碎片化：個(gè)人外匯管理面臨的窘境
——基于管理視角的幾點(diǎn)思考

■易祥瑞，彭志軍，姜麗莎，吳松格

碎片化：個(gè)人外匯管理面臨的窘境
——基于管理視角的幾點(diǎn)思考

■易祥瑞，彭志軍，姜麗莎，吳松格

金融監(jiān)管；外匯監(jiān)測；外匯統(tǒng)計(jì)；經(jīng)常項(xiàng)目

《個(gè)人外匯管理辦法》①中國人民銀行令[2006]第3號(hào)，2006年11月30日第27次行長辦公會(huì)審議通過，2006年12月25日發(fā)布，2007年2月1日施行。（以下簡稱《辦法》）和《個(gè)人外匯管理辦法實(shí)施細(xì)則》②匯發(fā)[2007]1號(hào)，2007年1月5日發(fā)布，2007年2月1日施行。（以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》）2007年頒布實(shí)施，對(duì)我們國家加強(qiáng)個(gè)人外匯管理，為特定時(shí)期的外匯收支乃至國際收支平衡起到保駕護(hù)航的積極作用。轉(zhuǎn)眼間，《辦法》及《實(shí)施細(xì)則》實(shí)施已過去十年，我國的國際收支狀況雖保持了總體穩(wěn)定平衡，但其間亦經(jīng)歷了數(shù)次反復(fù)和波折，個(gè)人外匯管理的重心亦隨著整體的外匯管理重心的變化不斷調(diào)整，但因時(shí)間的推移和外在條件的變更逐漸出現(xiàn)碎片化現(xiàn)象。所謂碎片化，其原意是指完整的東西破成諸多零塊。從總體上看，我國個(gè)人外匯管理存在碎片化現(xiàn)象，且涵蓋法規(guī)設(shè)計(jì)、法條描述、職能劃分、綜合統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測分析、監(jiān)督監(jiān)管諸方面，只是程度不同而已。亦可概述為監(jiān)管職責(zé)不明確、監(jiān)測分析無意義、監(jiān)管成效打折扣。而管理碎片化的結(jié)果是最終導(dǎo)致監(jiān)管效果不盡如人意。我們將此概念引入個(gè)人外匯管理領(lǐng)域中，主要是想說明：個(gè)人外匯管理正處于較為嚴(yán)重的碎片化狀態(tài)，無論是在“控流出”還是在“控流入”時(shí)期，其監(jiān)管都存在一定瑕疵，其監(jiān)管成效亦無法彰顯。因此，本文在借鑒別國經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際，創(chuàng)新性地提出了改進(jìn)個(gè)人外匯管理碎片化的思路及建議，以期為改變個(gè)人外匯管理碎片化狀態(tài)和走出碎片化管理窘境提供參考。

一、個(gè)人外匯管理碎片化的表現(xiàn)

（一）法規(guī)碎片化?，F(xiàn)行的個(gè)人外匯管理，最重要也是最根本的法律是《個(gè)人外匯管理辦法》及其《實(shí)施細(xì)則》。就《辦法》而言，乃外匯管理領(lǐng)域?yàn)閿?shù)不多的部門規(guī)章，已然屬于法律層級(jí)較高的法律，但從另一個(gè)角度看，則是其如果需要修改則較難實(shí)現(xiàn)。問題的關(guān)鍵倒不在于個(gè)人外匯管理法律層級(jí)的高低及修改是否容易，其主要的問題是自2007年2月至今，我國的法定貨幣——人民幣依然僅止于經(jīng)常項(xiàng)目可自由兌換，而資本項(xiàng)目仍然處于不可自由兌換即屬于管制狀態(tài)。其結(jié)果是無論《辦法》還是《實(shí)施細(xì)則》本身均只對(duì)經(jīng)常項(xiàng)目下交易行為進(jìn)行了規(guī)定和規(guī)范，對(duì)資本項(xiàng)目項(xiàng)下交易行為則籠統(tǒng)地規(guī)定為“經(jīng)外匯局核準(zhǔn)后可以”的字樣、或者是需要按照資本項(xiàng)目相關(guān)外匯管理規(guī)定辦理、或者是須滿足相應(yīng)前置性條件后方可辦理。個(gè)人外幣現(xiàn)鈔數(shù)據(jù)報(bào)送、攜帶外幣現(xiàn)鈔出入境管理、銀行外幣卡管理、銀行見證開立境外賬戶及外幣兌換機(jī)構(gòu)（自助兌換機(jī)）管理等均涉及個(gè)人外匯管理，但均形成單獨(dú)的管理辦法且分屬不同管理部門或崗位甚至其他單位（如海關(guān)等）。我們認(rèn)為，個(gè)人外匯管理法規(guī)出現(xiàn)了碎片化傾向，同時(shí)還存在政策法規(guī)出臺(tái)實(shí)施時(shí)長過長的現(xiàn)象，最長的已近十五年。

（二）法條碎片化。如果說僅僅是法規(guī)的碎片化但未導(dǎo)致法條的碎片化，其業(yè)務(wù)辦理和監(jiān)管實(shí)踐尚在可控范圍內(nèi)。客觀情形是，因現(xiàn)行不同監(jiān)管部門的設(shè)置、職能及其出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)的差異，在立法時(shí)極有可能或者有意無意使得法律出現(xiàn)碰撞或者矛盾。具體如以下案例。一是《辦法》、《實(shí)施細(xì)則》中相關(guān)法條不對(duì)稱。以個(gè)人捐贈(zèng)外匯為例，《實(shí)施細(xì)則》在描述時(shí)，將受贈(zèng)（收入）界定在經(jīng)常項(xiàng)目下，而對(duì)捐予（支出）則在《辦法》中描述為“境內(nèi)個(gè)人對(duì)外捐贈(zèng)和財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移需購付匯的，應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)規(guī)定并經(jīng)外匯局核準(zhǔn)”。實(shí)際情況則是無明確規(guī)定或者說是不準(zhǔn)許。二是關(guān)于境外個(gè)人房地產(chǎn)項(xiàng)下外匯購付匯難掌握?！掇k法》規(guī)定：“境外個(gè)人購買境內(nèi)商品房，應(yīng)當(dāng)符合自用原則，其外匯資金的收支和匯兌應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)外匯管理規(guī)定。境外個(gè)人出售境內(nèi)商品房所得人民幣，經(jīng)外匯局核準(zhǔn)可以購匯匯出”。而《實(shí)施細(xì)則》則規(guī)定：“境外個(gè)人在境內(nèi)買賣商品房及通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓等并購境內(nèi)房地產(chǎn)企業(yè)所涉外匯管理，按《國家外匯管理局建設(shè)部關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)市場外匯管理有關(guān)問題的通知》等有關(guān)規(guī)定辦理”。在對(duì)該兩項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行比較后我們看不出太多異常，但關(guān)鍵是國家關(guān)于房地產(chǎn)的政策多年來已經(jīng)有多次巨大甚至顛覆性改變，在日常操作和監(jiān)管中如何處置，肯定會(huì)成為難點(diǎn)。三是關(guān)于境內(nèi)銀行卡境外提鈔相關(guān)規(guī)定存碰撞。關(guān)于銀行外幣卡境外使用，外匯局最后的文件規(guī)定是《國家外匯管理局關(guān)于規(guī)范銀行外幣卡管理的通知》，其中明確，各發(fā)卡金融機(jī)構(gòu)應(yīng)將商戶類別碼6010（銀行柜臺(tái)提現(xiàn)）和6011（自動(dòng)提款機(jī)提現(xiàn)）合并設(shè)置境外提現(xiàn)限額：一日內(nèi)累計(jì)不得超過等值1000美元，一個(gè)月內(nèi)累計(jì)不得超過等值5000美元，六個(gè)月內(nèi)累計(jì)不得超過等值10000美元。同時(shí)規(guī)定：應(yīng)對(duì)6011設(shè)置金額限制，每卡每日不超過等值10000元人民幣。但是在2015年《國家外匯管理局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)銀聯(lián)人民幣卡境外提現(xiàn)管理的通知》中，明確銀聯(lián)人民幣卡在境外提取現(xiàn)鈔，每卡每日不超過等值1萬元人民幣，增設(shè)年度限額。自2016年1月1日起，每卡每年累計(jì)不得超過等值10萬元人民幣。姑且不談匯率因素，這兩份文件顯然在境內(nèi)銀行卡境外提取現(xiàn)鈔問題上作出了兩種規(guī)定。四是境內(nèi)卡境外刷卡消費(fèi)使用規(guī)定有漏洞。按照現(xiàn)行規(guī)定，境內(nèi)銀行卡境外消費(fèi)僅限于經(jīng)常項(xiàng)目項(xiàng)下交易，“各發(fā)卡金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照《境內(nèi)銀行卡在境外使用的商戶類別碼》列出的商戶類別碼（MCC）在系統(tǒng)內(nèi)做好設(shè)置，嚴(yán)格控制脫機(jī)交易”，且金額限制類持卡人單筆交易金額不得超過等值5000美元，但因?qū)唧w刷卡次數(shù)和頻率并未作出明確限制，故超出5000美元交易只要增加刷卡次數(shù)即可實(shí)現(xiàn)或規(guī)避管理。即使近期國家外匯管理局多次強(qiáng)調(diào)境內(nèi)銀行卡不能在境外購買房地產(chǎn)及人壽保險(xiǎn)和投資返還分紅類保險(xiǎn)①與保險(xiǎn)有關(guān)的4個(gè)商戶類別碼，均為金額限制類代碼。，但鑒于監(jiān)管手段缺失，政策很難真正落地。

（三）職能碎片化。從個(gè)人外匯管理本身來看，顯而易見其被監(jiān)管對(duì)象是個(gè)人主體，但從監(jiān)管職能上看，外匯管理部門內(nèi)部監(jiān)管至少涉及三個(gè)職能部門或職能司、處，即經(jīng)常項(xiàng)目項(xiàng)下外匯交易行為劃歸為經(jīng)常項(xiàng)目部門，資本項(xiàng)目項(xiàng)下則劃歸在資本項(xiàng)目部門名下，另外還有第三塊內(nèi)容因其無法簡單歸類或者換角度說是因其監(jiān)管方向涉及金融機(jī)構(gòu)，具體包括境內(nèi)銀行卡境外使用、外幣代兌機(jī)構(gòu)和自助兌換機(jī)業(yè)務(wù)等，則劃歸國際收支部門。而見證開立境外外匯賬戶的監(jiān)管理論上說屬于法無據(jù)。而從外部看，攜帶外幣現(xiàn)鈔出入境的監(jiān)管則以海關(guān)為主。當(dāng)然也有部分經(jīng)常包括資本項(xiàng)目項(xiàng)下交易行為直接下放至銀行辦理，但因銀行理解或執(zhí)行外匯管理法規(guī)不力，導(dǎo)致出現(xiàn)政策失效。還有前述境內(nèi)銀行卡在境外使用的商戶類別碼的設(shè)置，一般是由銀聯(lián)及發(fā)卡銀行共同完成，但是其最終法律依據(jù)或業(yè)務(wù)規(guī)范如何保證其設(shè)置正確也成為難題。比如藝術(shù)品拍賣究竟是屬于經(jīng)常還是資本項(xiàng)目，境外通過特殊方式（套碼）進(jìn)行消費(fèi)（如賭博或博彩）或套現(xiàn)等，均是需要面對(duì)的問題和難題。

（四）監(jiān)管碎片化。一是從監(jiān)管內(nèi)容上看，因?yàn)榇嬖谌嗣駧沤?jīng)常項(xiàng)目可自由兌換這一基本事實(shí)，無論職能劃分是否成為障礙，一個(gè)不可否認(rèn)的客觀存在是，在對(duì)個(gè)人外匯業(yè)務(wù)進(jìn)行日常監(jiān)管過程中，絕大部分工作內(nèi)容都集中在經(jīng)常項(xiàng)目部門，亦即是說，除經(jīng)常項(xiàng)目部門以外，國際收支和資本項(xiàng)目部門在個(gè)人外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管中除了極少量的審批業(yè)務(wù)外，較難發(fā)揮出積極作用，即較難主動(dòng)作為。二是從監(jiān)管整個(gè)過程看，從政策學(xué)習(xí)、法規(guī)培訓(xùn)、數(shù)據(jù)監(jiān)測、名單篩查、錯(cuò)誤處理、移交處罰等等諸多環(huán)節(jié)，貌似這塊工作相對(duì)完整，但其工作事項(xiàng)一般均屬于經(jīng)常項(xiàng)目，故在政策宣傳培訓(xùn)等初始環(huán)節(jié)，經(jīng)常項(xiàng)目部門一般也只能講解和宣傳涉及經(jīng)常項(xiàng)目的內(nèi)容，而很難正確和準(zhǔn)確解讀資本項(xiàng)目及其他方面的內(nèi)容，從另外一個(gè)角度反映出深層次的碎片化現(xiàn)象。又如，在日常監(jiān)測中發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)違規(guī)或數(shù)據(jù)錯(cuò)誤，經(jīng)常項(xiàng)目部門在與相關(guān)銀行進(jìn)行溝通的同時(shí)，一般較少甚至幾乎沒有和資本項(xiàng)目或國際收支部門溝通，其中包括屬于資本項(xiàng)下的個(gè)人遺產(chǎn)購匯匯出及境內(nèi)銀行卡境外使用，且無論其是否超出相關(guān)商戶類別碼（MCC）規(guī)定或者超限額。三是從監(jiān)管機(jī)制上看，無論外部內(nèi)部，對(duì)個(gè)人外匯管理均尚未建立完善的監(jiān)管機(jī)制，特別是就外部而言，外匯局與海關(guān)之間則在以下幾個(gè)方面均未能通過既有互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)或相關(guān)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)建立信息溝通和交換渠道，包括《攜帶外匯出境許可證》的相關(guān)信息，比如境內(nèi)個(gè)人以留學(xué)、旅游名義購匯以后是否有真實(shí)出境記錄等信息。就內(nèi)部而言，《國家外匯管理局關(guān)于印發(fā)（外幣代兌機(jī)構(gòu)和自助兌換機(jī)業(yè)務(wù)管理規(guī)定）的通知》規(guī)定：1.外幣代兌機(jī)構(gòu)辦理的外幣兌換業(yè)務(wù)不納入個(gè)人外匯業(yè)務(wù)監(jiān)測系統(tǒng)管理；2.銀行可根據(jù)經(jīng)營需要自行決定設(shè)立自助兌換機(jī)。自助兌換機(jī)可辦理個(gè)人外幣現(xiàn)鈔兌換人民幣現(xiàn)鈔的單向兌換，不納入個(gè)人外匯業(yè)務(wù)監(jiān)測系統(tǒng)管理，但每個(gè)人每天不得超過等值5000元人民幣。但其系統(tǒng)設(shè)置是否完全符合個(gè)人外匯管理辦法規(guī)定，結(jié)匯金額如何，似乎均處于無人監(jiān)管狀態(tài)，至少無法很快掌握自助機(jī)具的結(jié)匯數(shù)據(jù)等情況，這給監(jiān)測分析留下盲點(diǎn)的同時(shí)，甚至有可能出現(xiàn)結(jié)匯超限額。

（五）統(tǒng)計(jì)碎片化。單純從統(tǒng)計(jì)方面看，即是個(gè)人外匯監(jiān)測分析中一直包含有經(jīng)常和資本兩大項(xiàng)內(nèi)容，但只有經(jīng)常項(xiàng)目部門在進(jìn)行分析監(jiān)測，而似乎與資本項(xiàng)目部門、國際收支部門無關(guān)，資本項(xiàng)目部門目前也沒有設(shè)計(jì)此項(xiàng)工作制度，國際收支部門對(duì)銀行外幣卡相關(guān)數(shù)據(jù)信息的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測也僅限于銀聯(lián)總部所在地外匯管理分局，以致監(jiān)測分析變成了經(jīng)常部門的獨(dú)角戲。假如出現(xiàn)某一時(shí)段資本項(xiàng)下業(yè)務(wù)占比相對(duì)大或者說銀行外幣卡境外消費(fèi)或者提取外幣現(xiàn)鈔數(shù)據(jù)較大，以此做出的分析顯然意義不大。不僅如此，甚至還會(huì)因監(jiān)測分析的失當(dāng)帶來或?qū)е仑?fù)面結(jié)果，第一，屬地個(gè)人項(xiàng)下結(jié)售匯數(shù)據(jù)信息不完整。不能全面、真實(shí)反映當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。第二，對(duì)銀行掌握實(shí)際市場份額有干擾。如銀行需要了解和掌握的自身市場份額，則會(huì)因銀行卡購匯還款數(shù)據(jù)的缺失而得出錯(cuò)誤或不準(zhǔn)確結(jié)論。雖該項(xiàng)數(shù)據(jù)非外匯管理部門必須或有義務(wù)發(fā)布，但多少會(huì)影響監(jiān)管部門的權(quán)威形象。

（六）監(jiān)測碎片化。因?yàn)樯鲜龇N種，導(dǎo)致在進(jìn)行個(gè)人外匯業(yè)務(wù)監(jiān)測過程中也出現(xiàn)碎片化局面。一是分析單部門。如上所述，除了經(jīng)常項(xiàng)目部門會(huì)制度性地對(duì)進(jìn)入個(gè)人外匯監(jiān)測系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)測分析外，資本項(xiàng)目及國際收支部門一般不再進(jìn)行監(jiān)測分析。二是交接無規(guī)范。即使退一步說，通過監(jiān)測分析發(fā)現(xiàn)資本項(xiàng)目部門和國際收支部門存在異常情況，經(jīng)常項(xiàng)目部門也無法通過制度性安排規(guī)范地將線索移送其他部門。三是系統(tǒng)無角色。其實(shí)，個(gè)人外匯業(yè)務(wù)監(jiān)測系統(tǒng)作為個(gè)人外匯管理的主要也是唯一的專門業(yè)務(wù)系統(tǒng)，其角色分配和設(shè)置均是圍繞著經(jīng)常項(xiàng)目部門來進(jìn)行，未給資本項(xiàng)目部門和國際收支部門預(yù)設(shè)角色或者監(jiān)管人，亦導(dǎo)致其他兩部門無從作業(yè)。四是數(shù)據(jù)被割裂。以個(gè)人外幣現(xiàn)鈔為例，自2014年《國家外匯管理局綜合司關(guān)于報(bào)送對(duì)外金融資產(chǎn)負(fù)債及交易數(shù)據(jù)、個(gè)人外幣現(xiàn)鈔存取數(shù)據(jù)和銀行自身外債數(shù)據(jù)的通知》下發(fā)，銀行開始向外匯管理部門報(bào)送個(gè)人外幣現(xiàn)鈔數(shù)據(jù)，直至2016年《國家外匯管理局關(guān)于發(fā)布＜金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)采集規(guī)范（1.1版）＞的通知》下發(fā)后形成規(guī)范。但隨后不久，《國家外匯管理局關(guān)于金融機(jī)構(gòu)報(bào)送銀行卡境外交易信息的通知》出臺(tái)，又要求將境內(nèi)銀行卡境外提取外幣現(xiàn)鈔數(shù)據(jù)信息報(bào)送至新的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，人為地將現(xiàn)鈔數(shù)據(jù)割裂開來，監(jiān)測自然也更加碎片化。

個(gè)人外匯管理碎片化帶來的后果即是監(jiān)管職責(zé)不明確、監(jiān)測分析無意義、監(jiān)管成效打折扣，具體表現(xiàn)在個(gè)人分拆購付匯或收結(jié)匯屢禁不止，“關(guān)注名單”管理制度設(shè)計(jì)相對(duì)滯后，境內(nèi)個(gè)人外幣現(xiàn)鈔存取左右失據(jù)，銀行卡外幣卡境外逾矩使用或瘋狂提現(xiàn)。這也是我們目前觀察到的結(jié)果或者結(jié)論。

二、個(gè)人外匯管理迫切需要?jiǎng)?chuàng)新思維

基于上述事實(shí)，改進(jìn)我國個(gè)人外匯管理的現(xiàn)狀勢在必行，但關(guān)鍵是怎么改，如何改？是拾遺補(bǔ)缺還是徹底顛覆？是剜肉補(bǔ)瘡還是死而后生？是維持現(xiàn)狀還是從頭再來？學(xué)習(xí)、思考、借鑒和突破都是我們必須要做的工作。我們不妨先來了解一下英國對(duì)個(gè)人外匯管理的做法及經(jīng)驗(yàn)。

（一）英國對(duì)個(gè)人外匯業(yè)務(wù)無剛性或約束性規(guī)定。英國早在1979年即完全放開了外匯管制，其個(gè)人主體的在外匯兌換及外匯收支方面基本或者完全不予限制或完全放開管制，故其對(duì)個(gè)人外匯幾無管制，與我國當(dāng)前的個(gè)人外匯管理政策制度存在一定或者較大差異，具體包括：一是不再區(qū)分境內(nèi)個(gè)人和境外個(gè)人主體；二是沒有經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目區(qū)分；三是無所謂便利化外匯兌換（購付匯與收結(jié)匯）額度設(shè)計(jì)；四是不需要提交相關(guān)交易憑證或者并非嚴(yán)格審核交易單證；五是對(duì)個(gè)人匯出匯入外匯資金無金額限制；六是對(duì)非居民開立外匯賬戶無限制性規(guī)定，等等。上述種種均可理解為英國對(duì)個(gè)人外匯無剛性或約束性規(guī)定，屬完全可自由兌換及自由匯出匯入。鑒于此，也可將英國個(gè)人外匯管理的制度理解為相當(dāng)寬松與自由。但與此同時(shí)，英國個(gè)人外匯唯一的管理要求即是每個(gè)個(gè)人主體均需要履行反洗錢義務(wù)并向辦理個(gè)人外匯業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)報(bào)告相關(guān)信息并承擔(dān)法律責(zé)任。

（二）英國個(gè)人對(duì)外匯業(yè)務(wù)施行嚴(yán)格的義務(wù)性報(bào)告制度。基于反洗錢和反恐融資的需要，英國的所有金融機(jī)構(gòu)均要求辦理個(gè)人外匯業(yè)務(wù)（包括本幣業(yè)務(wù)）的個(gè)人主體均須詳細(xì)報(bào)告其涉及所辦業(yè)務(wù)資金及個(gè)人的相關(guān)信息，并進(jìn)行嚴(yán)格管理，其中，一是業(yè)務(wù)辦理個(gè)人須書面填寫相關(guān)表格，報(bào)告監(jiān)管當(dāng)局要求報(bào)告的所有信息并承擔(dān)法律責(zé)任；二是辦理業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)對(duì)信息進(jìn)行嚴(yán)格審核，如發(fā)現(xiàn)可疑情況及不實(shí)信息立即向監(jiān)管當(dāng)局報(bào)告；三是監(jiān)管當(dāng)局會(huì)適時(shí)對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行不定期檢查和核查（如有需要會(huì)隨時(shí)進(jìn)行）。但所有業(yè)務(wù)辦理個(gè)人并不需要向金融機(jī)構(gòu)提交相關(guān)單證，如交易行為和個(gè)人報(bào)告存在不符，由報(bào)告?zhèn)€人負(fù)全責(zé)，也可理解為業(yè)務(wù)辦理在前，監(jiān)督管理在后，這一點(diǎn)和我國目前的個(gè)人業(yè)務(wù)辦理程序相似，即事前辦理，事后監(jiān)督。綜上所述，英國對(duì)個(gè)人外匯業(yè)務(wù)的監(jiān)管又是嚴(yán)格的，但操作并不復(fù)雜，手續(xù)相對(duì)便利。

（三）英國個(gè)人外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管體現(xiàn)了“法無禁止則可為”的法律精神?；谟呀?jīng)實(shí)現(xiàn)英鎊經(jīng)常和資本項(xiàng)下的完全可自由兌換，亦即是實(shí)現(xiàn)了外匯的全口徑可自由兌換包括自由流出入，且無論在何種狀況下，包括國際市場美元及歐元匯率波動(dòng)乃至大幅度波動(dòng)，包括英國退歐表決結(jié)果后英鎊大幅度貶值及其他國際經(jīng)濟(jì)金融形勢變化，英國金融監(jiān)管當(dāng)局均未對(duì)市場進(jìn)行過度干預(yù)甚至不予干預(yù)，充分體現(xiàn)了英國金融監(jiān)管當(dāng)局很好地貫徹落實(shí)了“法無禁止則可為”的法律精神。也充分表明，市場配置資源早已成為英國的主流場景。具體包括在培訓(xùn)境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)見證為中國境內(nèi)個(gè)人在英國金融機(jī)構(gòu)開立外匯賬戶、貨幣兌換機(jī)構(gòu)（如通濟(jì)隆公司）在中國辦理相關(guān)業(yè)務(wù)的市場及法律定位問題①該公司在英國甚至全球各發(fā)達(dá)資本主義國家均有包括外匯兌換、外幣現(xiàn)鈔運(yùn)輸郵寄、機(jī)場等口岸辦理旅游購物退稅，甚至和相關(guān)國家央行合作辦理現(xiàn)鈔頭寸調(diào)撥等。，在英國均屬于法無禁止的業(yè)務(wù)。所以，無論寬與嚴(yán)，其監(jiān)管均體現(xiàn)了法律的基本精神，其所有業(yè)務(wù)（包括個(gè)人外匯業(yè)務(wù)）均是在法律的框架內(nèi)運(yùn)行和行走。

三、我國個(gè)人外匯管理碎片化現(xiàn)象之改進(jìn)

假設(shè)我國當(dāng)前個(gè)人外匯管理碎片化狀態(tài)成立，假如因?yàn)樗槠驅(qū)е挛覈鴤€(gè)人外匯管理效果不佳或成效不顯，那么我們迫切需要做的一項(xiàng)工作即是改變現(xiàn)狀，砥礪前行，進(jìn)一步改進(jìn)完善甚至是徹底改革個(gè)人外匯管理?；谖覈壳皟H實(shí)現(xiàn)經(jīng)常項(xiàng)目可兌換的實(shí)際，可從以下幾方面作出宏觀設(shè)計(jì)和考慮。

（一）不再區(qū)分境內(nèi)個(gè)人和境外個(gè)人。根據(jù)《中華人民共和國外匯管理?xiàng)l例》第四條明確，“境內(nèi)機(jī)構(gòu)、境內(nèi)個(gè)人的外匯收支或者外匯經(jīng)營活動(dòng)，以及境外機(jī)構(gòu)、境外個(gè)人在境內(nèi)的外匯收支或者外匯經(jīng)營活動(dòng)，適用本條例”。貌似是有對(duì)市場主體的劃分，但從發(fā)展亦即是國際化的趨勢看，或者單純從國際收支平衡表的編制和公布看，一般是不再區(qū)分境內(nèi)境外主體，包括機(jī)構(gòu)主體和個(gè)人主體。這一點(diǎn)，從大部分西方國家的市場經(jīng)濟(jì)的主流場景看，正是如此。究其實(shí)質(zhì)，其實(shí)是給在一國之內(nèi)從事市場經(jīng)濟(jì)行為的主體以平等權(quán)利。當(dāng)然，不再區(qū)分，并非意味著個(gè)人主體不存在。

（二）明確經(jīng)常和資本項(xiàng)目交易內(nèi)容。根據(jù)西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)特別是美英等主要資本主義國家的經(jīng)驗(yàn)，既然取消了境內(nèi)個(gè)人和境外個(gè)人（亦即是居民和非居民）的區(qū)別，自然而然，首先是回歸到以經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目交易行為來作為區(qū)分；其次則應(yīng)該考慮改變或取消所謂便利化的購匯結(jié)匯額度的制度設(shè)計(jì)①目前境內(nèi)個(gè)人雙向均為5萬等值美元，境外個(gè)人則單項(xiàng)結(jié)匯5萬等值美元。。這一項(xiàng)制度安排也應(yīng)和了前述第一點(diǎn)建議的取消個(gè)人主體劃分標(biāo)準(zhǔn)的提法。那么，如以經(jīng)常和資本作為劃分標(biāo)準(zhǔn)的話，則需要再次從制度設(shè)計(jì)上進(jìn)一步明確經(jīng)常項(xiàng)目可自由兌換的原則，并對(duì)相應(yīng)資本項(xiàng)目交易內(nèi)容予以限制或禁止（屬階段性限制和禁止），如目前業(yè)已明確的不允許個(gè)人境外購買房地產(chǎn)、投資股票證券及購買人壽保險(xiǎn)及投資分紅類保險(xiǎn)產(chǎn)品等。

（三）交易主體如實(shí)進(jìn)行義務(wù)性報(bào)告。作出上述制度設(shè)計(jì)后，監(jiān)管部門或者交易所在銀行最最關(guān)心的則是市場交易主體即個(gè)人（包括境內(nèi)個(gè)人和境外個(gè)人）交易行為的真實(shí)與否或者真實(shí)性問題。參考或者依據(jù)國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，根據(jù)當(dāng)前形勢與現(xiàn)狀，與相關(guān)反洗錢法律法規(guī)相結(jié)合，應(yīng)該明確市場交易主體如實(shí)進(jìn)行義務(wù)性報(bào)告，且無論金額大小，只要是發(fā)生外匯兌換（結(jié)售匯）包括外匯收支行為，均必須全面準(zhǔn)確報(bào)告相關(guān)交易信息并承擔(dān)一切虛假報(bào)告應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任。換句話說，即是個(gè)人應(yīng)該對(duì)其交易的真實(shí)性負(fù)全部責(zé)任。

（四）建立購匯與出境信息核查制度?；诋?dāng)前個(gè)人外匯項(xiàng)下冒名經(jīng)常項(xiàng)目名義的資本流出是我們監(jiān)管監(jiān)測的重點(diǎn)，也是薄弱環(huán)節(jié)或者重災(zāi)區(qū)的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)該考慮從監(jiān)管方向和監(jiān)測手段上徹底進(jìn)行變革和改革，提升監(jiān)管成效?？稍O(shè)計(jì)個(gè)人以旅游和留學(xué)名義購匯后是否有真實(shí)出境記錄的信息核查制度，對(duì)當(dāng)前普遍甚至大面積存在且多種多樣花樣百出的分拆購付匯行為進(jìn)行更有效更嚴(yán)密的監(jiān)測監(jiān)控。以江西省為例，個(gè)人購匯項(xiàng)下，申報(bào)為旅游、留學(xué)資金屬性的占比，2016年全年占整個(gè)個(gè)人購匯的86.78%，2017年上半年達(dá)到88.59%（全國情況類似）。從總體判斷，其數(shù)據(jù)必定存在申報(bào)不實(shí)現(xiàn)象。對(duì)此，應(yīng)嚴(yán)格核查，一旦查實(shí)，即予以嚴(yán)厲處罰。當(dāng)然，這一項(xiàng)制度實(shí)現(xiàn)的前提是需要得到海關(guān)等部門的高度支持與配合，需要提供進(jìn)出境個(gè)人的基本信息，以便于外匯管理部門核查。至于監(jiān)管部門，則應(yīng)明確所有個(gè)人外匯管理的內(nèi)容都劃歸至一個(gè)部門——經(jīng)常項(xiàng)目部門。

（五）從重設(shè)計(jì)并嚴(yán)厲執(zhí)行違規(guī)處罰?，F(xiàn)行個(gè)人外匯管理中法規(guī)關(guān)于處罰，《辦法》第三十九條有明確規(guī)定：“對(duì)違反本辦法規(guī)定的，由外匯局依據(jù)《中華人民共和國外匯管理?xiàng)l例》及其他相關(guān)規(guī)定予以處罰；構(gòu)成犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任”。從《條例》的罰則看，對(duì)違反《條例》行為的處罰應(yīng)該是基本全面和相對(duì)完整的，但問題是作為行政處罰的對(duì)象如果是個(gè)人主體的話，沒有更加強(qiáng)有力的手段支撐，一般情況下均較難執(zhí)行或較難實(shí)現(xiàn)。這也是多年以來困擾我們的難點(diǎn)之一。所以未來我們需要做的工作包括改善執(zhí)法環(huán)境、改進(jìn)執(zhí)法手段，加大輿論支持，但其中可以嘗試的是從重設(shè)計(jì)罰則，直至違規(guī)者付出慘重代價(jià)甚至傾家蕩產(chǎn)，并以此震懾違規(guī)和犯罪，并抓好典型處罰，樹立執(zhí)法權(quán)威。

（六）努力保持人民幣幣值持續(xù)穩(wěn)定。根據(jù)《中華人民共和國外匯管理?xiàng)l例》第一條“為了加強(qiáng)外匯管理，促進(jìn)國際收支平衡，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，制定本條例”之規(guī)定，我們應(yīng)該不懈努力，維護(hù)和促進(jìn)國際收支平衡，亦即是維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)大局的穩(wěn)定和國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。如是，也是我們做好個(gè)人外匯管理的動(dòng)力和前提。與此同時(shí)，應(yīng)努力完善人民幣匯率形成機(jī)制，加強(qiáng)匯率升貶值預(yù)期管理，防范外匯資金大進(jìn)大出風(fēng)險(xiǎn)，保持人民幣幣值總體持續(xù)穩(wěn)定。只有如此，一系列關(guān)系才能處理好，一系列矛盾才能解決好，個(gè)人外匯管理或可走出窘境。

本文認(rèn)為，我國個(gè)人外匯管理存在碎片化現(xiàn)象，而管理碎片化的結(jié)果是最終導(dǎo)致監(jiān)管效果不盡如人意，如個(gè)人分拆購付匯或收結(jié)匯屢禁不止，“關(guān)注名單”管理制度設(shè)計(jì)相對(duì)滯后，境內(nèi)個(gè)人外幣現(xiàn)鈔存取左右失據(jù)，銀行卡外幣卡境外逾矩使用或瘋狂提現(xiàn)。本文鑒于別國經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合國內(nèi)實(shí)際，從合并主體身份、如實(shí)申報(bào)情況、明確交易類別、關(guān)聯(lián)出境信息、加大懲戒力度、保持幣值穩(wěn)定等方面提出改進(jìn)個(gè)人外匯管理碎片化的政策建議。

D922.286

A

1006-169X（2017）11-0088-05

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.11.014

易祥瑞，國家外匯管理局萍鄉(xiāng)市中心支局。（江西萍鄉(xiāng) 337055）；彭志軍，國家外匯管理局贛州市中心支局。（江西贛州 341000）；姜麗莎，吳松格，國家外匯管理局江西省分局。（江西南昌 330008）