個(gè)人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)日常監(jiān)管：?jiǎn)栴}及對(duì)策

侯 娉

（中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行，山東 濟(jì)南 250021）

個(gè)人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)日常監(jiān)管：?jiǎn)栴}及對(duì)策

侯 娉

（中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行，山東 濟(jì)南 250021）

個(gè)人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)特許業(yè)務(wù)）是指經(jīng)國(guó)家外匯管理局批準(zhǔn)的境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)，為個(gè)人辦理的人民幣與外幣之間的貨幣兌換業(yè)務(wù)，包括現(xiàn)鈔和旅行支票等。自2008年國(guó)家外匯管理局批準(zhǔn)開(kāi)展業(yè)務(wù)試點(diǎn)以來(lái)，監(jiān)管政策逐步完善，特許業(yè)務(wù)在機(jī)構(gòu)規(guī)模、服務(wù)創(chuàng)新等方面得到了一定程度的發(fā)展。但在近幾年的監(jiān)管實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)兌換業(yè)務(wù)量存在萎縮的趨勢(shì)，管理上也存在一定的問(wèn)題，值得深入探討。

一、個(gè)人本外幣兌換業(yè)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀及特點(diǎn)

（一）機(jī)構(gòu)規(guī)模逐步擴(kuò)大

2008年國(guó)家外匯管理局在北京和上海進(jìn)行首批試點(diǎn)之后，機(jī)構(gòu)規(guī)模逐步擴(kuò)大，2009年， 試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)大到天津、江蘇、山東、廣東等15個(gè)地區(qū)。截至2016年12月末，全國(guó)共有個(gè)人本外幣兌換法人特許機(jī)構(gòu)67家，其中全國(guó)性特許業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)8家。從山東情況看，截至2017年5月末，已準(zhǔn)入個(gè)人本外幣兌換特許機(jī)構(gòu)9家、15個(gè)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。特許機(jī)構(gòu)多設(shè)在機(jī)場(chǎng)、碼頭、酒店等對(duì)外交通便利、非居民集中的消費(fèi)場(chǎng)所，以出入境旅客的消費(fèi)兌換為主。近年來(lái)，隨著宣傳政策進(jìn)一步到位，特許業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)模不斷擴(kuò)大，打破了銀行獨(dú)自辦理個(gè)人結(jié)售匯業(yè)務(wù)的局面，優(yōu)化了個(gè)人本外幣兌換金融服務(wù)環(huán)境。

（二）服務(wù)創(chuàng)新逐步增多

隨著兌換特許機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的逐步發(fā)展，單一的柜面兌換方式及資金調(diào)劑模式已無(wú)法滿(mǎn)足業(yè)務(wù)發(fā)展要求。為順應(yīng)市場(chǎng)需求，進(jìn)一步提升個(gè)人本外幣兌換服務(wù)水平，近年來(lái)，兌換特許機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新型服務(wù)項(xiàng)目不斷增多。例如，開(kāi)展“線上預(yù)定、線下提取”業(yè)務(wù)，即境內(nèi)個(gè)人通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)終端等電子渠道在線上向特許機(jī)構(gòu)預(yù)訂外幣現(xiàn)鈔或電子旅行支票，完成訂單支付，并通過(guò)特許機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)或其他符合規(guī)定的網(wǎng)點(diǎn)在線下提取外幣現(xiàn)鈔或電子旅行支票。開(kāi)展調(diào)運(yùn)外幣現(xiàn)鈔進(jìn)出境及外幣批發(fā)業(yè)務(wù)，即獲得外匯局批復(fù)的試點(diǎn)機(jī)構(gòu)可根據(jù)市場(chǎng)需要自主決定調(diào)運(yùn)幣種，并可在全國(guó)范圍內(nèi)自主選擇合作對(duì)象開(kāi)展外幣現(xiàn)鈔買(mǎi)賣(mài)。此外，部分兌換特許機(jī)構(gòu)還充分整合第三方服務(wù)資源，通過(guò)APP、公眾號(hào)等平臺(tái)為客戶(hù)提供機(jī)票酒店預(yù)訂、購(gòu)物退稅、匯率查詢(xún)等關(guān)聯(lián)服務(wù)，進(jìn)一步提升用戶(hù)體驗(yàn)，擴(kuò)大市場(chǎng)基礎(chǔ)。

（三）監(jiān)管政策逐步規(guī)范

2012年，國(guó)家外匯管理局出臺(tái)了《個(gè)人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)試點(diǎn)管理辦法》，該辦法對(duì)特許機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入及退出、柜面業(yè)務(wù)管理、備付金管理以及檢查監(jiān)督等方面進(jìn)行了明確規(guī)定，是目前主要的特許業(yè)務(wù)監(jiān)管文件。此后，為滿(mǎn)足特許兌換機(jī)構(gòu)發(fā)展創(chuàng)新型業(yè)務(wù)、提供多元化服務(wù)的需求，促進(jìn)和規(guī)范特許業(yè)務(wù)發(fā)展，2013—2016年，外匯局又多次出臺(tái)文件，包括《關(guān)于個(gè)人本外幣兌換特許機(jī)構(gòu)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)辦理兌換業(yè)務(wù)有關(guān)問(wèn)題的通知》、《關(guān)于個(gè)人本外幣兌換特許機(jī)構(gòu)辦理調(diào)運(yùn)外幣現(xiàn)鈔進(jìn)出境及外幣批發(fā)業(yè)務(wù)的批復(fù)》等，進(jìn)一步規(guī)范了通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、自助兌換機(jī)辦理的兌換業(yè)務(wù)。以個(gè)案方式批復(fù)了一系列創(chuàng)新試點(diǎn)項(xiàng)目，并明確了相關(guān)管理辦法。此外，2016年國(guó)家外匯管理局發(fā)布了《個(gè)人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)核查操作指引》，充實(shí)細(xì)化了兌換特許業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)核查內(nèi)容及方法，進(jìn)一步提升了外匯監(jiān)管水平。至此，兌換特許業(yè)務(wù)的政策框架構(gòu)建日趨合理，相關(guān)監(jiān)管條款逐步完善。

（四）業(yè)務(wù)量呈萎縮趨勢(shì)

圖1：2014—2016年對(duì)客戶(hù)買(mǎi)賣(mài)筆數(shù)變動(dòng)情況一覽表（單位：筆）

與機(jī)構(gòu)規(guī)模逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)相反，兌換業(yè)務(wù)量卻逐步下滑。以山東?。ú缓鄭u）為例，受海航公司的豪華游輪“海娜號(hào)”停航、薩德事件等因素的影響，赴日、赴韓旅游人數(shù)明顯下降，日元、韓元兌換量出現(xiàn)大幅萎縮，導(dǎo)致轄內(nèi)兌換業(yè)務(wù)量下降。2016年買(mǎi)入（調(diào)入）外幣347.20萬(wàn)美元，較2015年下降44.46萬(wàn)美元，降幅11.35%，較2014年下降212.34萬(wàn)美元，降幅37.94%。2016年賣(mài)出（調(diào)出）外幣365.72萬(wàn)美元，較2015年下降68.32萬(wàn)美元，降幅15.74%，較2014年下降183.13萬(wàn)美元，降幅33.37%。

與兌換業(yè)務(wù)金額下滑相反，兌換業(yè)務(wù)筆數(shù)卻呈現(xiàn)逐步上升的趨勢(shì)，說(shuō)明平均單筆兌換金額相應(yīng)減少（見(jiàn)圖1）。

二、日常監(jiān)管中存在的主要問(wèn)題

（一）從發(fā)展環(huán)境看：特許業(yè)務(wù)起步較晚、社會(huì)認(rèn)知度低、競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序

一是特許業(yè)務(wù)起步較晚，與國(guó)際大型知名專(zhuān)業(yè)兌換公司競(jìng)爭(zhēng)，存在先天不足后天弱勢(shì)的格局。二是社會(huì)認(rèn)知度和認(rèn)可度較低。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，山東轄內(nèi)超過(guò)60%的居民不了解特許行業(yè)，認(rèn)為銀行才是兌換外幣的正規(guī)渠道。三是“黃?！睋屨笺y行外市場(chǎng)?！包S牛”是非法兌換行為，受政策影響小，其兌換行為一定程度上壓縮了特許機(jī)構(gòu)的生存空間。四是特許行業(yè)同業(yè)之間存在惡意競(jìng)爭(zhēng)，合作意識(shí)不強(qiáng)。

（二）從政策環(huán)境看：現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)定較為繁雜、創(chuàng)新業(yè)務(wù)監(jiān)管?chē)?yán)格

一是限制性管理規(guī)定多。按照當(dāng)前的政策，特許機(jī)構(gòu)需要經(jīng)過(guò)籌備和正式成立兩道程序。對(duì)于在全國(guó)范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)的機(jī)構(gòu)而言，其申請(qǐng)新增分支機(jī)構(gòu)相應(yīng)的基本條件已經(jīng)滿(mǎn)足，再次經(jīng)過(guò)籌備和正式成立兩道程序意義不大。除此之外，備付金管理規(guī)定也較嚴(yán)格，影響資金使用效率。二是審批程序繁復(fù)。如特許機(jī)構(gòu)開(kāi)辦創(chuàng)新業(yè)務(wù)需經(jīng)所在地外匯管理局逐級(jí)上報(bào)總局審批，審批流程較為復(fù)雜。三是管理制度較分散。目前的管理制度主要包括2012年印發(fā)的《個(gè)人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)試點(diǎn)管理辦法》等4個(gè)文件，每個(gè)文件都無(wú)法涵蓋特許業(yè)務(wù)管理的全部?jī)?nèi)容，特許業(yè)務(wù)文件規(guī)定分散。

（三）從監(jiān)管實(shí)踐看：核查手段不足、移交標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

一是核查手段不足。如《個(gè)人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)核查操作指引》（匯綜發(fā)[2016]134號(hào)）已將“通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)兌換業(yè)務(wù)合規(guī)性情況”納入了現(xiàn)場(chǎng)核查范疇。外匯管理局僅根據(jù)特許機(jī)構(gòu)報(bào)表不足以證明居民個(gè)人通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)兌換業(yè)務(wù)的真實(shí)性，現(xiàn)場(chǎng)核查中必然要增加對(duì)第三方機(jī)構(gòu)交易情況的核實(shí)。但特許機(jī)構(gòu)與第三方機(jī)構(gòu)合作模式變動(dòng)頻繁，外匯管理局無(wú)法及時(shí)全面地掌握其業(yè)務(wù)流程、資金清算管理等信息，容易造成監(jiān)管遺漏。二是移交標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有統(tǒng)一。國(guó)家外匯管理總局文件要求各分局根據(jù)轄內(nèi)實(shí)際情況制定現(xiàn)場(chǎng)核查案件移交標(biāo)準(zhǔn)。從特許業(yè)務(wù)的區(qū)域發(fā)展情況看，大中城市的特許業(yè)務(wù)發(fā)展速度和業(yè)務(wù)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于和大于小型城市，特許業(yè)務(wù)中出現(xiàn)的新問(wèn)題和新情況也與城市規(guī)模呈正相關(guān)關(guān)系。而各地區(qū)分局制定的移交標(biāo)準(zhǔn)一般是根據(jù)轄內(nèi)現(xiàn)場(chǎng)核查中出現(xiàn)的違規(guī)情形、筆數(shù)和金額情況而制定，造成全國(guó)特許業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)核查的移交標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一，容易出現(xiàn)“同案不同罰”的情況，或?qū)?duì)規(guī)范特許機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)和發(fā)展帶來(lái)不利影響。

（四）從特許機(jī)構(gòu)自身情況看：幣種來(lái)源單一，業(yè)務(wù)發(fā)展受限，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃

一是雖然部分兌換特許機(jī)構(gòu)取得了跨境調(diào)鈔及批發(fā)業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，但該業(yè)務(wù)并未大范圍推廣，幣種來(lái)源方面兌換特許機(jī)構(gòu)依然高度依賴(lài)銀行，難以形成價(jià)格優(yōu)勢(shì)，限制了兌換特許業(yè)務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展。二是部分機(jī)構(gòu)內(nèi)部未建立起健全的內(nèi)控管理辦法和業(yè)務(wù)操作規(guī)程，缺乏有效的企業(yè)文化、經(jīng)營(yíng)理念、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制、戰(zhàn)略布局策略等經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，企業(yè)管理較為混亂，缺乏大局意識(shí)和合規(guī)意識(shí)，損害行業(yè)整體形象；外部又缺乏有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，如缺乏對(duì)特許機(jī)構(gòu)的考核，導(dǎo)致部分機(jī)構(gòu)自律意識(shí)和他律意識(shí)較差，影響業(yè)務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

三、個(gè)人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)發(fā)展的切入點(diǎn)

（一）以控制風(fēng)險(xiǎn)為重心

如出現(xiàn)大額現(xiàn)鈔兌換、小額頻繁交易、客戶(hù)來(lái)源于恐怖主義盛行的國(guó)家或地區(qū)等情況時(shí)，特許機(jī)構(gòu)要啟動(dòng)盡職調(diào)查程序，對(duì)客戶(hù)的主體信息、資金來(lái)源、資金用途進(jìn)行詳細(xì)記錄，并及時(shí)向外匯管理局報(bào)告可疑情況。

（二）以引導(dǎo)自律為主要目的

從內(nèi)部角度講，引導(dǎo)特許機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自身內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行，在企業(yè)發(fā)展規(guī)劃、從業(yè)人員培訓(xùn)、軟硬件設(shè)備設(shè)置等方面實(shí)行有效控制。從外部角度講，引導(dǎo)特許機(jī)構(gòu)行業(yè)之間形成合理定價(jià)、溝通合作、政策傳達(dá)、有序競(jìng)爭(zhēng)的良好氛圍，加強(qiáng)外部宣傳，促使特許市場(chǎng)健康可持續(xù)發(fā)展。

（三）以國(guó)際經(jīng)驗(yàn)為參考

當(dāng)前，國(guó)際上很多貨幣兌換服務(wù)商，如transferwise、currencyfair都通過(guò)匯款方式實(shí)現(xiàn)了P2P的貨幣兌換模式，即兌換特許機(jī)構(gòu)作為中間平臺(tái)，為兌換需求匹配的客戶(hù)實(shí)現(xiàn)貨幣互換。該模式下，兌換特許機(jī)構(gòu)可直接從有兌換需求的個(gè)人那里免費(fèi)獲得外幣，相比于同業(yè)調(diào)劑或銀行購(gòu)買(mǎi)，經(jīng)營(yíng)成本大大降低。

四、推動(dòng)特許業(yè)務(wù)規(guī)范發(fā)展的政策建議

無(wú)論是完善政策還是健全監(jiān)管方式，最終的目的都是為了規(guī)范和推動(dòng)特許機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)展，滿(mǎn)足涉匯主體境外旅游、購(gòu)物、留學(xué)等方面的外幣兌換需求。為此，外匯局一方面應(yīng)加強(qiáng)政策扶持，鞏固特許機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)；另一方面應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)管、防范風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)特許機(jī)構(gòu)穩(wěn)健發(fā)展。

（一）適時(shí)監(jiān)控和事后監(jiān)控相結(jié)合，從根源上遏制風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生

外匯局可參照國(guó)際收支非現(xiàn)場(chǎng)核查方式以及個(gè)人結(jié)售匯非現(xiàn)場(chǎng)核查方式，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，適時(shí)糾正。同時(shí)延伸現(xiàn)場(chǎng)、非現(xiàn)場(chǎng)核查范圍，由特許機(jī)構(gòu)內(nèi)部延伸至與其有業(yè)務(wù)和資金往來(lái)的第三方支付機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)資金鏈和經(jīng)營(yíng)情況的全方位監(jiān)控，保證業(yè)務(wù)辦理及統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的合規(guī)性、準(zhǔn)確性、真實(shí)性。對(duì)存在違規(guī)行為的機(jī)構(gòu)加大懲戒力度，進(jìn)一步提升特許機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信守法意識(shí)。督促開(kāi)戶(hù)銀行加強(qiáng)特許機(jī)構(gòu)資金進(jìn)出的監(jiān)測(cè)；建立與特許機(jī)構(gòu)備付金開(kāi)戶(hù)行之間的定期溝通機(jī)制，及時(shí)了解特許機(jī)構(gòu)備付金賬戶(hù)資金狀況，結(jié)合日常非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)特許機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)合規(guī)性監(jiān)督。

（二）強(qiáng)化對(duì)特許機(jī)構(gòu)的考核和警示，引導(dǎo)自律和他律環(huán)境建設(shè)

比照銀行考核模式，對(duì)特許機(jī)構(gòu)的日常業(yè)務(wù)問(wèn)題進(jìn)行記錄，對(duì)其外匯業(yè)務(wù)履職情況進(jìn)行考核評(píng)級(jí)，評(píng)級(jí)在B類(lèi)以下的，不允許其總部增設(shè)分支機(jī)構(gòu)。督促特許機(jī)構(gòu)不斷完善內(nèi)控管理，及時(shí)開(kāi)展特許機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)合規(guī)性評(píng)估，重點(diǎn)關(guān)注核實(shí)特許機(jī)構(gòu)違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)和洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)，將特許機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營(yíng)線索及時(shí)移交檢查部門(mén)；對(duì)于檢查發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問(wèn)題，除給予經(jīng)濟(jì)處罰外，還要在一定范圍公開(kāi)披露違法違規(guī)情況，將相關(guān)責(zé)任人的違規(guī)信息記入征信系統(tǒng)。通過(guò)完善懲戒手段，提高警示效果。

（三）借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，完善兌換特許業(yè)務(wù)發(fā)展模式

一是可進(jìn)一步放寬兌換特許機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍，如可對(duì)兌換特許機(jī)構(gòu)放開(kāi)個(gè)人小額匯款業(yè)務(wù)等，使其業(yè)務(wù)模式日趨完善，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不斷豐富。鼓勵(lì)境內(nèi)兌換特許機(jī)構(gòu)積極探索實(shí)現(xiàn)P2P貨幣兌換服務(wù)的可行性，以提升價(jià)格優(yōu)勢(shì)。二是可進(jìn)一步放開(kāi)跨境調(diào)鈔和批發(fā)業(yè)務(wù)，促進(jìn)兌換特許機(jī)構(gòu)建立自己的外幣現(xiàn)鈔交易中心，提高自主定價(jià)權(quán)。

（四）張弛有度，進(jìn)一步完善現(xiàn)行管理辦法

一是比照中國(guó)香港海關(guān)的做法，加強(qiáng)對(duì)實(shí)際控制人的背景審查，詳實(shí)的背景審查通過(guò)后，可弱化對(duì)業(yè)務(wù)規(guī)模和業(yè)務(wù)筆數(shù)的“閥值”控制。二是整合當(dāng)前的政策文件，修訂出臺(tái)新的特許業(yè)務(wù)管理辦法，適當(dāng)降低準(zhǔn)入門(mén)檻，合并籌備和開(kāi)辦兩個(gè)階段，統(tǒng)一審批原則，提高審批效率。加大對(duì)“境內(nèi)關(guān)外”等特殊兌換業(yè)務(wù)的監(jiān)管力度，適當(dāng)放寬備付金監(jiān)管要求。統(tǒng)一現(xiàn)場(chǎng)核查移交標(biāo)準(zhǔn)和處罰力度，強(qiáng)化監(jiān)管政策對(duì)異常兌換業(yè)務(wù)的震懾力。

（責(zé)任編輯 孫 軍；校對(duì) SS，SJ）