對民用機(jī)場用地的思考
——以北京新機(jī)場與武當(dāng)山機(jī)場為例

■ 王 萌

（中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100029）

對民用機(jī)場用地的思考
——以北京新機(jī)場與武當(dāng)山機(jī)場為例

■ 王 萌

（中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100029）

2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，對進(jìn)一步促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展作出部署。各地航空機(jī)場的建設(shè)加大了對當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地的需求，同時(shí)也給耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地帶來一定的壓力和挑戰(zhàn)。文章通過對北京新機(jī)場與武當(dāng)山機(jī)場項(xiàng)目用地情況進(jìn)行分析，反映國內(nèi)民用機(jī)場在項(xiàng)目設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)存在的用地結(jié)構(gòu)不合理、不節(jié)約，多占用耕地和基本農(nóng)田，征地時(shí)間長，審批慢等問題。建議民用機(jī)場項(xiàng)目本著切實(shí)保護(hù)耕地和基本農(nóng)田、節(jié)約集約用地的原則科學(xué)選址，合理布局，嚴(yán)格遵守項(xiàng)目建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，合理設(shè)置各功能區(qū)等。建議各級國土管理部門對機(jī)場項(xiàng)目用地進(jìn)行嚴(yán)格審查，從而進(jìn)一步規(guī)范、引導(dǎo)項(xiàng)目合理用地。

民用機(jī)場 ；用地設(shè)計(jì)；用地合理性；節(jié)約用地

民用機(jī)場是指專供民用航空器起飛、降落、滑行、停放以及進(jìn)行其他活動(dòng)使用的劃定區(qū)域，包括附屬的建筑物、裝置和設(shè)施。依據(jù)《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）》（中華人民共和國發(fā)展和改革委員會令 第9號）、《限制用地項(xiàng)目目錄》（2012年本）和《禁止用地項(xiàng)目目錄》（2012年本），民用機(jī)場項(xiàng)目為允許建設(shè)項(xiàng)目。隨著國家近幾年來不斷加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，民航運(yùn)輸業(yè)也隨之快速發(fā)展。各地區(qū)對民用機(jī)場提出大型化和樞紐化的需求。這勢必帶來機(jī)場的新建和擴(kuò)建。機(jī)場由于其特殊的功能決定了其占地面積大的特點(diǎn)，往往占用較多的用地指標(biāo)，相應(yīng)地給各省（區(qū)、市）供地帶來了壓力，給基本農(nóng)田保護(hù)工作帶來挑戰(zhàn)。

1 近年來民用機(jī)場項(xiàng)目增長明顯

2011—2014年，國家發(fā)改委陸續(xù)批復(fù)了吉林省松源民用機(jī)場、青海省果洛民用機(jī)場、內(nèi)蒙古自治區(qū)扎蘭屯機(jī)場、云南省瀾滄民用機(jī)場、北京新機(jī)場等63個(gè)機(jī)場新建或擴(kuò)建項(xiàng)目。特別是2013年成為民用機(jī)場建設(shè)的高峰年（詳見表1）。這與擴(kuò)大內(nèi)需，注重基本設(shè)施建設(shè)發(fā)展，促進(jìn)國內(nèi)旅游業(yè)發(fā)展等政策密不可分。2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出，到2020年，建成500個(gè)以上通用機(jī)場，基本實(shí)現(xiàn)地級以上城市擁有通用機(jī)場或兼顧通用航空服務(wù)的運(yùn)輸機(jī)場，覆蓋農(nóng)產(chǎn)品主要產(chǎn)區(qū)、主要林區(qū)、50%以上的5A級旅游景區(qū)。但不可忽視的是，近幾年機(jī)場的快速建設(shè)，占用的土地面積、占用耕地和基本農(nóng)田面積都呈現(xiàn)逐年增加的態(tài)勢（圖1）。

表1 2011—2014年國家發(fā)改委批復(fù)建設(shè)民用機(jī)場數(shù)量及面積

圖1 2011—2014年國家發(fā)改委批復(fù)民用機(jī)場占地變化趨勢

2 民用機(jī)場項(xiàng)目用地合理性實(shí)例分析

建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審作為項(xiàng)目審批的前置環(huán)節(jié)，也是實(shí)施土地利用總體規(guī)劃、落實(shí)用途管制的重要手段。在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段，土地行政主管部門依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對項(xiàng)目用地的選址、規(guī)模等進(jìn)行審查，能有效地引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目合理布局，節(jié)約用地，防止建設(shè)用地盲目擴(kuò)張，有效保護(hù)耕地，確保規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在用地預(yù)審環(huán)節(jié)，各級國土資源管理部門依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》有關(guān)規(guī)定，對項(xiàng)目用地的合理性、合規(guī)性進(jìn)行審核。在用地合理性審查方面，則依據(jù)《民用航空運(yùn)輸機(jī)場工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)》對項(xiàng)目設(shè)計(jì)的合理性進(jìn)行判斷。

現(xiàn)行的《民用航空運(yùn)輸機(jī)場工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)》（建標(biāo)〔2011〕157號），用地指標(biāo)內(nèi)容包括機(jī)場的飛行區(qū)（含升降帶及其附屬設(shè)施、平行滑行道、助航燈光設(shè)施）、通信導(dǎo)航設(shè)施區(qū)、航站區(qū)、貨運(yùn)區(qū)、機(jī)務(wù)維修區(qū)、供油設(shè)施區(qū)及其他設(shè)施用地等；未包括機(jī)場內(nèi)的航空公司基地用地,與貨運(yùn)密切相關(guān)的海關(guān)、報(bào)稅、監(jiān)管和第三方專業(yè)的貨運(yùn)（快遞）公司,飛機(jī)維修公司設(shè)施用地,航空食品和旅客過夜用房等用地。

本研究在整理2011—2014年報(bào)國土資源部申請項(xiàng)目用地預(yù)審的民用機(jī)場項(xiàng)目用地?cái)?shù)據(jù)資料基礎(chǔ)上，選取有代表性的大型國際樞紐機(jī)場和國內(nèi)支線機(jī)場項(xiàng)目用地進(jìn)行實(shí)例分析。

2.1 北京新機(jī)場建設(shè)項(xiàng)目

2012年12月22日國務(wù)院下發(fā)“國務(wù)院、中央軍委關(guān)于同意建設(shè)北京新機(jī)場的批復(fù)”（國函〔2012〕217號）。北京新機(jī)場定位為大型國際樞紐機(jī)場，規(guī)劃2025年旅客吞吐量7200萬人次、貨郵吞吐量200萬噸。遠(yuǎn)期為年旅客吞吐量1億人次、貨郵吞吐量400萬噸。航站區(qū)及部分配套設(shè)施，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、分期發(fā)展、滾動(dòng)建設(shè)”的建設(shè)方針，便于拆分的設(shè)施（航站樓指廊、站坪等）按年4500萬旅客量需求建設(shè)，難以按階段拆分的按照2025年目標(biāo)一次性建成。項(xiàng)目預(yù)審申報(bào)總用地規(guī)模為3036.69hm2，其中集體土地2904.90hm2，國有土地131.79hm2。集體土地中耕地總面積2020.1859hm2, 占全部用地面積的66.5%。

根據(jù)國土資源部《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)大力促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國土資發(fā)〔2012〕132號），對照國土資源部頒布的《土地使用標(biāo)準(zhǔn)匯編（上冊）》中“民用航空運(yùn)輸機(jī)場工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)”，國土資源管理部門對該項(xiàng)目用地進(jìn)行了實(shí)地踏勘，經(jīng)論證項(xiàng)目用地合理性分析如下：有指標(biāo)部分嚴(yán)格按照《民用航空運(yùn)輸機(jī)場工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)》進(jìn)行調(diào)整設(shè)計(jì)，無指標(biāo)部分參考相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和同類機(jī)場用地進(jìn)行調(diào)整，用地規(guī)模合計(jì)核減294.80hm2，核減比例達(dá)到9.70%。詳見表2。

表2 北京新機(jī)場功能分區(qū)及預(yù)審用地規(guī)模

2.2 湖北十堰武當(dāng)山民用機(jī)場

湖北十堰武當(dāng)山民用機(jī)場是“十二五”期間國家投資建設(shè)的重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。該機(jī)場服務(wù)區(qū)域以十堰市和武當(dāng)山風(fēng)景區(qū)為主，同時(shí)輻射100km范圍內(nèi)的周邊縣市。機(jī)場航站樓設(shè)計(jì)年旅客吞吐量90萬人次、貨運(yùn)站年貨郵吞吐量1800噸，定位于國內(nèi)支線機(jī)場、分類屬于小型機(jī)場。機(jī)場項(xiàng)目總投資14.20億元，預(yù)審申報(bào)總占地規(guī)模為196.5216hm2，征地范圍主要包括十堰市4個(gè)村范圍內(nèi)的土地，全部為集體所有。

機(jī)場擬用地包括場區(qū)用地（150.6257hm2）和放坡用地（45.8959hm2）兩部分。在預(yù)審階段，項(xiàng)目用地合理性存在項(xiàng)目用地規(guī)模超標(biāo)、部分用地規(guī)模在預(yù)審階段應(yīng)不予考慮的問題。根據(jù)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)大力促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國土資發(fā)〔2012〕132號）要求，對照《土地使用標(biāo)準(zhǔn)匯編（上冊）》中“民用航空運(yùn)輸機(jī)場工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)”，國土資源管理部門組織專家對武當(dāng)山民用機(jī)場擬申請用地進(jìn)行了審核、論證。預(yù)審批復(fù)總面積為186.7007hm2。項(xiàng)目建設(shè)單位根據(jù)國土資源部審核意見核減用地9.8209hm2，詳見表3、表4。

表3 武當(dāng)山機(jī)場場區(qū)用地規(guī)模評價(jià)情況說明

表4 武當(dāng)山機(jī)場放坡區(qū)用地規(guī)模評價(jià)情況說明

3 民用機(jī)場用地設(shè)計(jì)存在的主要問題

通過綜合分析2011—2014年由國家發(fā)改委審批的民用機(jī)場項(xiàng)目用地相關(guān)用地?cái)?shù)據(jù)，近年來民用機(jī)場項(xiàng)目用地占用耕地及基本農(nóng)田面積激增，一些項(xiàng)目功能區(qū)設(shè)計(jì)用地往往與項(xiàng)目建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)不一致，一些大型機(jī)場項(xiàng)目出現(xiàn)以遠(yuǎn)期規(guī)劃為目標(biāo)而多占用土地現(xiàn)象。另一方面，機(jī)場項(xiàng)目由于其獨(dú)特的地理位置，選址多涉及征收農(nóng)村集體土地，存在征地面積大、耗費(fèi)時(shí)間長等諸多問題。

(1)項(xiàng)目用地涉及征地面積大，審批時(shí)間長。機(jī)場項(xiàng)目用地往往地處市區(qū)以外，據(jù)統(tǒng)計(jì)約有93.10%的機(jī)場建設(shè)或多或少存在占用集體土地現(xiàn)象，因而涉及征地補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目多，面積大。根據(jù)《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》，進(jìn)一步做好征地管里工作，需要在用地預(yù)審中足額落實(shí)征地補(bǔ)償費(fèi)，探索和完善征地補(bǔ)償款預(yù)存制度，將征地補(bǔ)償費(fèi)直接支付到農(nóng)民個(gè)人，落實(shí)被征地農(nóng)民社會保障費(fèi)用，明確征地房屋拆遷補(bǔ)償安置有關(guān)政策，充分征求被征地農(nóng)民意見，簡化征地批后實(shí)施程序，以及落實(shí)征地批后實(shí)施反饋制度。根據(jù)上述政策要求，機(jī)場項(xiàng)目申報(bào)用地預(yù)審之前往往需要制定項(xiàng)目征地方案，并且明確項(xiàng)目征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和被征地農(nóng)民的安置辦法等，致使征地過程繁瑣，征地時(shí)間較長，往往影響到整個(gè)項(xiàng)目的落地進(jìn)度。

(2)項(xiàng)目占地面積逐年增大，給耕地及基本農(nóng)田保護(hù)帶來壓力?！蛾P(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》（國土資發(fā)〔2014〕18號）提出了嚴(yán)防死守18億畝耕地保護(hù)紅線、確保實(shí)有耕地面積基本穩(wěn)定、實(shí)行耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量保護(hù)并重等更高要求。民用機(jī)場項(xiàng)目在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段往往申報(bào)用地面積較大。以2014年為例，平均每個(gè)機(jī)場在預(yù)審階段申報(bào)用地面積約666.95hm2，較上一年占用耕地比例上升了68.23%，占用基本農(nóng)田比例上升了95.99%。這給各項(xiàng)目所在地帶來了巨大的耕地保護(hù)壓力。特別是北京等特大型城市，城市耕地本身儲備不足，往往沒有足夠的后備耕地資源能夠補(bǔ)充項(xiàng)目占用的耕地和基本農(nóng)田面積。如北京新機(jī)場項(xiàng)目，占用北京和河北兩省市土地，由于北京地區(qū)沒有足夠的耕地進(jìn)行補(bǔ)劃，2014年全年耕地和基本農(nóng)田沒有達(dá)到占補(bǔ)平衡要求。

(3)項(xiàng)目用地功能區(qū)設(shè)計(jì)繁雜，很多功能區(qū)往往超過可研面積。根據(jù)《民用航空運(yùn)輸機(jī)場工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)》（建標(biāo)〔2011〕157號），機(jī)場用地分為飛行區(qū)、通信導(dǎo)航設(shè)施區(qū)、航站區(qū)、貨運(yùn)區(qū)、機(jī)務(wù)維修區(qū)、供油設(shè)施區(qū)及其他設(shè)施用地等。近年來多數(shù)機(jī)場在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段功能分區(qū)并沒有嚴(yán)格按照《用地指標(biāo)》的分類進(jìn)行劃分。有些將多個(gè)功能區(qū)混合設(shè)計(jì)，有些則加入了用地指標(biāo)中不包含的航空公司基地用地、航食用地、旅客過夜用房等機(jī)場配套設(shè)施，這些設(shè)施用地在項(xiàng)目用地總面積中的占比也往往較大，一般在20%～30%。國土資源管理部門在用地預(yù)審過程中會對這些功能區(qū)用地進(jìn)行辨識及核減。但由于項(xiàng)目設(shè)計(jì)功能區(qū)混雜，往往給用地審查等工作帶來一定困難，從而延長了用地審批時(shí)間。

(4)大型機(jī)場通常分期建設(shè)，申請面積中往往遠(yuǎn)期規(guī)劃面積過大。民用機(jī)場按照其使用性質(zhì)與作用進(jìn)行分類，按航線性質(zhì)可分為國際機(jī)場和國內(nèi)機(jī)場，按航線的布局可分為樞紐機(jī)場、干線機(jī)場和分線機(jī)場。基于工程施工時(shí)間等因素，目前國內(nèi)大型的國際機(jī)場通常采用分期建設(shè)的方式。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2011—2014年經(jīng)國家發(fā)改委審批的國內(nèi)大型機(jī)場增建、擴(kuò)建項(xiàng)目有15個(gè)。大型機(jī)場雖然采用分期審批、分期建設(shè)的方式，但是在項(xiàng)目初期設(shè)計(jì)階段，往往為了機(jī)場后期建設(shè)考慮，一次性申請超過合理預(yù)期面積的用地。

4 民用機(jī)場項(xiàng)目用地設(shè)計(jì)建議

(1)在項(xiàng)目總體設(shè)計(jì)上，為了切實(shí)做到節(jié)約和集約利用土地，建議進(jìn)一步優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)，適當(dāng)增加地下工程項(xiàng)目，進(jìn)場道路盡量利用現(xiàn)有道路，節(jié)約用地，減少征地面積。同時(shí)要及時(shí)與當(dāng)?shù)卣稗r(nóng)民集體進(jìn)行溝通，提早做好可行的征地補(bǔ)償方案，明確項(xiàng)目用地權(quán)屬，征收土地根據(jù)當(dāng)?shù)仨?xiàng)目征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)留足夠的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、青苗和地上物補(bǔ)償費(fèi)等，制定可行措施，保證補(bǔ)償費(fèi)用能夠落實(shí)，保護(hù)被征地農(nóng)民合法土地權(quán)益。

(2)從切實(shí)保護(hù)耕地和基本農(nóng)田的角度出發(fā)，在已劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的城市周邊，項(xiàng)目規(guī)劃選址需避讓基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，嚴(yán)守基本農(nóng)田紅線。建議對民用機(jī)場項(xiàng)目選址進(jìn)行多方案比較，在統(tǒng)籌項(xiàng)目建設(shè)工程技術(shù)等特殊要求的基礎(chǔ)上，科學(xué)論證項(xiàng)目用地選址和布局的合理性，引導(dǎo)建設(shè)單位科學(xué)選址。項(xiàng)目要切實(shí)做好耕地占補(bǔ)平衡工作，按照國家規(guī)定“占一補(bǔ)一”的政策，對項(xiàng)目占用耕地及時(shí)補(bǔ)充同等數(shù)量和質(zhì)量的耕地，堅(jiān)持?jǐn)?shù)量與質(zhì)量并重。對涉及占用基本農(nóng)田的項(xiàng)目及時(shí)開展實(shí)地踏勘和土地利用總體規(guī)劃調(diào)整工作，并對規(guī)劃調(diào)整和基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案的合理性、可行性進(jìn)行論證，進(jìn)一步提高耕地和基本農(nóng)田補(bǔ)充方案的科學(xué)性和可操作性。

(3)在項(xiàng)目功能區(qū)設(shè)計(jì)方面，建議根據(jù)國家供地政策和《民用航空運(yùn)輸機(jī)場工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)》，嚴(yán)格核定項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)，確定機(jī)場建設(shè)用地面積，按用地標(biāo)準(zhǔn)劃分功能區(qū)，細(xì)化各功能區(qū)的用地規(guī)模，避免經(jīng)營性用地搭車用地現(xiàn)象。同時(shí)根據(jù)《關(guān)于規(guī)范開展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評價(jià)工作的通知》（國土資廳發(fā)〔2015〕16號）要求，在建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、審批、供地、用地等環(huán)節(jié)，進(jìn)一步落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)控制制度。對適用于開展節(jié)地評價(jià)的項(xiàng)目，縣級以上國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)組織開展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評價(jià)工作，并將其作為建設(shè)用地供應(yīng)的依據(jù)。

(4)對于分期建設(shè)的大型機(jī)場項(xiàng)目，建議按照國家宏觀調(diào)控政策要求，以土地利用總體規(guī)劃、供地政策以及產(chǎn)業(yè)政策為依據(jù)，從統(tǒng)籌安排、合理利用角度出發(fā)，深入分析項(xiàng)目建設(shè)方案的合理性，防止重復(fù)建設(shè)對土地資源的浪費(fèi)和破壞。合理設(shè)計(jì)遠(yuǎn)期規(guī)劃用地，本著節(jié)約集約的原則，合理設(shè)計(jì)遠(yuǎn)期規(guī)劃用地的開發(fā)時(shí)序。對于遠(yuǎn)期發(fā)展用地，建議項(xiàng)目建設(shè)單位分批次申請，分批次征用，避免出現(xiàn)土地長時(shí)間落荒、閑置現(xiàn)象。

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Reflections on the Land Utilization of Civil Airports: A Case Study of Beijing New Airport and Wudang Mountain Airport

WANG Meng
(China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100029)

In 2016, the General Office of the State Council issued the Guidance on Promoting the Development of General Aviation Industry, which deploys to further promote the development of general aviation industry. The construction of airports around the city has increased the demand for local construction land, but also bring some pressure and challenge to cultivated land protection and land intensive use. Through the analysis of the land use situation of Beijing New Airport and Wudang Mountain Airport, we found the following problems in the project design link of domestic civil airports: unreasonable and extensive land use structure, occupation of cultivated land and basic farmland, long period of land acquisition and slow approval. It is suggested that the civil airport project should locate scientifically, arrange the layout reasonably, strictly abide by the project construction land standards and set the functional areas rationally. The land administration departments at all levels should examine and approve of the land use of the airport projects rigorously, so as to further standardize and guide the rational land use.

civil airport; land design; land rationality; saving land

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2017）11-0033-05

2017-06-02；

2017-06-14

土地管理基礎(chǔ)業(yè)務(wù)技術(shù)保障項(xiàng)目（TD170401-01）

王萌（1981—），女，北京市人，中國土地勘測規(guī)劃院工程師，管理學(xué)碩士，主要從事建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審數(shù)據(jù)分析、用地計(jì)劃指標(biāo)分解、節(jié)約集約用地評價(jià)方面工作。