關(guān)于整合基層央行財(cái)政性繳存款管理職責(zé)的思考

王衛(wèi)東 肖 峰 劉建武

（中國人民銀行煙臺(tái)市中心支行，山東 煙臺(tái) 264001）

關(guān)于整合基層央行財(cái)政性繳存款管理職責(zé)的思考

王衛(wèi)東 肖 峰 劉建武

（中國人民銀行煙臺(tái)市中心支行，山東 煙臺(tái) 264001）

財(cái)政性繳存款是指由金融機(jī)構(gòu)代辦的地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)存款、財(cái)政預(yù)算外存款、財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)存款、代辦發(fā)行國債款項(xiàng)（減代理兌付款項(xiàng)）、待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)等財(cái)政存款，需要全款就地繳存人民銀行。財(cái)政性繳存款作為基礎(chǔ)貨幣的主要來源，其繳退管理直接影響貨幣政策和財(cái)政政策的協(xié)調(diào)配合，因此加強(qiáng)財(cái)政性繳存款管理，對其進(jìn)行有效監(jiān)督，對中央銀行正確制定并執(zhí)行貨幣政策具有重要意義。但從目前基層央行對財(cái)政性繳存款管理的實(shí)際情況看，還存在諸如多頭管理、職責(zé)分散、權(quán)限不明等問題和不足，而通過整合基層央行現(xiàn)行的國庫管理職能，可以從整體上強(qiáng)化央行經(jīng)理國庫職責(zé)，從而對財(cái)政性繳存款進(jìn)行更有效的管理。

一、基層央行現(xiàn)行財(cái)政性繳存款管理模式及欠缺

加強(qiáng)財(cái)政性繳存款管理，是基層央行的一項(xiàng)重要職能，對總行調(diào)節(jié)、平衡國家信貸收支和制定實(shí)施貨幣政策等意義重大。目前，基層央行對財(cái)政性繳存款的管理主要是“多頭管理”的模式，即由貨幣信貸、會(huì)計(jì)、調(diào)查統(tǒng)計(jì)等多個(gè)部門對財(cái)政性繳存款進(jìn)行管理、審定、考核、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)督、處罰，同時(shí)國庫部門也有部分管理財(cái)政性存款職責(zé)，這種模式既沒有明確牽頭管理部門，又沒有建立聯(lián)席會(huì)議制度，導(dǎo)致部門間的職責(zé)相互獨(dú)立，不能形成有效的監(jiān)管合力，從而降低了財(cái)政性繳存款管理的效率。

（一）職能橫向分散，監(jiān)管主體缺位

《中國人民銀行法》等法律法規(guī)對財(cái)政性繳存款的監(jiān)督管理并沒有做出明確規(guī)定，基層央行在財(cái)政性繳存款管理中職能定位不明確，往往比照《中國人民銀行關(guān)于加強(qiáng)存款準(zhǔn)備金管理的通知》（銀發(fā)[2004]302號(hào)）等關(guān)于存款準(zhǔn)備金的管理辦法進(jìn)行操作。即由貨幣信貸部門負(fù)責(zé)組織管理、監(jiān)督和處罰工作；會(huì)計(jì)部門負(fù)責(zé)繳存范圍的會(huì)計(jì)科目審定工作；營業(yè)部門負(fù)責(zé)商業(yè)銀行報(bào)表審核、資金收繳和日常非現(xiàn)場考核工作；調(diào)查統(tǒng)計(jì)部門根據(jù)人民銀行相關(guān)統(tǒng)計(jì)制度規(guī)定負(fù)責(zé)對“財(cái)政性存款”進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、匯表；同時(shí)各金融機(jī)構(gòu)財(cái)政性存款與代理國庫業(yè)務(wù)直接相關(guān)，因此國庫部門也負(fù)責(zé)對地方財(cái)政庫款、待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)、財(cái)政預(yù)算存款等財(cái)政性存款進(jìn)行監(jiān)督管理。目前，財(cái)政性繳存款工作只是參考存款準(zhǔn)備金管理工作去執(zhí)行，但由于財(cái)政性存款的特殊性，一方面與國庫資金共同屬于財(cái)政資金的范圍，另一方面又作為央行信貸資金來源服務(wù)于貨幣政策，在缺少明確法律規(guī)定的情況下，部門間不能實(shí)施有效監(jiān)管協(xié)調(diào)，使得財(cái)政繳存款管理既有多重交叉又不乏真空地帶。

（二）業(yè)務(wù)互相獨(dú)立，有效監(jiān)督合力不足

在日常工作中，會(huì)計(jì)部門根據(jù)金融機(jī)構(gòu)提供的會(huì)計(jì)科目使用說明等資料，進(jìn)行商業(yè)銀行繳存財(cái)政性存款會(huì)計(jì)科目的審定工作，但日常既不參與財(cái)政性資金的賬務(wù)處理，也不參與考核監(jiān)督，并不熟悉掌握相關(guān)會(huì)計(jì)科目的實(shí)際使用情況；貨幣信貸部門負(fù)責(zé)組織對繳存款管理、監(jiān)督和處罰工作， 但缺乏對金融機(jī)構(gòu)繳存款繳存、變動(dòng)等實(shí)時(shí)情況的掌握和分析， 只是根據(jù)營業(yè)部門提供的遲繳、欠繳、漏繳情況作相應(yīng)的罰息罰款處理，監(jiān)管滯后；營業(yè)部門負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)繳存款日常核算和考核，但往往只強(qiáng)調(diào)柜面監(jiān)督，對金融機(jī)構(gòu)繳存款的現(xiàn)場檢查不便開展，存在“柜臺(tái)之內(nèi)管不了，柜臺(tái)之外管不到”的現(xiàn)象；國庫部門負(fù)責(zé)經(jīng)理國庫的具體業(yè)務(wù)，辦理大量財(cái)政性資金的收納與撥付， 對財(cái)政性存款是否存在遲繳、漏劃、挪用、占用等違規(guī)情況進(jìn)行檢查，但沒有明確的管理財(cái)政性繳存款的相關(guān)職責(zé)，無法在對商業(yè)銀行代理國庫檢查中直接核查有關(guān)財(cái)政專戶，特別是與預(yù)算內(nèi)外之間的財(cái)政性資金往來用途、真實(shí)性等?！岸囝^管理”、牽頭部門缺失或不符合業(yè)務(wù)實(shí)際，造成部門之間僅僅管好自己的“一畝三分地”，對繳存款業(yè)務(wù)等財(cái)政資金疏于檢查監(jiān)督，對財(cái)政資金的管理存在很大的局限性。

（三）數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不一致，直接影響了統(tǒng)計(jì)效果

根據(jù)人民銀行金融統(tǒng)計(jì)制度有關(guān)規(guī)定，調(diào)查統(tǒng)計(jì)部門對“財(cái)政性存款”開展統(tǒng)計(jì)，形成準(zhǔn)確、完整的金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，支持貨幣政策決策和防范金融風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)查統(tǒng)計(jì)部門對“財(cái)政性存款”的統(tǒng)計(jì)口徑，是由各金融機(jī)構(gòu)根據(jù)人民銀行發(fā)布的統(tǒng)計(jì)報(bào)表中“財(cái)政性存款”科目的內(nèi)容說明，自行將認(rèn)為符合要求的業(yè)務(wù)報(bào)表中的相關(guān)科目進(jìn)行歸類、合并，填報(bào)到人民銀行統(tǒng)計(jì)報(bào)表“財(cái)政性存款”科目口徑中。而根據(jù)對某城商行的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，調(diào)統(tǒng)部門對“財(cái)政性存款”科目的統(tǒng)計(jì)口徑與會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門核定的財(cái)政性繳存款范圍口徑存在不一致，如“國庫定期存款”科目，在統(tǒng)計(jì)口徑中屬于“財(cái)政性款項(xiàng)”，而會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門將其核定為一般存款繳存范圍。財(cái)政性存款統(tǒng)計(jì)口徑的不一致，會(huì)直接造成存款準(zhǔn)備金和財(cái)政性存款的計(jì)算錯(cuò)誤，影響到金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、完整性，進(jìn)而影響到國家貨幣政策的制定和執(zhí)行效果。

（四）制度依據(jù)不統(tǒng)一，弱化了財(cái)政資金管理

由于不同管理部門在對財(cái)政性繳存款管理中執(zhí)行的制度不統(tǒng)一，造成了財(cái)政資金管理效果弱化。根據(jù)《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》規(guī)定，待報(bào)解財(cái)政款項(xiàng)發(fā)生額必須于當(dāng)日或次日上午報(bào)解人民銀行國庫；而按現(xiàn)行財(cái)政存款繳存制度規(guī)定，在旬后五日內(nèi)按上旬末的財(cái)政存款余額來調(diào)整繳存金額。如果待報(bào)解財(cái)政性款項(xiàng)旬末余額較大，且在次日報(bào)解，金融機(jī)構(gòu)需同時(shí)將資金報(bào)解國庫和繳存營業(yè)室，將墊付一旬的資金，只有到下一旬財(cái)政存款繳存金額調(diào)整時(shí)才能消除影響。由于待結(jié)算財(cái)政存款納入繳存范圍存在繳存和繳庫沖突，造成金融機(jī)構(gòu)墊付資金，這與目前政府提出的提高財(cái)政資金使用效率的現(xiàn)實(shí)要求不符，不利于財(cái)政資金的整體運(yùn)用。

二、強(qiáng)化國庫部門對財(cái)政性繳存款監(jiān)管的必要性

財(cái)政性繳存款包括國庫存款和其他財(cái)政存款，國庫存款是指在國庫的預(yù)算資金（含一般預(yù)算和基金預(yù)算）存款，其他財(cái)政存款是指未列入國庫存款的各項(xiàng)財(cái)政在商業(yè)銀行的預(yù)算資金存款以及部分按規(guī)定存入商業(yè)銀行的專用基金存款等。財(cái)政性繳存款從本質(zhì)上講全部為財(cái)政資金，理應(yīng)納入人民銀行經(jīng)理國庫的范疇。針對目前財(cái)政性繳存款“多頭管理，各管一面”的模式，建議將財(cái)政性繳存款的日常管理、統(tǒng)計(jì)考核、檢查監(jiān)督等職責(zé)賦予國庫部門，強(qiáng)化國庫部門在財(cái)政性繳存款管理中的地位和作用，這種模式將有助于進(jìn)一步加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，規(guī)范監(jiān)督管理，依法履行央行經(jīng)理國庫職能，提高貨幣政策執(zhí)行效果。

一是有利于依法經(jīng)理國庫，提升履職能力?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》第五十九條賦予中國人民銀行“經(jīng)理國庫”的職責(zé)，同時(shí)《中國人民銀行法》也明確規(guī)定中國人民銀行履行“經(jīng)理國庫”職責(zé)。從人民銀行對財(cái)政存款范圍和繳存規(guī)定來看，財(cái)政存款范圍與人民銀行的國庫資金是分不開的，應(yīng)由國庫部門對財(cái)政性繳存款進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，交由營業(yè)部門記賬，這樣，人民銀行管理財(cái)政存款全額繳存業(yè)務(wù)就有了法律依據(jù)，也更符合財(cái)政存款全額繳存業(yè)務(wù)操作程序，有利于國庫部門依法履職。

二是有利于加強(qiáng)監(jiān)督檢查，促進(jìn)規(guī)范管理。國庫部門在履行職責(zé)過程中，直接辦理財(cái)政預(yù)算資金的收支業(yè)務(wù)，對財(cái)政性資金的來龍去脈比較了解和掌握，既可對相關(guān)財(cái)稅資金款項(xiàng)實(shí)施實(shí)時(shí)的事中監(jiān)督，又能對商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)資金款項(xiàng)實(shí)施事后監(jiān)督檢查職責(zé)，因此將對財(cái)政性繳存款現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查的監(jiān)督責(zé)任劃歸國庫部門，有利于國庫部門在處理財(cái)政、稅務(wù)、商業(yè)銀行財(cái)政預(yù)算資金的同時(shí)，更好地加強(qiáng)對財(cái)政性繳存款全額繳存的監(jiān)督。

三是有利于確保資金安全，盤活資金存量。將財(cái)政性繳存款的相關(guān)管理職責(zé)劃歸國庫部門后，將有利于國庫部門加強(qiáng)對財(cái)政資金“多頭開戶”的管理，規(guī)范合并專項(xiàng)資金賬戶、非稅收入賬戶等，完善國庫單一賬戶管理，建立財(cái)政資金專戶管理檔案，確保財(cái)政資金安全。國庫部門掌握財(cái)政資金的開戶情況后，進(jìn)一步清理賬外資金、沉淀資金等游離于國庫監(jiān)管之外的財(cái)政資金，將各類財(cái)政資金統(tǒng)一歸口到同級財(cái)政國庫部門管理，為加大盤活財(cái)政存量資金提供了保障。

四是有利于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確完整，確保貨幣政策的制定和執(zhí)行效果。賦予國庫部門核對監(jiān)督財(cái)政性存款的真實(shí)性、完整性的職責(zé)后，國庫部門在原有的對財(cái)政部門賬戶管理職責(zé)基礎(chǔ)上，將會(huì)對財(cái)政資金在金融機(jī)構(gòu)的分布情況和自身管理的國庫資金進(jìn)行統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)掌握，能夠及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地對財(cái)政性存款進(jìn)行統(tǒng)一口徑的統(tǒng)計(jì)，進(jìn)一步增強(qiáng)了與調(diào)查統(tǒng)計(jì)部門數(shù)據(jù)的一致性，從而保證了人民銀行金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、完整性，有利于貨幣政策的制定和有效執(zhí)行。

三、強(qiáng)化國庫部門財(cái)政性繳存款管理的建議

強(qiáng)化財(cái)政性繳存款管理中國庫部門職責(zé)，主要是重新劃分原有相關(guān)部門間職責(zé)，將國庫部門明確為財(cái)政性繳存款的核心管理部門，并承擔(dān)更多的管理職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)對財(cái)政性繳存款的管理。

（一）重新界定部門職責(zé)

將財(cái)政性繳存款的日常管理、統(tǒng)計(jì)考核、檢查監(jiān)督等職責(zé)劃歸國庫部門，信貸、營業(yè)部門不再承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，建立以國庫部門日常管理為主的財(cái)政性繳存款管理模式，各部門具體職責(zé)為：國庫部門負(fù)責(zé)財(cái)政性繳存款的日常管理、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、監(jiān)督檢查，會(huì)計(jì)部門負(fù)責(zé)財(cái)政性繳存款繳存范圍的會(huì)計(jì)科目審定，營業(yè)部門負(fù)責(zé)財(cái)政性繳存款資金收繳記賬，貨幣信貸部門負(fù)責(zé)對財(cái)政性繳存款違規(guī)行為開展處罰，調(diào)查統(tǒng)計(jì)部門負(fù)責(zé)財(cái)政性繳存款的數(shù)據(jù)匯總上報(bào)。通過工作職能的合理定位，建立起以國庫部門為核心，會(huì)計(jì)核算、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督管理為一體的高效工作機(jī)制，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)控制措施的全面落實(shí)。

（二）健全完善規(guī)章制度

由國庫部門牽頭，出臺(tái)操作性強(qiáng)、適用于全國統(tǒng)一的財(cái)政性繳存款規(guī)章制度和辦法，明確財(cái)政性繳存款的基本內(nèi)容和范圍，確定人民銀行、財(cái)政稅務(wù)和金融機(jī)構(gòu)等相關(guān)各方的權(quán)利和義務(wù)，理清人民銀行內(nèi)部主管部門及相關(guān)部門的職能和責(zé)任，規(guī)范繳存款會(huì)計(jì)處理手續(xù)，統(tǒng)一對各項(xiàng)違規(guī)行為具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)，使財(cái)政性繳存款管理真正做到有章可循、有法可依。

（三）加大資金管理力度

在目前基礎(chǔ)上，繼續(xù)深入推進(jìn)國庫集中支付改革，盡快建立國庫單一賬戶制度，將待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)等財(cái)政性繳存款資金直接繳入國庫，不再停留在財(cái)政部門的收入過渡賬戶，以保證財(cái)政性繳存款資金統(tǒng)一集中到國庫，便于加強(qiáng)對財(cái)政資金的統(tǒng)一管理，合理減少財(cái)政資金沉淀，有效盤活存量資金，進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效率。

（四）改進(jìn)繳存額核定方式

將目前金融機(jī)構(gòu)繳存財(cái)政性存款按旬末日余額進(jìn)行繳存的管理方式，調(diào)整為按旬日均余額進(jìn)行繳存。各金融機(jī)構(gòu)向人民銀行國庫部門提供余額表或日計(jì)表，由國庫部門負(fù)責(zé)核對財(cái)政性存款賬戶余額，國庫部門進(jìn)行統(tǒng)計(jì)考核后，交由營業(yè)部門記賬。

（責(zé)任編輯 劉西順；校對 XS，GX）