債務(wù)縮減后的政府職能轉(zhuǎn)變

張林

財(cái)政問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政策的交匯點(diǎn)，政府債務(wù)問(wèn)題又是財(cái)政問(wèn)題的共生體。凡是在制度層面上改變預(yù)算分配與債務(wù)體制，無(wú)一例外會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻變革。從對(duì)房地產(chǎn)稅立法征收的討論，到發(fā)改委、財(cái)政部194號(hào)文件對(duì)城投債的管控，再到2018年“兩會(huì)”《政府工作報(bào)告》對(duì)貨幣、財(cái)政政策的措辭變化，可以推斷出，中國(guó)正在經(jīng)歷改革之后的第三次央地關(guān)系調(diào)整，地方政府債務(wù)會(huì)走向透明規(guī)范，地方政府的職能也會(huì)隨之出現(xiàn)較大轉(zhuǎn)變。

分稅制改革的難點(diǎn)何在

但凡政府，無(wú)論大小、中外，大體上肩負(fù)著兩種職能，分別是行政職能和經(jīng)濟(jì)職能。行政職能包括提供公平有序的市場(chǎng)環(huán)境、法治環(huán)境，處理和協(xié)調(diào)社會(huì)沖突，提供醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等保障性公共物品。經(jīng)濟(jì)職能則包括基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，建造城市以推動(dòng)城市化，運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

簡(jiǎn)單說(shuō)，自1980至1994這14年，地方政府是全能政府，兼具行政職能和經(jīng)濟(jì)職能，中央政府則讓利放權(quán)。1994至2018這14年，地方政府主要肩負(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，而行政職能主要依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付，二者財(cái)權(quán)事權(quán)兩分。2018年后，地方政府和中央政府都將逐漸轉(zhuǎn)向以行政職能為主的階段，財(cái)權(quán)事權(quán)將合二為一，這也是為什么有學(xué)者積極倡議“國(guó)稅、地稅合二為一”的大背景。

改革開(kāi)放之初，為了沖破舊有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的單一體制，中央政府允許地方政府自立門(mén)戶(hù)、自主創(chuàng)業(yè)，各地競(jìng)相出臺(tái)開(kāi)放政策，不僅在經(jīng)濟(jì)上出現(xiàn)了自由繁榮景象，連社會(huì)風(fēng)氣也舊貌換新顏。或許在一些學(xué)者看來(lái)，當(dāng)時(shí)的地方政府作為全能政府是一個(gè)良好的狀態(tài)，可以獨(dú)立自主地承擔(dān)職能。

但是，中央政府的賬戶(hù)卻一直處在虧空狀態(tài)，這使得行事能力大大減弱，給分灶吃飯的財(cái)政體制埋下了隱患。阿西莫格魯在《國(guó)家為什么會(huì)失敗》中揭示，一個(gè)成功的經(jīng)濟(jì)體必然是集中和分權(quán)的結(jié)合。而分稅制之前的中國(guó)卻處在過(guò)度分權(quán)的狀態(tài)中。上世紀(jì)80年代，中央政府甚至需要放下身段向地方政府借錢(qián)賑災(zāi)救災(zāi)，以調(diào)劑各省之間的支出。中央政府財(cái)政上的空虛，實(shí)際上意味著對(duì)地方管控能力的削弱，“政令不出中南海”的事情見(jiàn)怪不怪。這是分稅制改革出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景。

這種狀況直到1994年分稅制改革后才得以轉(zhuǎn)變，幾經(jīng)波折，中央上收了財(cái)政收入權(quán)?？墒切碌膯?wèn)題卻產(chǎn)生了：由于中央一級(jí)在初次財(cái)政分配中拿走了大部分份額，實(shí)際上意味著中央需要負(fù)責(zé)對(duì)地方的行政職能兜底。而且，中央政府實(shí)際上沒(méi)有辦法也沒(méi)有能力直接參與到各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中去，僅靠中央政府是無(wú)法完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的。反而，行政職能卻是可以通過(guò)財(cái)政收入的再分配，即財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。比如各個(gè)地方所需的維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)，便是通過(guò)中央政府的口袋支撐的；各個(gè)區(qū)域的社?；鸩蛔悖彩切枰獜娜珖?guó)財(cái)政的口袋撥付的；各個(gè)地區(qū)的法制運(yùn)行，也要依靠中央各部委的條文來(lái)約束規(guī)定。

因此，分稅制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，并不僅僅在于央地關(guān)系的調(diào)整，更重要的是，如何將政府職能重新劃定，才能保持政府的經(jīng)濟(jì)職能不受影響，以及如何才能將改革開(kāi)放帶來(lái)的制度紅利持續(xù)下去。如果僅僅為了將收入權(quán)限上歸中央，卻會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，最終也會(huì)傷及行政職能的發(fā)揮，分稅制就得不償失了。慶幸的是，伴隨著分稅制有了國(guó)企改革的啟動(dòng)和深入，它將原來(lái)政府肩負(fù)的經(jīng)濟(jì)職能分散給了各地的民營(yíng)企業(yè)家，同時(shí)賦予了官員“GDP錦標(biāo)賽”的激勵(lì)，經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)由此得以延續(xù)，這也給行政職能的實(shí)現(xiàn)提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。政府需學(xué)會(huì)如何花錢(qián)值得注意的是，許多學(xué)者認(rèn)為分稅制帶來(lái)的消極效果之一，就是造成地方政府過(guò)于依賴(lài)土地出讓收入以發(fā)展經(jīng)濟(jì)，并由此被迫走上了一條高負(fù)債發(fā)展的道路，原因就在于改革后國(guó)有土地出讓收入成為了地方政府僅存的自主收入來(lái)源。其實(shí)這種看法是值得商榷的，即便沒(méi)有分稅制改革，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，資產(chǎn)資本化并通過(guò)資本舉債也是在所難免的。

道理似乎也并不復(fù)雜。就像一個(gè)人、一個(gè)家庭一樣，在最初貧窮的時(shí)候，沒(méi)有什么資產(chǎn)和資本，只能通過(guò)投入勞動(dòng)和初級(jí)資源獲取收入。隨著收入增加，漸漸積累了機(jī)械、房屋等資產(chǎn)，就可以通過(guò)這些資產(chǎn)舉債發(fā)展。富裕的人群和社會(huì)總是有更高的債務(wù)杠桿率。如今，改革開(kāi)放已經(jīng)有40年了，人們手中積累了一定的財(cái)富，在土地為集體和國(guó)家所有的情況下，土地及附著其上的房產(chǎn)成為了理所當(dāng)然的資產(chǎn)載體。利用資產(chǎn)杠桿化來(lái)變現(xiàn)財(cái)富本身并沒(méi)有什么錯(cuò)誤。沒(méi)有分稅制，地方政府或許沒(méi)有那么依賴(lài)土地出讓金，但是并不會(huì)妨礙地方政府債務(wù)的高升，或許還有其它未想到的亂象。

地方政府債臺(tái)高筑，并容易由此引發(fā)金融危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的根本原因并不在于分稅制的影響，甚至也不在于杠桿的表面高低，而在于地方政府還沒(méi)有理順政府的經(jīng)濟(jì)職能和行政職能之間的關(guān)系，也沒(méi)有理順兩種職能各自的內(nèi)在邏輯。

按照羅斯托的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論，一個(gè)經(jīng)濟(jì)體在起飛階段的確需要政府承擔(dān)更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，需要政府部門(mén)去投資、去盈利、去積累、去創(chuàng)收，以便為高速增長(zhǎng)提供一定的推動(dòng)力。當(dāng)經(jīng)濟(jì)起飛后，政府職能則要偏向行政職能，即主要提供規(guī)則和社會(huì)保障，糾正高增長(zhǎng)所帶來(lái)的不平等問(wèn)題。簡(jiǎn)單說(shuō)，經(jīng)濟(jì)起飛之時(shí)，政府需要負(fù)責(zé)如何賺錢(qián)，經(jīng)濟(jì)起飛之后，政府需要學(xué)會(huì)如何花錢(qián)。

當(dāng)下顯而易見(jiàn)的情況是，地方政府的經(jīng)濟(jì)職能帶來(lái)了相當(dāng)強(qiáng)的制度慣性，將土地等資產(chǎn)通過(guò)債務(wù)的形式變現(xiàn)的動(dòng)力仍然強(qiáng)大。可是，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)在邏輯已然改變，當(dāng)下中國(guó)存在著兩個(gè)并行的市場(chǎng)，兩種并行的經(jīng)濟(jì)：一種是傳統(tǒng)的、停留在石油工業(yè)時(shí)代的舊經(jīng)濟(jì)，以能源、石化、重工為代表，在這里，政府的經(jīng)濟(jì)職能可以通過(guò)集中經(jīng)營(yíng)這些領(lǐng)域來(lái)快速實(shí)現(xiàn)，一個(gè)油田的開(kāi)采或許就是上萬(wàn)億的產(chǎn)業(yè)；而另一種是現(xiàn)代的、步入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的新經(jīng)濟(jì)，它的投入要素是信息和數(shù)據(jù)，仰仗的是企業(yè)層面的快速創(chuàng)新和百姓層面的大眾消費(fèi)，在那里，政府的經(jīng)濟(jì)職能需要以更分散的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，正如20年前的國(guó)企改革一樣。

在舊經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)里，已經(jīng)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的生產(chǎn)過(guò)剩，而有些地方政府還試圖在這些領(lǐng)域里繼續(xù)挖掘經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)空間，未來(lái)的收入有很高的概率不能保證，從而才為金融危機(jī)埋下了隱患。在這樣的背景下，中央政府開(kāi)始主動(dòng)調(diào)整政府職能的轉(zhuǎn)變，一方面通過(guò)監(jiān)管政策切斷地方政府債務(wù)平臺(tái)與政府信用的關(guān)系，另一方面通過(guò)淡化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)、強(qiáng)化社會(huì)發(fā)展目標(biāo)來(lái)轉(zhuǎn)移政府職能。這種政府職能轉(zhuǎn)變的外在表現(xiàn)，就是想盡各種方法降低地方政府的隱性債務(wù)。

可以說(shuō)，地方政府債務(wù)縮減和地方政府職能轉(zhuǎn)變之間有著內(nèi)在關(guān)系，本輪地方政府債務(wù)大幅縮減也就有了多重的含義。重要的是，它并不意味著中央政府一方面緊抓財(cái)權(quán)不放，一方面又收緊地方政府表外收入，增大地方政府的支出責(zé)任；而是意味著各級(jí)政府的職能，包括中央政府和地方政府，都要統(tǒng)一轉(zhuǎn)變到行政服務(wù)的軌道上來(lái)。2018年“兩會(huì)”《政府工作報(bào)告》中提出赤字率將下降為2.6%，同時(shí)要為地方政府提供1.35萬(wàn)億專(zhuān)項(xiàng)債?？梢韵胍?jiàn)，專(zhuān)項(xiàng)債將會(huì)主要用于鼓勵(lì)創(chuàng)新和民生支出。

（作者系天則經(jīng)濟(jì)研究所法律與治理中心副主任）