地方政府如何更好履行屬地風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)？

■耿 欣，何 峰

地方政府如何更好履行屬地風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)？

■耿 欣，何 峰

地方金融監(jiān)管；普惠金融；金融風(fēng)險(xiǎn)；新型金融組織

長(zhǎng)期以來，基于規(guī)模、成本、有限監(jiān)管資源使用效率等的限制，我國(guó)對(duì)少量的大型、公眾類和系統(tǒng)性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管投入了大量的監(jiān)管資源；而對(duì)為數(shù)眾多但小型分散的地方非正規(guī)金融和新型金融組織卻長(zhǎng)期疏于監(jiān)管，或者無人監(jiān)管。中央與地方雙層金融監(jiān)管體制處于失衡的發(fā)展?fàn)顟B(tài)中，宏觀上缺少頂層政策設(shè)計(jì)，微觀上又缺乏合理授權(quán)和有效激勵(lì)，以至于大量非正規(guī)和新型金融組織，長(zhǎng)期游離于監(jiān)管體系之外，民間資本和社會(huì)公眾對(duì)其缺乏信任，只能以一種短尾、斷尾或散點(diǎn)（以下簡(jiǎn)稱“散點(diǎn)”金融供給）的狀態(tài)在需求“長(zhǎng)尾”的局部實(shí)現(xiàn)匹配甚至“錯(cuò)配”。這種被動(dòng)局面如果再繼續(xù)拖延下去，于經(jīng)濟(jì)、于金融都有害無利。

市場(chǎng)矚目的第五次全國(guó)金融工作會(huì)議，明確了地方政府要在堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。風(fēng)險(xiǎn)處置的屬地責(zé)任意味著，地方政府的風(fēng)險(xiǎn)防控被前置，在促進(jìn)金融業(yè)發(fā)展的同時(shí)，要考慮是不是具有處置風(fēng)險(xiǎn)的能力。地方政府作為區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)處置的責(zé)任主體，如何更好地防患于未然，配合中央管理部門預(yù)防并妥善處置金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)本地區(qū)金融和社會(huì)穩(wěn)定，成為亟待探討的課題。

一、區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)的特征及其成因

長(zhǎng)期以來，我國(guó)以商業(yè)銀行為主導(dǎo)的金融格局導(dǎo)致小微企業(yè)和“三農(nóng)”等弱勢(shì)群體面臨金融供給缺口，繼而內(nèi)生出一些服務(wù)于弱勢(shì)群體的金融組織，金融供給逐步呈現(xiàn)多層次。然而，蓬勃發(fā)展的新型金融組織在為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供多樣化金融服務(wù)的同時(shí)，也顯現(xiàn)出許多新的問題，包括：（1）復(fù)雜性。新型金融組織的出現(xiàn)具有自發(fā)性和內(nèi)生性，往往是由松散的生產(chǎn)合作走向資本的合作，游走在金融機(jī)構(gòu)與非金融機(jī)構(gòu)的交叉地帶。例如信用合作組織以社員投入和在生產(chǎn)、購(gòu)銷等專業(yè)合作過程中產(chǎn)生的資金積累在社員之間互助使用；又如民間融資鏈條往往是由關(guān)聯(lián)的中小企業(yè)相互擔(dān)保融資，這些自發(fā)的組織內(nèi)部組成關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜且具有一定隱蔽性。（2）無序性。非組織化管理的新型金融組織往往游離于金融監(jiān)管之外，準(zhǔn)入退出及經(jīng)營(yíng)管理的規(guī)范性欠缺，非法集資、暴力討債、非法拘禁等違法犯罪行為也時(shí)有發(fā)生，危及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定。（3）風(fēng)險(xiǎn)傳染性強(qiáng)。新型金融組織成員間往往都有密切的聯(lián)系，容易導(dǎo)致“一損俱損”的連帶效應(yīng)，一旦一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)通過層層傳導(dǎo)，進(jìn)一步影響到整個(gè)鏈條乃至區(qū)域的金融穩(wěn)定。另一方面，盡管新興金融組織的初衷是彌補(bǔ)正規(guī)金融服務(wù)的空白，但部分機(jī)構(gòu)出于機(jī)會(huì)主義行為偏好風(fēng)險(xiǎn)客戶，非理性地追逐高額回報(bào)，大量資金以畸高的價(jià)格投向房地產(chǎn)、“三高”等行業(yè)，缺乏公信力，大量民間資本不愿意涉足，無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而偏離了成立的初衷，地方小微、“三農(nóng)”金融供給缺口持續(xù)存在（張旭等，2014）。

這一背景下的地方金融供給具有少而亂的特征，呈現(xiàn)“散點(diǎn)”狀態(tài)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入“三期疊加”新階段，潛在風(fēng)險(xiǎn)開始暴露。

地方金融供給呈現(xiàn)“散點(diǎn)”的重要原因之一，是由于金融監(jiān)管體系無法與多層次的金融供給相匹配。長(zhǎng)期以來，我國(guó)央地金融監(jiān)管職責(zé)邊界不明晰，按照實(shí)際監(jiān)管的便利化傾向，以風(fēng)險(xiǎn)防控為核心的監(jiān)管體制容易使監(jiān)管者傾向于發(fā)展大型金融機(jī)構(gòu)，限制金融機(jī)構(gòu)數(shù)量發(fā)展，忽視小型、多樣、新型金融機(jī)構(gòu)發(fā)展（王英等，2013），無法適應(yīng)不同區(qū)域、行業(yè)和城鄉(xiāng)之間實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的狀況，無法有效滿足當(dāng)?shù)氐慕鹑谛枨螅瑹o暇顧及基層小微金融組織的健康、均衡發(fā)展，甚至可能阻礙新興金融組織的發(fā)展。而且，由于民間融資等地方新型金融組織的風(fēng)險(xiǎn)多與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)主體的行為等密切相關(guān)，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，往往是由地方政府被動(dòng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主要處置責(zé)任。由于地方政府尤其是市、縣級(jí)政府不具有金融監(jiān)管的權(quán)限和能力，只能隔岸觀火、被動(dòng)應(yīng)付，難以提前預(yù)測(cè)并防范風(fēng)險(xiǎn)，只能在出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)后被動(dòng)處置，這種權(quán)責(zé)不對(duì)等的局面導(dǎo)致民間融資風(fēng)險(xiǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的干擾增大，也增加了風(fēng)險(xiǎn)處置成本，降低了風(fēng)險(xiǎn)處置效率。

二、地方政府履行屬地風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)的關(guān)鍵因素

從嚴(yán)格意義上講，金融監(jiān)管之所以存在，是因?yàn)榻鹑谑袌?chǎng)因失靈和缺陷導(dǎo)致高風(fēng)險(xiǎn)和低效率。但是，在不同領(lǐng)域、不同監(jiān)管對(duì)象所引致的市場(chǎng)失靈和缺陷是不盡相同的，因此具體監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管手段也應(yīng)該有所差異。從“散點(diǎn)”金融供給的監(jiān)管需求看，其市場(chǎng)失靈和缺陷首先是無組織和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，其次是無組織之下的不規(guī)則和無秩序；二者共同導(dǎo)致了其市場(chǎng)缺乏公信力。從供給角度看，監(jiān)管的供給水平取決于監(jiān)管動(dòng)力和地方財(cái)力。前者表現(xiàn)為，控風(fēng)險(xiǎn)、求穩(wěn)定，培植地方金融的公信力，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)；后者則表現(xiàn)為，地方財(cái)力的強(qiáng)弱決定了監(jiān)管的深度、幅度和程度。需求和供給上的這些差異性，都決定了對(duì)金融“長(zhǎng)尾”的監(jiān)管不可能僅僅沿用傳統(tǒng)的檢查、督促和管理?；诖耍肀脔鑿?，采取組織、引導(dǎo)和培育的監(jiān)管手段，來矯正金融供給領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈和缺陷，平滑金融供給“散點(diǎn)”，在財(cái)力許可的前提下，建立起民間資本和社會(huì)公眾對(duì)地方金融的基本信任，確立地方金融供給的市場(chǎng)公信力，使更多的民間資本和公眾參與地方金融市場(chǎng)，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)并降低風(fēng)險(xiǎn)，這應(yīng)當(dāng)成為地方政府履行屬地風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)的重要內(nèi)容。

一是通過規(guī)范市場(chǎng)次序明確新型金融組織的合法地位。規(guī)范市場(chǎng)次序是建立地方金融監(jiān)管體系的首要目的（賈賢婕，2016）。實(shí)施地方金融監(jiān)管可以明確新型金融組織的監(jiān)管主體及其權(quán)限，由監(jiān)管主體對(duì)市場(chǎng)交易規(guī)則、進(jìn)入退出壁壘、產(chǎn)品定價(jià)等行為進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，明確各市場(chǎng)參與者的權(quán)利和義務(wù)。這樣，以前游離于監(jiān)管之外的眾多新型金融組織可以擺脫自發(fā)、無序的狀態(tài)，擁有合法地位和明確的定位，使其一方面能夠依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及交易規(guī)則開展業(yè)務(wù)，獲得交易對(duì)手和客戶的信任；另一方面能夠吸引更多的金融業(yè)態(tài)和資本進(jìn)入，有利于實(shí)現(xiàn)金融供給體系的立體化。

二是通過統(tǒng)一的交易規(guī)則，有效降低交易中的風(fēng)險(xiǎn)隱患。地方金融監(jiān)管進(jìn)軍資本市場(chǎng)的重要舉措就是推進(jìn)企業(yè)股權(quán)、技術(shù)產(chǎn)權(quán)、文化產(chǎn)權(quán)等產(chǎn)權(quán)交易，建立股權(quán)投資發(fā)展體系，引導(dǎo)企業(yè)通過債券市場(chǎng)進(jìn)行融資，起到在資本市場(chǎng)中的融資、增信和風(fēng)險(xiǎn)控制作用。同時(shí)，地方金融監(jiān)管對(duì)規(guī)范自發(fā)、無序的小額民間資本更有效果，實(shí)際上促使地方及民間融資中介機(jī)構(gòu)合法化，完善了資金撮合成交機(jī)制，采取抵押、擔(dān)保、信用等多種方式，降低資金交易違約率，對(duì)民間融資規(guī)范化發(fā)展、減少糾紛起了良好的示范作用，并促進(jìn)形成融資定價(jià)機(jī)制，融資雙方可以在不超過銀行同期同類貸款基準(zhǔn)利率水平規(guī)定倍數(shù)的情況下根據(jù)實(shí)際情況約定借款利率，確保民間融資利率不向畸形發(fā)展，減少民間融資的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

三是使信息更加透明，監(jiān)督約束有效，提升供求對(duì)接效率。地方金融監(jiān)管的最主要目的之一就是促進(jìn)資源配置與政府的政策目標(biāo)相一致，從而提高整個(gè)社會(huì)資本的配置效率。地方金融監(jiān)管制度的確立，能夠在一定程度上彌補(bǔ)多層次金融縱向監(jiān)管的不足，有效糾正信息不對(duì)稱問題，增強(qiáng)公眾信心，消除因金融市場(chǎng)本身的原因而給民間融資、場(chǎng)外資本市場(chǎng)融資等雙方參與者帶來的信息收集與處理能力上的不對(duì)稱性，避免因信息不對(duì)稱性而造成的交易不公平性，提升交易效率。此外，地方金融監(jiān)管有利于促進(jìn)整個(gè)金融市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，保護(hù)投資者特別是中小投資者和社會(huì)公眾的利益，促進(jìn)金融市場(chǎng)的合法、有序、高效運(yùn)行，以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)、和諧發(fā)展。

四是改變傳統(tǒng)信貸配給曲線走向，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。傳統(tǒng)金融中的供給曲線是臂彎的曲線，即金融機(jī)構(gòu)的預(yù)期收益與名義利率之間不可能出現(xiàn)簡(jiǎn)單的正比例的關(guān)系，即為當(dāng)利率超過某一點(diǎn)之后，銀行的預(yù)期收益會(huì)隨著名義貸款利率的提高而下降（耿欣，2011），供給曲線在拐點(diǎn)位置會(huì)彎曲，呈現(xiàn)“臂彎”的形狀。而地方金融監(jiān)管對(duì)非正規(guī)金融的介入，有可能改變傳統(tǒng)信貸配給曲線形狀，不再呈現(xiàn)臂彎的形狀。供給無法滿足需求的缺口在傳統(tǒng)金融中需要通過配給進(jìn)行彌補(bǔ)，而地方金融監(jiān)管的介入，使得非正規(guī)金融運(yùn)行逐步規(guī)范化，原本需要信貸配給的供需缺口可以被非正規(guī)金融所彌補(bǔ)，充分調(diào)動(dòng)小微金融、民間金融等的供需對(duì)接積極性，能更好地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

三、地方政府履行屬地風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)的合理次序

多年來的“高壓”監(jiān)管實(shí)踐已經(jīng)證實(shí)，常規(guī)的檢查、督促和管理等監(jiān)管手段對(duì)平滑“散點(diǎn)”金融供給是無效的?；诖耍仨殑?chuàng)新監(jiān)管手段，核心問題是弱化其高風(fēng)險(xiǎn)和低效率。出于這一基本考慮，地方政府履行屬地風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)的次序應(yīng)為：采取非常規(guī)的創(chuàng)新手段——組織化，將分散、無序的金融“散點(diǎn)”歸集到各自迫切需要的市場(chǎng)平臺(tái)上，進(jìn)而通過促進(jìn)供需對(duì)接和規(guī)模效應(yīng)，最終減少風(fēng)險(xiǎn)。

（一）培育發(fā)展與監(jiān)管跟進(jìn)

金融供給缺口的特征在一定程度上決定了金融監(jiān)管的模式。對(duì)于“自下而上”產(chǎn)生、具有內(nèi)生性的地方新型金融組織及其金融創(chuàng)新，中央層面的金融監(jiān)管受多種因素制約，難以細(xì)化到因地制宜地對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，為確保金融穩(wěn)定，對(duì)小微型的新興金融組織也按照正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的要求實(shí)施準(zhǔn)入和管理，往往致使新興金融組織無法獲得合法身份和定位，無法使用各種金融基礎(chǔ)設(shè)施，業(yè)務(wù)開展和金融創(chuàng)新都受到限制。而正規(guī)金融機(jī)構(gòu)又難以完全覆蓋弱勢(shì)群體，導(dǎo)致多層次金融供給缺口的出現(xiàn)。地方政府具有地緣優(yōu)勢(shì)，能夠充分利用地方的信息存量，熟悉當(dāng)?shù)刂行〗鹑跈C(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)狀況，監(jiān)管半徑短，能夠?qū)ξ⒂^、個(gè)體金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行具有針對(duì)性、差異性的監(jiān)管，有利于在維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定的前提下促進(jìn)新型金融組織的創(chuàng)新發(fā)展，彌補(bǔ)金融供給缺口。而且，在地方金融監(jiān)管手段上，組織、培育和發(fā)展要優(yōu)先于傳統(tǒng)的檢查、督促和管理。通過地方金融監(jiān)管部門的組織、培育建立起來的金融供給主體，起點(diǎn)就具備規(guī)范、有序的特征，其后對(duì)其進(jìn)一步加以監(jiān)管，也能夠有效提升監(jiān)管的效率。以山東省為例，地方金融監(jiān)管部門面對(duì)資本市場(chǎng)發(fā)展支持力度不足等問題，通過鼓勵(lì)建立規(guī)范化的資本市場(chǎng)中介等方式，引導(dǎo)企業(yè)在資本市場(chǎng)中的規(guī)范健康發(fā)展，齊魯股權(quán)托管中心就是在地方金融監(jiān)管部門的組織、培育下發(fā)展起來的。

由于齊魯股交中心的區(qū)域性特征，能夠及時(shí)、全面、快速掌握掛牌企業(yè)的新情況，了解企業(yè)需求并提供合理服務(wù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)的問題并控制風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)能夠便捷、有效地為掛牌企業(yè)提供融資對(duì)接、培訓(xùn)指導(dǎo)等服務(wù)，并可以針對(duì)企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r和需求提供一對(duì)一的個(gè)性化服務(wù)，有效完善了場(chǎng)外交易市場(chǎng)制度，推動(dòng)建立多層次的資本市場(chǎng)。截至2016年末，齊魯股交中心實(shí)現(xiàn)掛牌企業(yè)1811家，遍布山東17地市95%以上的縣區(qū)，推動(dòng)掛牌企業(yè)實(shí)現(xiàn)融資超過300億元，其中直接融資超過140億元。2015年4月，齊魯股權(quán)交易中心推出“眾創(chuàng)板”，通過股權(quán)眾籌、債權(quán)眾籌、回報(bào)眾籌、捐贈(zèng)眾籌等形式，引導(dǎo)社會(huì)資本、民間資本、投資基金、天使投資等金融要素聚集，助推創(chuàng)業(yè)投資、科技創(chuàng)新、草根創(chuàng)業(yè)發(fā)展，扶持高新技術(shù)園區(qū)和創(chuàng)業(yè)孵化園區(qū)的種子期、初創(chuàng)期的科技創(chuàng)新型企業(yè)，進(jìn)一步拓展了資本市場(chǎng)層次。

可見，地方政府以管理者的身份先行組織、培育市場(chǎng)，在其之下求發(fā)展、求規(guī)模，然后才是求規(guī)范、求監(jiān)管。正是有了符合市場(chǎng)需求的培育和發(fā)展，才能推動(dòng)掛牌托管企業(yè)獲得更多融資支持，多家企業(yè)對(duì)接更高層次資本市場(chǎng)。這說明，齊魯股權(quán)交易中心的組織運(yùn)作，充分得到了企業(yè)、銀行及相關(guān)交易主體的認(rèn)可。

（二）組織化與機(jī)構(gòu)增信

一般而言，組織是指由諸多要素按照一定方式相互聯(lián)系起來的系統(tǒng)；而組織化則是其具體的組合、編制方式和過程。多層次金融監(jiān)管體系的建立使得以前游離于監(jiān)管之外的眾多地方金融“散點(diǎn)”可以擺脫自發(fā)、無序的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)組織化、合法化、規(guī)范化、陽(yáng)光化，具備合法地位和明確的定位，相當(dāng)于為這些機(jī)構(gòu)增信。有了合法地位，地方新型金融組織就能夠依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及交易規(guī)則開展業(yè)務(wù)，獲得交易對(duì)手和客戶的信任；而且能夠吸引更多的金融業(yè)態(tài)和資本進(jìn)入，實(shí)現(xiàn)金融供給體系的立體化，對(duì)改善多層次的融資環(huán)境起到積極的推動(dòng)作用。例如，近年來為了應(yīng)對(duì)民間融資亂象，各地組織建立民間融資登記服務(wù)中心，通過對(duì)民間借貸登記備案、市場(chǎng)化運(yùn)作、公布交易利率和全方位配套等一系列制度安排，在治亂基礎(chǔ)上尋求民間融資按預(yù)定目標(biāo)發(fā)展壯大。只要中心的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)設(shè)計(jì)合理，運(yùn)作正常，網(wǎng)絡(luò)的信息、價(jià)格、配套服務(wù)優(yōu)勢(shì)肯定對(duì)散落的和單打獨(dú)斗的民間融資活動(dòng)具有足夠的吸引力，各參與方會(huì)自愿接受融資登記服務(wù)中心所開立的入圍條件，實(shí)現(xiàn)規(guī)范、陽(yáng)光發(fā)展之目的。融資登記服務(wù)中心自身所具有的比較優(yōu)勢(shì)，以及所釋放的利益驅(qū)動(dòng)信號(hào)，必然匯集出較大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)影響力。這樣，民間融資活動(dòng)也就隨之完成發(fā)展、完善、壯大的成長(zhǎng)過程。截至2017年2月中旬，我國(guó)已經(jīng)成立112家民間借貸登記機(jī)構(gòu)。以最早設(shè)立的溫州民間融資登記服務(wù)中心為例，截至2017年4月14日，民間借貸備案41965筆，備案金額463.73億元，“三位一體”征信查詢服務(wù)體系查詢等均居全國(guó)首位。

可見，通過組織化的過程，可以將散落的供求資源有機(jī)地組合和匯集在一起，形成有效對(duì)接的系統(tǒng)，使交易更加充分，信息更加透明，價(jià)格更加體現(xiàn)供求關(guān)系。而通過明確民間融資的監(jiān)管主體，賦予監(jiān)管主體對(duì)交易規(guī)則、進(jìn)入退出等行為進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范的權(quán)利，能夠使得游離于監(jiān)管之外的民間融資具有合法地位，增強(qiáng)參與者的信心。

（三）規(guī)模經(jīng)濟(jì)與降低風(fēng)險(xiǎn)

在多層次金融監(jiān)管中，先培育出具有一定規(guī)模的市場(chǎng)，然后建制立章，在秩序之下追求效率，應(yīng)是合理的路徑，而其中最核心的問題是促進(jìn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和降低風(fēng)險(xiǎn)。通過地方金融監(jiān)管對(duì)地方金融供給的培育發(fā)展和組織化增信，將散落的供求資源有效匯集起來，可以覆蓋更多的資金需求者，使之低成本、高效率地謀求預(yù)期中的規(guī)模擴(kuò)張。各地的民間融資登記服務(wù)中心運(yùn)行后，截至2017年7月28日，累計(jì)備案量48049筆，金額突破483.83億元，已成交登記備案的民間借貸平均加權(quán)利率低于全市平均及其他市場(chǎng)主體。又如截至2017年7月末，齊魯股交中心推動(dòng)掛牌托管企業(yè)實(shí)現(xiàn)各類融資超過334億元，且綜合融資成本顯著降低?？梢姡c缺乏監(jiān)管之下的自發(fā)、無序、散亂的金融服務(wù)相比，多層次金融監(jiān)管體系介入后，過去點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的交易模式轉(zhuǎn)換成點(diǎn)面交互的交易模式，供求對(duì)接效率明顯提升，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)初步顯現(xiàn)。

實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)覆蓋是地方金融監(jiān)管的另一個(gè)重要方面。在監(jiān)管缺失的情況下，地方金融“散點(diǎn)”盲目追逐高額利潤(rùn)所導(dǎo)致“檸檬市場(chǎng)效應(yīng)”，以畸高利率應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)偏好更高的客戶，風(fēng)險(xiǎn)難以獲得補(bǔ)償，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)案件頻頻發(fā)生。地方政府應(yīng)通過監(jiān)管擴(kuò)大對(duì)金融“散點(diǎn)”的覆蓋范圍，使其回歸合理定價(jià)，促使?jié)撛诮鹑陲L(fēng)險(xiǎn)下降，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)可控并得到一定覆蓋和補(bǔ)償。

四、政策建議

（一）屬地風(fēng)險(xiǎn)防范的范圍應(yīng)向縱深發(fā)展，充分發(fā)揮縣域政府金融監(jiān)管的作用

目前，地方金融過度擴(kuò)張將導(dǎo)致其內(nèi)部資源過于分散化，風(fēng)險(xiǎn)隱患暴露于金融市場(chǎng)中，由于地方金融監(jiān)管長(zhǎng)期缺位及地方金融風(fēng)險(xiǎn)控制體系的脆弱性，未來的金融市場(chǎng)發(fā)展充滿更多的不確定性。因此，應(yīng)建立清晰的中央、地方分層金融監(jiān)管體系，同時(shí)加強(qiáng)與“一行三會(huì)”等各地分支機(jī)構(gòu)的關(guān)系，加強(qiáng)監(jiān)管部門之間的溝通、協(xié)調(diào)、配合。隨著縣域金融創(chuàng)新及新興金融組織的快速發(fā)展，屬地風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)強(qiáng)化地方金融監(jiān)管在縣域基層的監(jiān)管范圍和職能，具體問題具體分析，從而從整體上規(guī)劃屬地風(fēng)險(xiǎn)防范的布局，實(shí)行“分級(jí)管理，各負(fù)其職，加強(qiáng)考核，嚴(yán)格問責(zé)”的管理方式。

（二）進(jìn)一步完善區(qū)域金融監(jiān)管協(xié)調(diào)

金融監(jiān)管的目標(biāo)是促進(jìn)金融系統(tǒng)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行，維護(hù)公眾對(duì)金融特別是銀行業(yè)的信心。目前，由于地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立時(shí)間較短或尚未成立，需要進(jìn)一步完善區(qū)域金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面，由于各地金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)多在過去金融辦的基礎(chǔ)上加掛地方金融監(jiān)管局的牌子，需要同時(shí)兼顧監(jiān)管和協(xié)調(diào)職能，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能定位尚在調(diào)整中；另一方面，目前對(duì)新型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方案細(xì)則還在完善中，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管邊界與中央金融監(jiān)管的邊界尚不明晰，因此與一行三局的協(xié)調(diào)機(jī)制尚未有效建立。此外，現(xiàn)階段地方金融監(jiān)管范圍為中央駐地方金融監(jiān)管部門法定監(jiān)管范圍之外的新型金融組織和金融活動(dòng)，包括小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、民間資本管理機(jī)構(gòu)、民間融資登記服務(wù)機(jī)構(gòu)等新型金融組織和權(quán)益類、大宗商品類等具有金融屬性的交易場(chǎng)所等，其中，對(duì)于具有跨地域性的交易所等，如何平衡市縣監(jiān)管部門屬地責(zé)任，和省級(jí)部門搭建監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施的責(zé)任，還需要進(jìn)一步明確。

（三）地方政府應(yīng)承擔(dān)組織、培育和發(fā)展地方金融主體的職能

金融監(jiān)管的傳統(tǒng)手段是檢查、督促和管理，從而規(guī)范已有金融供給主體的行為。而從我國(guó)地方金融發(fā)展現(xiàn)狀來看，通過組織、培育和發(fā)展手段豐富金融供給主體、彌補(bǔ)金融供給缺口也是重要的內(nèi)容。這一做法迎合了平滑多元化“散點(diǎn)”金融供給的要求，應(yīng)成為主導(dǎo)地方金融組織有序發(fā)展、跟進(jìn)監(jiān)管的有力工具。地方金融監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念、創(chuàng)新手段，將組織、培育新的金融主體作為監(jiān)管的職能之一。

（四）地方財(cái)力的可持續(xù)是屬地風(fēng)險(xiǎn)防范和處置得以實(shí)施的基礎(chǔ)

金融工作會(huì)議明確了地方政府在地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置方面的“事權(quán)”將明顯增加，而在事權(quán)增加的同時(shí)，地方政府的“財(cái)權(quán)”會(huì)在未來財(cái)稅體制改革中面臨更加嚴(yán)格的約束。按照十八屆三中全會(huì)提出的“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”的要求，應(yīng)建立權(quán)責(zé)對(duì)稱的地方金融監(jiān)管體制，強(qiáng)化地方政府的地方金融監(jiān)管職能，使其對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)處置從被動(dòng)的事后救助轉(zhuǎn)向更為主動(dòng)的事前防范。同時(shí)，中央政府的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)充分考慮地方政府區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)處置的責(zé)任，匹配事權(quán)、財(cái)權(quán)。繼《預(yù)算法》修正案允許地方政府發(fā)行債券之后，2014年10月2日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)43號(hào)文），提出建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制、對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理等，給地方政府提供了一定的發(fā)債自主權(quán)，提高財(cái)政的規(guī)范性和透明度，這有利于改善當(dāng)前地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配的情況。隨著以發(fā)債為主的地方政府融資機(jī)制不斷完善，地方政府有望實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。

（五）屬地風(fēng)險(xiǎn)防范和處置需要多層次金融資源配套支持

良好的金融資源配套可以極大地拓展地方金融監(jiān)管的外部活動(dòng)邊界，使之可以不受約束地展示其外部效應(yīng)。人民銀行主導(dǎo)開展的農(nóng)村金融支付系統(tǒng)建設(shè)、多層次的信用征信體系以及優(yōu)化地方金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)，都為地方金融監(jiān)管提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)性金融保障。

具體而言，以需求為導(dǎo)向的多層次的支付體系的建立，提升了多層次的金融供給水平，并促進(jìn)金融資源在不同層次的配置，不斷完善了金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一定程度上承擔(dān)了地方金融創(chuàng)新活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，而信用信息是識(shí)別潛在借款者誠(chéng)信程度和履約可能性的信息，我國(guó)基本形成了包含人民銀行企業(yè)和個(gè)人征信系統(tǒng)、私營(yíng)征信機(jī)構(gòu)和以政府為背景的地方征信機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多層次的征信體系。多層次的征信體系降低了地方金融監(jiān)管獲取轄內(nèi)監(jiān)管對(duì)象信用信息的難度，有利于提升地方金融監(jiān)管的實(shí)施效果。此外，各級(jí)征信服務(wù)平臺(tái)的搭建，有助于實(shí)現(xiàn)小微企業(yè)和農(nóng)戶信用信息、融資需求信息與金融機(jī)構(gòu)、政府部門的及時(shí)有效對(duì)接，擴(kuò)大信息范圍，有效緩解小微企業(yè)和農(nóng)村的資金供求矛盾，有效降低地方金融風(fēng)險(xiǎn)和漏洞，提高了地方政府的屬地風(fēng)險(xiǎn)防范和處置的有效性。

[1]耿欣.中小企業(yè)信貸配給失當(dāng)?shù)某C正:理論與實(shí)踐[J].山東社會(huì)科學(xué)，2011，（11）：123～126.

[2]賈賢婕.地方政府金融監(jiān)管問題研究[D].華東政法大學(xué)碩士論文，2016.

[3]王英，劉波，黃頌文.構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的雙層金融監(jiān)管體系[J].中國(guó)金融，2013，（20）：76～78.

[4]張旭，張靜.山東省地方金融監(jiān)管體制面臨的問題與對(duì)策[J].金融發(fā)展研究，2014，（11）：27～32.

本文對(duì)地方政府履行屬地風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)的關(guān)鍵因素和合理次序進(jìn)行分析，認(rèn)為地方政府在平滑金融供給“散點(diǎn)”上具有信息、技術(shù)和手段等比較優(yōu)勢(shì)；對(duì)地方政府履行屬地風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)而言，非常規(guī)的組織、培育和發(fā)展要明顯優(yōu)于傳統(tǒng)的檢查、督促和管理；通過規(guī)范引導(dǎo)地方金融組織的發(fā)展，可以擴(kuò)大金融供給的覆蓋面并使其回歸合理定價(jià)，有助于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)并減少市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)?；诖?，地方政府要更好地履行屬地風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)，應(yīng)充分發(fā)揮縣域政府金融監(jiān)管的作用、進(jìn)一步完善區(qū)域金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、承擔(dān)組織和培育地方金融主體的職能，并加強(qiáng)多層次金融資源配套支持。

F832.7

A

1006-169X（2017）11-0073-05

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.11.011

耿欣（1981-），中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)榻鹑诶碚撆c政策實(shí)踐。（山東濟(jì)南 250021）；何峰（1980-），山東財(cái)經(jīng)大學(xué)，研究方向?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)理論與政策。（山東濟(jì)南 250014）