地方財(cái)政專戶管理與現(xiàn)狀

地方財(cái)政專戶管理與現(xiàn)狀

文晶

財(cái)政專戶產(chǎn)生是伴隨著預(yù)算外資金的產(chǎn)生而存在的，其設(shè)立最早可追溯至建國之初，歷經(jīng)多次演變后，其功能也由是在特定的年代為了規(guī)范政府財(cái)政資金的管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦骷壵糜诤怂愀骷壺?cái)政部門具有專門用途的資金。為了使得這部分游離在預(yù)算以外的各種財(cái)政性資金所形成的各項(xiàng)收支，并作為預(yù)算資金的有效補(bǔ)充，財(cái)政部門在當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)開設(shè)了專門的資金賬戶。隨著財(cái)政部門對這種專用的財(cái)政資金?？顚Ｓ玫恼J(rèn)真執(zhí)行，較好地促進(jìn)了金融機(jī)構(gòu)服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。但伴隨著國庫集中支付制度改革的深化發(fā)展，眼下財(cái)政專戶管理所存在的問題卻逐漸暴露出來，其專戶數(shù)量龐大，多而雜且監(jiān)管難以到位，特別是涉及案件給政府公信力造成巨大的社會負(fù)面影響。2014年-2015年，總行在全國范圍內(nèi)組織開展財(cái)政專戶摸底調(diào)研工作，使得地方央行加強(qiáng)對財(cái)政專戶的監(jiān)管力度，監(jiān)管效果有所改善。本文以基層央行國庫的視角來探討財(cái)政專戶的規(guī)范對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的影響，提出發(fā)展建議。

一、地方財(cái)政專戶現(xiàn)狀

(一)地方財(cái)政專戶的規(guī)模與資金來源

目前，某市各級財(cái)政機(jī)關(guān)均在當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行開立了財(cái)政專戶，從賬戶規(guī)模上看市、區(qū)、縣級財(cái)政部門開立在國有商業(yè)銀行占半數(shù)之多，余下賬戶均設(shè)立在股份制商業(yè)銀行與地方性法人商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、政策性銀行等；從賬戶資金余額上看，地方性法人商業(yè)銀行在最近幾年的摸底調(diào)研中存在逐年增加的現(xiàn)象，各家商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)的專戶其年終余額較大；從賬戶的分類上看，地方財(cái)政專戶由基建類專戶、社保類專戶、涉農(nóng)補(bǔ)助類專戶、糧食直補(bǔ)專戶、非稅收入?yún)R繳結(jié)算專戶、教育類專戶、支付改革類專戶及其他類專戶構(gòu)成。

財(cái)政專戶的資金主要來源于各級基層國庫所撥付的專項(xiàng)資金。包括中央特設(shè)的對貧困地區(qū)農(nóng)村九年義務(wù)教育支出專項(xiàng)返還，地方與中央承擔(dān)的部分專項(xiàng)資金，地市級配套專項(xiàng)資金，如：城鄉(xiāng)低保、住房保障、醫(yī)療救助、社保資金等專款配套資金。其次，中央和省級政府對地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維修、為特定政策的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、體制補(bǔ)助、稅收返還等?？钆涮踪Y金。第三，地方政府各職能部門對口的由上級主管部門直接下?lián)艿膶ｍ?xiàng)資金，如糧食、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水專項(xiàng)補(bǔ)貼資金，企業(yè)改制配套資金、扶貧資金、民政部門救助等一些專款等配套資金。

(二)地方財(cái)政專戶存在的利弊

財(cái)政專戶的首要功能便是用于將特定的專項(xiàng)資金納入到專戶的管理中來用于保障專款專用，防止個(gè)人或部門擠占挪用。由于政府的財(cái)政性資金與生俱來的特殊性，如在地方并未設(shè)立國庫的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，需要通過財(cái)政專戶對財(cái)政資金進(jìn)行統(tǒng)籌管理，在當(dāng)前基層國庫未設(shè)點(diǎn)的情況下，具有一定得積極效果。其次，在國庫單一賬戶體制下，基層國庫的所提供的金融服務(wù)難以滿足財(cái)政部門對資金使用的需要，如部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)，人民銀行所經(jīng)理的國庫在集中收付的操作和管理上的不足，難以滿足財(cái)政資金的使用效率，需借助商業(yè)銀行發(fā)達(dá)的系統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)處理大量的收支信息，因而財(cái)政專戶的存在有其客觀需求。

另外，財(cái)政專戶的產(chǎn)生也帶來一定的弊端。一是財(cái)政專戶開立較隨意，監(jiān)管難以到位。以某市為例，各級財(cái)政機(jī)關(guān)在商業(yè)銀行開立專戶基數(shù)大、金額多，各商業(yè)銀行競相追逐營銷財(cái)政部門作為重要優(yōu)質(zhì)客戶。二是大量國庫資金存入商業(yè)銀行，使得商業(yè)銀行變?yōu)橘Y金的蓄水池，演變?yōu)椤暗诙鴰臁?，對國家宏觀調(diào)控和貨幣政策運(yùn)行存在干擾。三是當(dāng)前對財(cái)政專戶監(jiān)管制度存在真空，使得國庫難以有效集中管理預(yù)算資金，地方政府與財(cái)政部門在商業(yè)銀行存取財(cái)政資金的同時(shí)也透過市場公開發(fā)行大規(guī)模的債券，這種做法既損害政府的公眾形象，又增加宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的成本。

(三)地方財(cái)政專戶的監(jiān)管的必然性

隨著《新預(yù)算法》的實(shí)行，財(cái)稅體制的深化改革與發(fā)展，國庫單一賬戶的建立，各級地方政府財(cái)政部門的財(cái)政專戶裁撤與合并，財(cái)政專戶必然會納入到國庫單一賬戶中進(jìn)行核算與規(guī)范化管理，這是適應(yīng)國庫集中收付制度改革即實(shí)行“收支兩條線”管理的趨勢發(fā)展。

二、 地方財(cái)政專戶監(jiān)管存在的問題

(一)制度缺失，職能權(quán)責(zé)不明，基層國庫難以有效監(jiān)督。一是按照目前專戶資金核算類型劃分，目前地方財(cái)政專戶的開設(shè)包括專項(xiàng)支出、社?；?、非稅收入等專用賬戶，依照相關(guān)開戶規(guī)定，其專戶的開設(shè)需經(jīng)國務(wù)院及財(cái)政部正式文件為依據(jù)。但按照《人民幣結(jié)算賬戶管理辦法》未明確基層國庫在財(cái)政專戶開設(shè)的過程中應(yīng)發(fā)揮的審核作用，而《中華人民共和國國家金庫條例》與《中華人民共和國國家金庫條例實(shí)施細(xì)則》中雖有提及央行國庫部門對財(cái)政存款開戶與使用情況監(jiān)督的相關(guān)內(nèi)容，但表述過于籠統(tǒng)使得實(shí)際運(yùn)用中可操作性較差。由以上種種缺陷造成基層國庫難以對財(cái)政專戶進(jìn)行有效的監(jiān)控與管理。二是人民銀行與財(cái)政部門在各自的制度規(guī)定與文件依據(jù)對財(cái)政專戶的認(rèn)定與管理界限權(quán)責(zé)不明，無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，且人民銀行與財(cái)政部門不存在相互制約機(jī)制，導(dǎo)致財(cái)政專戶的數(shù)量可控性存在失控的現(xiàn)象。

(二)國庫單一賬戶建設(shè)不完善，專戶資金大量游離于商業(yè)銀行，影響央行貨幣政策效果。以非稅收入財(cái)政專戶為例，透過每年一次對商業(yè)銀行開展的轄內(nèi)國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)執(zhí)法檢查，目前大量的各級財(cái)政非稅收入難以按要求實(shí)現(xiàn)直繳入庫，非稅收入?yún)R繳結(jié)算資金沉淀于商業(yè)銀行上，游離于人民銀行國庫監(jiān)管之外。在檢查過程中發(fā)現(xiàn)，僅在2015年年末就有大量的非稅收入資金滯留在商業(yè)銀行財(cái)政專戶，商業(yè)銀行作為財(cái)政性資金的“蓄水池”使得預(yù)算收入失去應(yīng)有的完整性，降低了財(cái)政性資金使用效率，這在一定程度上增加人民銀行基礎(chǔ)貨幣投放的供應(yīng)量，削弱了實(shí)體經(jīng)濟(jì)下央行執(zhí)行貨幣信貸政策效果。

(三)地方政府的“人文政治”，促使大量財(cái)政資金流向地方性商業(yè)銀行。目前，各級地方政府為了響應(yīng)中央提出的“金融扶貧”政策，支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)，都在積極地?cái)U(kuò)大地方性金融機(jī)構(gòu)對地方信貸資金投入程度。為此，在國有商業(yè)銀行財(cái)政專戶沒有撤銷的情況下，將大部分資金轉(zhuǎn)移到地方性商業(yè)銀行，這在一定程度上增加了財(cái)政專戶的數(shù)量。而某些商業(yè)銀行在以營利為目的下進(jìn)行的“存款”營銷，為了財(cái)政部門這種優(yōu)質(zhì)客戶不惜違反繳存存款制度，使得財(cái)政資金滯留情況較為嚴(yán)重，這種以不正當(dāng)手段參與金融市場競爭，既擾亂了正常的金融市場秩序，又增加了一定的國庫資金風(fēng)險(xiǎn)程度。這種造成大量國庫資金在國庫體系外游離，容易不法分子提供可乘之機(jī)，滋生貪污腐敗廉政風(fēng)險(xiǎn)，妨礙國家財(cái)經(jīng)法規(guī)的正常執(zhí)行。

三、加強(qiáng)和規(guī)范地方財(cái)政專戶監(jiān)管的措施建議

(一)制度先行，完善基層國庫對財(cái)政專戶監(jiān)管的制度需求。依托《新預(yù)算法》的出臺，按照人民銀行依法經(jīng)理國庫的原則，建議財(cái)政部應(yīng)出臺覆蓋全國涵蓋對財(cái)政專戶的賬戶設(shè)置、資金收付、會計(jì)核算、對賬制度、內(nèi)控管理、代理行選擇等一系列統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制度體系，明確繼續(xù)保留財(cái)政專戶的范圍，且對財(cái)政專項(xiàng)資金來源范圍予以公布，對超范圍資金來源的財(cái)政專戶一律禁止開設(shè)。其次，人民銀行內(nèi)部如支付結(jié)算部門應(yīng)出臺規(guī)范財(cái)政專戶管理辦法，對其專戶進(jìn)行精準(zhǔn)定義，加強(qiáng)對代理行開設(shè)財(cái)政性資金專戶審批力度，提升監(jiān)管執(zhí)行能力。

(二)繼續(xù)完善國庫單一賬戶體系建設(shè)。一是在配合財(cái)政部門開展的清理整頓財(cái)政專戶工作的基礎(chǔ)上，基層國庫部門應(yīng)加強(qiáng)對財(cái)政專戶分賬核算資金的清查工作。對無法有效提供財(cái)政部文件依據(jù)證明的一律禁止在財(cái)政專戶中分賬核算；對裁撤合并的專戶限期規(guī)定其繳入國庫或支付完畢；對于符合國家相關(guān)規(guī)定的財(cái)政專戶，加強(qiáng)對資金核算與月度、年度對賬工作，確保財(cái)政資金安全。二是增強(qiáng)部門之間協(xié)作能力，增強(qiáng)對財(cái)政專戶資金監(jiān)管。從全局出發(fā)，基層央行與地方財(cái)政部門加強(qiáng)溝通，摒棄部門利益共同組織開展財(cái)政專戶清理活動，對不合規(guī)的財(cái)政專戶應(yīng)予以取締，同時(shí)建立其信息共享機(jī)制，對財(cái)政專戶信息共享，控制其資金撥付核算在應(yīng)有年度預(yù)算內(nèi)，聯(lián)合基層央行內(nèi)會計(jì)、支付部門加強(qiáng)對財(cái)政專戶的事前監(jiān)督、事中控制、事后核查，透過內(nèi)外結(jié)合以上方式強(qiáng)化對代理行開設(shè)的財(cái)政專戶全程監(jiān)管。

(三)提升基層國庫服務(wù)能力，誘使財(cái)政專戶資金回流國庫。隨著國庫“3T”系統(tǒng)逐步完善，功能強(qiáng)化，國庫業(yè)務(wù)電子化處理水平日漸提升，使得基層國庫服務(wù)能力有了進(jìn)一步的加強(qiáng)?；鶎訃鴰觳块T應(yīng)結(jié)合地方實(shí)際，充分發(fā)揮國庫電子化系統(tǒng)與地方橫聯(lián)系統(tǒng)的優(yōu)勢，改進(jìn)業(yè)務(wù)處理流程，提升業(yè)務(wù)處理效率，引導(dǎo)政府財(cái)政資金通過國庫集中收付系統(tǒng)進(jìn)行賬戶處理與會計(jì)核算。

(中國人民銀行益陽市中心支行，湖南 益陽 413000)