園區(qū)綜合功能。