我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系的問題與解決對策

■李凱風(fēng)，朱冠如

我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系的問題與解決對策

■李凱風(fēng)，朱冠如

金融消費(fèi)投訴；金融侵權(quán)；金融消費(fèi)權(quán)益監(jiān)管

2015年11月13日國務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》81號文件，這是我國第一次從國家頂層下文實(shí)施對金融消費(fèi)者權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。金融消費(fèi)者權(quán)益遭到侵犯的形式多樣，必須在明確金融消費(fèi)者權(quán)益和充分了解相關(guān)的侵犯行為的情況下才能采取有效的措施，保證金融業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。

什么是金融消費(fèi)者與權(quán)益的內(nèi)涵，于春敏（2010）、廖凡（2012）、陽建勛（2014）、崔金珍（2016）分別從不同的角度對金融消費(fèi)者做了界定。從概念與范圍上來說，認(rèn)為消費(fèi)者在金融方面的延伸就是金融消費(fèi)者，因此，對金融消費(fèi)者權(quán)益維護(hù)的前提就是需要對消費(fèi)者權(quán)利的作為?！敖鹑谙M(fèi)者和投資者利益”這個(gè)概念，由《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》于2006年首次提出。金融消費(fèi)應(yīng)該包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：第一是金融消費(fèi)者，第二是金融投資者，在權(quán)利的享有上，金融消費(fèi)者不僅擁有消費(fèi)者擁有的所有權(quán)利，還擁有金融服務(wù)、金融產(chǎn)品方面的某些特殊權(quán)利，比如《關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》中闡述的（1）知情權(quán)；（2）受尊重權(quán)；（3）受教育權(quán)；（4）公平交易權(quán)；（5）財(cái)產(chǎn)安全權(quán)；（6）信息安全權(quán)；（7）自主選擇權(quán)；（8）依法求償權(quán)。金融消費(fèi)與一般的消費(fèi)存在差異，體現(xiàn)在關(guān)系更加復(fù)雜，消費(fèi)行為更加精細(xì)，更加專業(yè)。對于普通商品而言，買賣行為代表的是使用權(quán)和所有權(quán)的讓渡；對于金融產(chǎn)品而言，買賣行為代表的是股權(quán)債權(quán)與契約關(guān)系，特別是金融衍生類、結(jié)構(gòu)性產(chǎn)品；此外，金融消費(fèi)受經(jīng)濟(jì)波動影響大，在金融危機(jī)中金融消費(fèi)者權(quán)益頻繁受到侵害說明了這一點(diǎn)。因此，金融越深化市場越復(fù)雜，越要強(qiáng)化金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。

一、從四個(gè)體系看我國金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)與問題

伴隨著我國金融市場的日漸繁榮和人民生活水平的提高、收入水平的增長，金融消費(fèi)也發(fā)生了新的變化，一些金融機(jī)構(gòu)受到利益的驅(qū)使，開始侵害消費(fèi)者的權(quán)益，例如混淆定期存款與理財(cái)產(chǎn)品的含義，以高額的利息吸引儲戶的注意力卻不告知可能存在的風(fēng)險(xiǎn)；還有，以存款為幌子實(shí)則出售商業(yè)保險(xiǎn)，當(dāng)顧客得知真相要求解除合同時(shí)，銀行方表示在購買保險(xiǎn)時(shí)并未欺騙顧客只是表述的內(nèi)容與顧客存在分歧，雖然顧客進(jìn)行了多方的投訴，但最終只能無奈接受保險(xiǎn)合同。諸如此類的事件常有發(fā)生，侵犯金融消費(fèi)者權(quán)益的事件多，保障消費(fèi)者權(quán)益的立法少，力度小，制度缺乏。

我國的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系雖然取得了一定的進(jìn)展，但是應(yīng)該看到金融權(quán)益糾紛呈現(xiàn)越來越復(fù)雜的局面，甚至有愈演愈烈的趨勢，特別是面臨著去杠桿去泡沫的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的巨大壓力下，近期金融高杠桿擴(kuò)張埋下了未來可能產(chǎn)生償付能力不足的糾紛隱患，另外互聯(lián)網(wǎng)的安全性，諸如第三方支付、P2P、影子銀行等“范金融”的興起和區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的加劇都加大了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的復(fù)雜性、惡化了金融消費(fèi)者保護(hù)生態(tài)。

（一）從四個(gè)體系看我國金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)

1.金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系。從2011年開始，我國相繼成立“一行三會”，行使本行業(yè)以及跨部門與行業(yè)的相關(guān)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作，“一行三會”具體指中國人民銀行的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局、中國銀監(jiān)會的銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局、中國證監(jiān)會的投資者保護(hù)局、中國保監(jiān)會的保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局。在金融行業(yè)分業(yè)監(jiān)管的模式下，正式確立了金融權(quán)益保護(hù)機(jī)制——“內(nèi)雙峰”，逐步建立了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)督檢查機(jī)制。2015年11月頒布的《關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]81號），在以黨的十八大以及全會精神為指導(dǎo)思想的前提下，各部門要積極貫徹落實(shí)上級決策部署，將行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管密切聯(lián)系，以誠信公平的和諧市場環(huán)境，規(guī)范金融行業(yè)體系行為，使金融消費(fèi)者的權(quán)益可以得到有效保護(hù)，市場金融風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制，從而推動金融行業(yè)的良性發(fā)展。我國不僅出臺了與金融消費(fèi)者有關(guān)的政策文件，還實(shí)施了行政保護(hù)措施，例如“一行三會”，其對金融消費(fèi)者的保護(hù)程度不足，雖然國務(wù)院批準(zhǔn)成立“一行三會”用于維護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，但是由于我國金融行業(yè)實(shí)行的是分業(yè)監(jiān)管運(yùn)行方式，各部門之間無法形成有效的協(xié)調(diào)合作，缺乏金融消費(fèi)者保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，在維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的時(shí)候，可能會出現(xiàn)規(guī)章制度的沖突以及部門相互推諉扯皮的現(xiàn)象。而且“一行三會”在實(shí)際性操作過程中常常會遇到執(zhí)行能力不足、缺乏一個(gè)共同的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)權(quán)益手段與方式單一的情形。

2.金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度法律體系。我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的立法主要體現(xiàn)在2014年修訂后的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第二十八、三十二、三十三和三十四條，《保險(xiǎn)法》、《證券法》、《商業(yè)銀行法》、《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等已有金融相關(guān)法律法規(guī)中涉及金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的條款，以及2013年以后相繼出臺的（1）《金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作管理辦法》；（2）《銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作指引》；（3）《銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作規(guī)劃綱要》；（4）《關(guān)于加強(qiáng)社會公眾股股東權(quán)益保護(hù)的若干規(guī)定》等部門規(guī)章制度。

3.消費(fèi)權(quán)益協(xié)會調(diào)解和行業(yè)協(xié)會自律的第三方保護(hù)體系。目前，我國金融行業(yè)協(xié)會在維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)上具備干預(yù)協(xié)調(diào)的積極作用，如銀行業(yè)協(xié)會制定的《零售業(yè)務(wù)服務(wù)規(guī)范》、《公平對待消費(fèi)者自律公約》、《客戶服務(wù)中心服務(wù)規(guī)范》等近20個(gè)規(guī)范及公約，證券業(yè)協(xié)會在投資者教育、中小股東權(quán)益保護(hù)方面做了大量工作，保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會在保險(xiǎn)知識宣傳上力度很大。近幾年各地陸續(xù)成立了金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)協(xié)會，開通“12363”（金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)咨詢投訴電話）、“12378”（保險(xiǎn)消費(fèi)者投訴維權(quán)熱線）等熱線電話，吸引各類新型金融機(jī)構(gòu)成為會員，為跨市場、跨行業(yè)的金融服務(wù)產(chǎn)品提供“一站式”的維權(quán)平臺。

4.金融信息披露和金融消費(fèi)者教育體系。金融信息及時(shí)準(zhǔn)確的披露有助于金融消費(fèi)者的知情權(quán)、自主選擇權(quán)和信息安全權(quán)的實(shí)現(xiàn)，避免金融合約的霸王條款和晦澀難懂的欺騙做法，近幾年來，金融行業(yè)在信息披露和霸王條款的治理上下了工夫。對金融消費(fèi)者進(jìn)行金融知識教育，普及金融相關(guān)知識，有助于金融消費(fèi)者提高對金融產(chǎn)品和服務(wù)的辨別能力、理性選擇，提高對自我的認(rèn)知與保護(hù)力。最近幾年，各級機(jī)構(gòu)與組織更是積極參與到金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)教育普及工作中來，比如金融機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管部門、各級政府機(jī)構(gòu)和非營利性的組織等。每年9月，中國人民銀行都會定期開展“金融知識普及月”活動，旨在提高金融消費(fèi)者的金融素養(yǎng)，理性消費(fèi)，不盲從，將風(fēng)險(xiǎn)和收益緊密聯(lián)系，做出合理投資選擇。保監(jiān)會“3·15”保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)周系列活動，證監(jiān)會私募基金投資者權(quán)益保護(hù)教育專項(xiàng)活動等，有效提高了金融消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識。

（二）問題分析

我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系存在著三個(gè)方面的主要問題：

1.金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善。目前“一行三會”分別設(shè)立的保護(hù)機(jī)構(gòu)不僅面臨著金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢和金融創(chuàng)新不斷推進(jìn)的壓力，而且在分業(yè)監(jiān)管模式下的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)也面臨著協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢的問題。如金融機(jī)構(gòu)類型的多樣化、金融業(yè)務(wù)產(chǎn)品的跨市場跨行業(yè)化導(dǎo)致了較多的重復(fù)監(jiān)管、無人監(jiān)管、無從監(jiān)管的尷尬局面，受制于監(jiān)管規(guī)模、監(jiān)管人員、監(jiān)管能力的限制，各個(gè)保護(hù)機(jī)構(gòu)之間缺乏相互支持配合、共享信息資源、協(xié)調(diào)溝通和互相學(xué)習(xí)的機(jī)制、意識與主動性。當(dāng)下，互聯(lián)網(wǎng)的快速普及，也催生了互聯(lián)網(wǎng)金融的進(jìn)一步發(fā)展。到2016年6月為止，我國的網(wǎng)民規(guī)模達(dá)已經(jīng)達(dá)到了7.1億，互聯(lián)網(wǎng)的普及率更是超過了全球的平均水平，達(dá)到50%以上?；ヂ?lián)網(wǎng)金融作為互聯(lián)網(wǎng)的一種衍生產(chǎn)品，在“互聯(lián)網(wǎng)+”的大背景下，其發(fā)展速度與影響力程度都不容小覷。但是，在互聯(lián)網(wǎng)金融蓬勃發(fā)展的同時(shí)，侵害消費(fèi)者權(quán)益的事件屢屢發(fā)生，P2P平臺的安全性與監(jiān)管性的缺失，導(dǎo)致百萬投資人超千億的資金受騙，尤其是數(shù)額巨大的大案件，涉案金額更是超過了3000億。在互聯(lián)網(wǎng)金融的視野下，被侵權(quán)者找不到侵權(quán)者從而陷入維權(quán)困境的問題亟待解決。

2.金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律體系急需健全。金融消費(fèi)者是消費(fèi)者在金融方面的延伸，最新修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》把金融消費(fèi)者納入了法律保護(hù)對象，但是并沒有明確金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)及其范圍、職責(zé)和協(xié)調(diào)機(jī)制，沒有對金融消費(fèi)紛爭解決途徑做出具體規(guī)定，條款較為原則抽象，實(shí)踐性不強(qiáng)?，F(xiàn)行金融法律法規(guī)缺乏有關(guān)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的專門的法律規(guī)范，更多針對金融機(jī)構(gòu)權(quán)益，對金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)缺乏明確規(guī)定，也不具有可操作性。其他部門處理金融消費(fèi)糾紛的規(guī)章制度都是部門規(guī)章以下的規(guī)范性文件，法律效力低，各管一塊，無法面對金融消費(fèi)領(lǐng)域出現(xiàn)的大量新問題，這樣的保護(hù)體系是非系統(tǒng)性的?，F(xiàn)有金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)還面臨著缺乏法律支撐行使權(quán)力問題。

3.第三方金融糾紛解決機(jī)制尚不完善。消費(fèi)糾紛解決途徑主要有投訴、調(diào)解、仲裁和訴訟。由于金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的缺失和全面監(jiān)管機(jī)構(gòu)的缺位，法院訴訟成為金融消費(fèi)者單一的維權(quán)途徑，但訴訟成本較高、時(shí)間較長、舉證困難、執(zhí)行困難、專業(yè)知識缺失等不可克服缺點(diǎn)。由于缺乏第三方非訴金融糾紛解決機(jī)制，在金融投訴方面面臨著金融機(jī)構(gòu)的拖延問題，調(diào)解方面由于大多數(shù)調(diào)解員的專業(yè)金融知識有限導(dǎo)致調(diào)解很難奏效，仲裁也面臨著同樣的問題。此外，在金融信息披露、金融合約霸王條款設(shè)置、金融知識宣傳教育等方面也存在著較多需要改進(jìn)完善之處。

二、我國金融消費(fèi)投訴與發(fā)達(dá)國家投訴及關(guān)涉業(yè)態(tài)的比較

與西方發(fā)達(dá)國家相比，中國金融市場發(fā)展相對落后，主因在于：一是配套的制度法律體系不健全，造成執(zhí)法依據(jù)模糊、法律保護(hù)空白；二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)有限，監(jiān)管保護(hù)不足，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管疏漏；三是金融消費(fèi)者的金融素養(yǎng)不高，自我保護(hù)意識淡??；糾紛解決補(bǔ)償機(jī)制不健全等。

（一）我國金融消費(fèi)投訴的基本情況

我國金融消費(fèi)者維護(hù)自身權(quán)益的途徑有多種，例如向中國消費(fèi)者協(xié)會投訴，撥打金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)咨詢投訴電話（12363）、保險(xiǎn)消費(fèi)者投訴維權(quán)熱線（12378）。從2006年到2011年，中國消費(fèi)者協(xié)會每年受理的金融投訴數(shù)量和金融投訴數(shù)量占投訴總量的比重一直居高不下，2013年以后，金融投訴總量及占全部投訴的比例都有了明顯的下降。美國金融危機(jī)爆發(fā)后金融投訴數(shù)量呈爆發(fā)式上漲，而2011年到2015年呈下降趨勢，整體下降了0.26個(gè)點(diǎn)。

表1 2006～2015年中國消費(fèi)者協(xié)會受理金融投訴情況一覽表

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)中國消費(fèi)者協(xié)會相關(guān)數(shù)據(jù)整理。

“12363”金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)咨詢投訴電話實(shí)現(xiàn)了由國內(nèi)各省市小范圍試點(diǎn)到逐步全方位覆蓋，根據(jù)中國人民銀行2014年上半年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，系統(tǒng)所受理的金融消費(fèi)者投訴數(shù)目為5818件，投訴辦結(jié)率超過90%。伴隨金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)咨詢投訴的普及，越來越多的金融消費(fèi)者通過這種方式維權(quán)，從而促進(jìn)我國金融市場的進(jìn)一步完善。

表2 2012～2014年中國保險(xiǎn)消費(fèi)者有效投訴情況一覽表

西方發(fā)達(dá)國家在金融消費(fèi)投訴方面的體系建設(shè)時(shí)間較早，體系的完整性以及可操作性都有明顯的優(yōu)勢。2011年7月底至12月，美國消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB）總計(jì)收到投訴13210件，其中抵押貸款投訴為2326件，信用卡投訴為9307件。在投訴的方式上，通過CFPB的網(wǎng)站直接投訴維護(hù)自身權(quán)益的比例達(dá)到44%，通過打電話的方式投訴維權(quán)的比例為14.7%，通過其他機(jī)構(gòu)整合投訴再集中反映到CFPB的比例為34.9%，剩下不到10%是通過信件等方式進(jìn)行投訴的。美國通過互聯(lián)網(wǎng)方式直接進(jìn)行投訴的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中國，在中國打電話進(jìn)行投訴維護(hù)自身權(quán)益依舊為主要形式，這也說明在互聯(lián)網(wǎng)蓬勃發(fā)展的今天，我國金融消費(fèi)者投訴的方式仍有提升的空間，傳統(tǒng)投訴方式占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過西方發(fā)達(dá)國家，今后我國要逐漸加強(qiáng)金融投訴網(wǎng)站建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)投訴方式向新型投訴方式的轉(zhuǎn)變。

（二）我國金融消費(fèi)權(quán)益侵害的主要表現(xiàn)與發(fā)達(dá)國家金融市場業(yè)態(tài)的比較

根據(jù)中國消費(fèi)者協(xié)會的統(tǒng)計(jì)，在2013年中國消費(fèi)者協(xié)會所受理的金融投訴案件中，價(jià)格問題占比6.6%、虛假品質(zhì)問題占比6.7%、質(zhì)量問題占比17.5%、營銷合同問題占比30.3%。其中，銀行卡服務(wù)投訴占比最大，超過了60%，突出體現(xiàn)在反映資金進(jìn)出的短信通知年費(fèi)、信用卡使用年費(fèi)和未經(jīng)消費(fèi)者同意就將賬戶資金用于沖賬等方面。

在銀行理財(cái)產(chǎn)品、結(jié)構(gòu)型金融產(chǎn)品、信用卡消費(fèi)、保險(xiǎn)銷售、證券內(nèi)幕交易等方面主要存在侵害金融消費(fèi)者的知情權(quán)問題；在金融合同的簽約方面主要是侵害消費(fèi)者的自主選擇權(quán)和公平交易權(quán)的問題；金融消費(fèi)行為受損時(shí)主要存在依法受償權(quán)和受尊重權(quán)受到侵害；在金融消費(fèi)者信息披露上主要是受教育權(quán)和信息安全權(quán)受到侵害。

內(nèi)幕交易行為、虛假陳述問題、操縱市場現(xiàn)象等自證券市場建立之日起就一直存在，嚴(yán)重?fù)p害了證券市場的公平和公正及廣大投資者合法權(quán)益。銀行業(yè)在我國金融體系中占有絕對優(yōu)勢，根據(jù)對相關(guān)典型案例分析得出金融消費(fèi)者在獲取銀行服務(wù)過程中權(quán)益受損現(xiàn)象主要包括：（1）強(qiáng)制開卡；（2）捆綁銷售；（3）虛假宣傳；（4）不合理收費(fèi)；（5）隱瞞相關(guān)政策；（6）未告知相關(guān)服務(wù)信息等。銀行存單變保單變基金、員工私售理財(cái)產(chǎn)品等侵權(quán)行為已經(jīng)屢見不鮮，對銀行業(yè)的聲譽(yù)和公信度造成不良影響，在缺乏完善保障機(jī)制的背景下，要重拾消費(fèi)者對于銀行業(yè)的信心并非易事。

另外，互聯(lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展使得利用網(wǎng)絡(luò)等新型信息工具進(jìn)行詐騙或從事其他非法活動更有誘惑力，因此出現(xiàn)了大量侵害消費(fèi)者權(quán)益的情形。2015年底爆發(fā)的金融超級大案件，例如e租寶、泛亞等，全年涉案金額超過3000億元人民幣，金融的特殊性使得維護(hù)自身合法權(quán)益變得更加困難。

我國在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)建設(shè)方面仍存在很多問題，而西方發(fā)達(dá)國家由于發(fā)展較早，因此積累了較為豐富且成熟的經(jīng)驗(yàn)。美國頒布的《消費(fèi)者信用保護(hù)法案》（1968年）是第一部專門保護(hù)金融消費(fèi)者的聯(lián)邦法律，此后又頒布的《加恩-圣杰曼存款機(jī)構(gòu)法》（1982年）則取消了金融管制，推動金融機(jī)構(gòu)之間競爭關(guān)系的產(chǎn)生，從而促進(jìn)了銀行業(yè)務(wù)的完善，拓展了銀行業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債范圍，提高了銀行業(yè)的經(jīng)營能力，穩(wěn)定了金融市場，維護(hù)了金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。1991年出現(xiàn)的銀行業(yè)危機(jī)使得美國頒布了《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》，旨在優(yōu)化存款保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步保障銀行存款的安全。2008年全球金融危機(jī)的爆發(fā)促使美國于2010年頒布了《信用卡改革法》，該法案的目的是維護(hù)金融消費(fèi)者特別是信用卡持有者的合法權(quán)益，具體內(nèi)容是拒絕濫用信用卡的行為發(fā)生，拒絕用欺詐性的手段完成金融產(chǎn)品交易等。同時(shí)，美聯(lián)儲也通過多種手段加強(qiáng)金融監(jiān)管，提高對衍生金融產(chǎn)品的管控，擴(kuò)大監(jiān)管范圍，將保險(xiǎn)、對沖等業(yè)務(wù)收管齊下。從金融消費(fèi)者權(quán)益維護(hù)角度來說，金融消費(fèi)者教育工作的重要性不容忽視。英國出臺的《2000年金融法》，就從法律上規(guī)定了當(dāng)局需要對英國公眾進(jìn)行相關(guān)金融知識的普及，比如需要提高公眾的理財(cái)能力，了解相關(guān)金融知識，使金融消費(fèi)者對自身資金和投資項(xiàng)目有具體的認(rèn)知，從而降低金融損失發(fā)生的可能性。為了金融消費(fèi)者教育工作的進(jìn)一步開展，2003年英國公布了有關(guān)金融消費(fèi)者教育工作的戰(zhàn)略目標(biāo)與重點(diǎn)項(xiàng)目，并計(jì)劃在5年內(nèi)使受教育者達(dá)到1000萬。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)教育目標(biāo)，英國撥款1150萬英鎊作為預(yù)算，此后逐年遞增。新加坡加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，為保證出現(xiàn)金融糾紛時(shí)，金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)能處于平等對話狀態(tài)，于2005年設(shè)立金融消費(fèi)者部門——金融業(yè)爭議調(diào)解中心，“一站式”便捷服務(wù)調(diào)解糾紛，維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。日本金融廳早在2000年就開展了創(chuàng)設(shè)金融ADR制度的討論，2002年金融行業(yè)各個(gè)機(jī)構(gòu)便按照相關(guān)制度開展自主糾紛處理金融侵權(quán)，為保障金融廳認(rèn)定糾紛解決機(jī)構(gòu)之后可以以公平公開中立的角度解決糾紛，需要法務(wù)省與金融廳共同對此進(jìn)行監(jiān)督審查。

三、完善我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系的思路與舉措

至今我國還沒有一套完善的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系，基于我國處于金融分業(yè)經(jīng)營分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)經(jīng)營混業(yè)監(jiān)管過渡的特殊歷史時(shí)期，借鑒發(fā)達(dá)國家金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)機(jī)制比較成熟的做法，首先需要確定金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作模式的選擇，分階段實(shí)施金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制的完善工作。

（一）我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制模式選擇

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、微觀審慎監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)構(gòu)成了金融監(jiān)管改革的三大核心。美國、英國、加拿大、日本等國都已經(jīng)設(shè)立了專門的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)，擁有較為完善的金融消費(fèi)者法律保護(hù)體系和健全的金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制。大多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)模式無外乎兩種做法：其一是通過修改《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》來完成，使之更適合金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，將金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系納入已有的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系中，增加可操作性；其二是通過制訂單獨(dú)的法律法規(guī)來完成。結(jié)合我國金融業(yè)發(fā)展的巨大體量，制定單獨(dú)統(tǒng)一的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系應(yīng)該是最佳選擇?？紤]到我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史要求，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系的實(shí)現(xiàn)必然要做到現(xiàn)階段目標(biāo)和長期目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，順應(yīng)金融業(yè)混業(yè)監(jiān)管的形勢要求。

（二）我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制完善的具體舉措

1.一行三會協(xié)調(diào)統(tǒng)籌設(shè)立專門的金融消費(fèi)者權(quán)益監(jiān)管機(jī)構(gòu)。發(fā)達(dá)國家的通行做法是建立一個(gè)獨(dú)立統(tǒng)一的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)，如美國的消費(fèi)者金融保護(hù)署（CFPB）和金融服務(wù)監(jiān)督委員會（FSOC），英國的金融行為局（FCA）、審慎監(jiān)管局（PRA）和金融申訴專員服務(wù)公司（FOS），加拿大的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)署（FCAC）等。從我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)來看，短期目標(biāo)可以由人民銀行牽頭成立建立目前“一行三會”保護(hù)機(jī)構(gòu)間的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，做到信息共享和跨領(lǐng)域合作，建立聯(lián)席會議制度。長期目標(biāo)是在混業(yè)經(jīng)營模式下設(shè)立統(tǒng)一的、獨(dú)立的、專司金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的機(jī)構(gòu)，賦予其制定金融消費(fèi)者保護(hù)條例、執(zhí)行保護(hù)職能的行政權(quán)利。

2.進(jìn)一步完善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律體系。發(fā)達(dá)國家維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的另一個(gè)通行做法是單獨(dú)立法，像《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》（美國）、《消費(fèi)者投訴處理辦法》和《2012年金融服務(wù)法案》（英國）、《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)署法》和《個(gè)人信息保護(hù)和電子文件法》（加拿大）等。從我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法來看，短期目標(biāo)一是出臺制定《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》關(guān)于“金融消費(fèi)者”的具體解釋意見，對程序性問題和基本制度問題予以解決，特別是針對金融消費(fèi)者八種權(quán)益的具體解釋意見，同時(shí)制定金融糾紛重點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)產(chǎn)品的解釋意見。長期目標(biāo)是制定《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，就金融信息的披露與糾紛的范圍、金融消費(fèi)者權(quán)益的種類、金融消費(fèi)者的個(gè)人信息安全、解決機(jī)制途徑、相關(guān)法律責(zé)任等做出權(quán)威性的規(guī)定。對已經(jīng)存在的法律法規(guī)增加金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，明確金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)及其范圍、職責(zé)和協(xié)調(diào)機(jī)制，細(xì)化條款內(nèi)容，增強(qiáng)條款與條款之間的邏輯性，強(qiáng)化內(nèi)容的實(shí)踐性原則，提高法律法規(guī)的可操作性與法律效力。隨著金融的不斷發(fā)展，金融產(chǎn)品也在不斷創(chuàng)新，市場上有越來越多的金融衍生產(chǎn)品出現(xiàn)，因此對于使用頻率相對較高的重點(diǎn)金融產(chǎn)品，比如銀行貸記卡、短期及長期理財(cái)產(chǎn)品等可以有針對性的具體法規(guī)細(xì)則切實(shí)保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益。特別是在互聯(lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展的今天，新型金融產(chǎn)品創(chuàng)新更是需要對現(xiàn)有法律法規(guī)的內(nèi)容條款進(jìn)行及時(shí)補(bǔ)充，以及出臺具體的有針對性的專門法律法規(guī)，從而以完善的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律體系實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)金融與時(shí)代的融合發(fā)展。

3.逐步完善金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制。發(fā)達(dá)國家在以上立法中均明確了金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制和途徑。我國短期目標(biāo)是要完善金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部糾紛處理機(jī)制，包括人民銀行、各金融行業(yè)協(xié)會的糾紛處理機(jī)制，人民銀行有必要出臺措施督促金融機(jī)構(gòu)提高投訴反應(yīng)速度、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量、擔(dān)負(fù)起受理處理金融消費(fèi)糾紛的主要責(zé)任、規(guī)定相關(guān)投訴反饋時(shí)間、弱化消費(fèi)者舉證責(zé)任等。由分散型向集中型轉(zhuǎn)變是當(dāng)代金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的發(fā)展趨勢，長期目標(biāo)是建立專門同意的民間第三方非訴金融糾紛處理機(jī)制，建立程序規(guī)范效率高的金融消費(fèi)糾紛投訴調(diào)解仲裁機(jī)制，搭建處理效率高、公平公開公正、專業(yè)化程度高的統(tǒng)一的金融消費(fèi)者投訴中心來處理數(shù)量日漸增加的金融消費(fèi)者消費(fèi)糾紛。要充分發(fā)揮金融消費(fèi)者投訴中心的功能，為金融消費(fèi)者維護(hù)自身權(quán)益提供一個(gè)透明公平公開的場所，處理中心還需要建立明晰的程序規(guī)范指導(dǎo)辦事流程，以其公信力為金融消費(fèi)者調(diào)節(jié)糾紛、處理訴訟與仲裁。此外，糾紛處理中心還要在處理金融消費(fèi)者糾紛的同時(shí)向金融消費(fèi)者普及金融安全知識，增強(qiáng)金融消費(fèi)者的金融風(fēng)險(xiǎn)防范意識，在辦理與金融相關(guān)的業(yè)務(wù)時(shí)，關(guān)注金融安全，理想消費(fèi)。在立法層面明確第三方金融消費(fèi)糾紛調(diào)解機(jī)制的法定性，設(shè)立金融糾紛調(diào)解中心?；ヂ?lián)網(wǎng)金融和以往的傳統(tǒng)金融相比，實(shí)現(xiàn)了消費(fèi)對象從精英化向大眾化的轉(zhuǎn)變，這也使得金融消費(fèi)者的范圍更加廣闊，越來越多的小額資金糾紛出現(xiàn)，金融消費(fèi)者的權(quán)益也更容易被侵害。同時(shí)考慮到互聯(lián)網(wǎng)金融的復(fù)雜性，在互聯(lián)網(wǎng)金融交易中，交易所簽約的合同都是具有統(tǒng)一格式的標(biāo)準(zhǔn)化電子合同，所處理的糾紛類型與其他交易類型相比也具有典型性，建立互聯(lián)網(wǎng)金融消費(fèi)爭議處理制度，提高處理效率，結(jié)合征信體系的建立，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)貸經(jīng)營者內(nèi)外部糾紛解決機(jī)制的有效銜接。

4.在評估金融消費(fèi)者金融素養(yǎng)基礎(chǔ)上做好金融知識普及。金融消費(fèi)者權(quán)益受侵害的程度在很大程度上會受到其金融素養(yǎng)的影響，消費(fèi)者金融素養(yǎng)不同，金融消費(fèi)者合法權(quán)益保護(hù)政策也會存在差異，對消費(fèi)者金融素養(yǎng)的把握是金融消費(fèi)者保護(hù)資源配置的重要支柱。英國2010年成立的消費(fèi)者金融教育局（CFEB）推動了金融知識的普及，有效減少了金融消費(fèi)者上當(dāng)受騙的數(shù)量。我國的金融市場在金融知識的普及與金融信息披露等方面上存在缺漏，對金融消費(fèi)者的金融風(fēng)險(xiǎn)防范教育匱乏，金融消費(fèi)者缺少對金融產(chǎn)品的辨別能力，因此金融消費(fèi)者應(yīng)該理性購買金融產(chǎn)品，不盲目跟風(fēng)，對于不了解的金融產(chǎn)品謹(jǐn)慎購入。我國有必要發(fā)展金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)社會組織，加大政策資金支持促進(jìn)金融理財(cái)知識普及教育，“因地制宜”開展提高全民金融素養(yǎng)系列活動。要求金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者簽訂合約時(shí)必須評估金融消費(fèi)者的金融素養(yǎng)，密切關(guān)注區(qū)域、民族、性別、職業(yè)等基本要素與消費(fèi)者金融素質(zhì)的聯(lián)系，同時(shí)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)把金融監(jiān)管的范圍擴(kuò)大到對金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的考評之中。

5.以自律與監(jiān)管相結(jié)合規(guī)范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為。金融行業(yè)協(xié)會在維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)上具備干預(yù)協(xié)調(diào)的積極作用，協(xié)會一方面可以出臺金融行業(yè)的公約與自律規(guī)范條例，建立一個(gè)公平公開公正的金融市場秩序，產(chǎn)生業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，將金融消費(fèi)者保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容融入金融行業(yè)自律的過程中，重點(diǎn)監(jiān)控威脅消費(fèi)者權(quán)益的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)。提高金融行業(yè)運(yùn)營的透明度，深化金融管理的廣闊度與縱深度，加強(qiáng)金融信息披露，提高金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，使金融消費(fèi)者享有越來越多的主動權(quán)，切實(shí)維護(hù)自身合法權(quán)益。

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金融行業(yè)呈現(xiàn)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)與新興業(yè)務(wù)共存局面，隨著金融產(chǎn)品越來越細(xì)化，金融行業(yè)與金融消費(fèi)者之間的信息不對稱情況也越來越明顯，金融消費(fèi)者合法權(quán)益遭到侵害事件屢見不鮮。從四個(gè)體系看我國金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)與問題，通過我國金融消費(fèi)投訴與發(fā)達(dá)國家投訴及關(guān)涉業(yè)態(tài)的比較，就我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制模式選擇，提出了完善我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系的思路與舉措：即“一行三會”協(xié)調(diào)統(tǒng)籌設(shè)立專門的金融消費(fèi)者權(quán)益監(jiān)管機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步完善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律體系，逐步完善金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制，在評估金融消費(fèi)者金融素養(yǎng)基礎(chǔ)上做好金融知識普及，以自律與監(jiān)管相結(jié)合規(guī)范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為等。

F830.2

A

1006-169X（2017）11-0082-07

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.11.013

國家社會科學(xué)重大項(xiàng)目“我國自然資源資本化及對應(yīng)市場建設(shè)研究”（15ZDB163）；江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)項(xiàng)目“蘇北地區(qū)科技企業(yè)加速器建設(shè)模式與運(yùn)營機(jī)制研究”（2015SJD432）。

李凱風(fēng)（1970-），中國礦業(yè)大學(xué)管理學(xué)院金融學(xué)系系主任，副教授，博士，研究方向?yàn)榫G色金融、金融風(fēng)險(xiǎn)管理；朱冠如（1992-），中國礦業(yè)大學(xué)管理學(xué)院金融學(xué)專業(yè)碩士，研究方向?yàn)榻鹑趯W(xué)。（江蘇徐州 221116）