湖南新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“城中村”治理的對策研究

唐瓊+宋迪敏

摘 要：隨著湖南新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，“城中村”現(xiàn)象越來越多，“城中村”的改造建設(shè)是對群眾利益的一次大的調(diào)整，勢必造成各種矛盾和沖突。針對“城中村”出現(xiàn)的問題提出如下治理對策建議：建立和健全“城中村”改造工作的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)和溝通各相關(guān)部門和城區(qū)、施工單位間關(guān)系，采取以市場化為導(dǎo)向、改變城鄉(xiāng)二元化、因地制宜設(shè)計(jì)方案、硬件軟件兩手抓、治理改造依法依規(guī)，妥善處理好湖南新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“城中村”問題，推進(jìn)湖南全面建成小康社會(huì)。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；“城中村”；城鄉(xiāng)二元化

中圖分類號： F291文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號：1672-0539（2017）06-0054-04

隨著湖南城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，介于農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)之間的過渡型社區(qū)“城中村”開始在城市建設(shè)擴(kuò)張過程中逐漸顯現(xiàn)?！俺侵写濉鳖櫭剂x，是在城市中的農(nóng)村，它具有城市和農(nóng)村的雙重特征。從地理位置來說，“城中村”一般位于城市區(qū)域內(nèi)部或者城鄉(xiāng)邊緣區(qū)，被城市建設(shè)包圍或納入的村落。它的形成主要是由于“政府趨利型的土地征用政策”[1]，城市建設(shè)的加快讓城市空間快速向城郊農(nóng)村擴(kuò)張，因?qū)r(nóng)村居民安置方面需付出巨額經(jīng)濟(jì)、社會(huì)成本，為降低開發(fā)成本，在城市擴(kuò)張的過程中往往會(huì)選擇繞開農(nóng)村居民點(diǎn)，征用開發(fā)成本相對較低的農(nóng)用地、空地等進(jìn)行城市開發(fā)，使原有農(nóng)村逐漸被城市新建區(qū)包圍或者半包圍，成為城市建設(shè)中的“孤島”。從社區(qū)屬性看，“城中村”是典型的城鄉(xiāng)二元體“混合社區(qū)”，在民風(fēng)民俗、經(jīng)濟(jì)生活、土地權(quán)屬、戶籍制度、行政管理體制等方面不同程度地保留著農(nóng)村模式，但受到城鎮(zhèn)化進(jìn)程的影響，不可避免地逐漸和以往的農(nóng)村模式脫離而轉(zhuǎn)向城市模式。

一、湖南新型城鎮(zhèn)化背景下“城中村”存在的合理性

“城中村”作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中自然形成的一種社區(qū)形態(tài)，有其存在合理的一面，近年來，“城中村”在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所展現(xiàn)出的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義，正逐步得到認(rèn)可。

（1）吸納外來人口，創(chuàng)造大量的就業(yè)機(jī)會(huì)?！俺侵写濉苯?jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)中非正規(guī)經(jīng)濟(jì)（泛指缺乏或違反部分合法手續(xù)、未被統(tǒng)計(jì)的、零散的、小規(guī)模的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)）較為發(fā)達(dá)，帶來了大量的靈活就業(yè)，這種“崗位成本”最低的就業(yè)形式，吸引了大量外來人口，起到了勞動(dòng)力“蓄水池”的作用?！俺侵写濉睂τ谠S多外來人口來說是進(jìn)入城市的跳板與緩沖空間，在此實(shí)現(xiàn)就業(yè)并積累起能在城市生存生活下去的資本，最終真正融入到城市生活中來。

（2）提供低廉住房，是住房體系的有益補(bǔ)充?！俺侵写濉蔽挥诔鞘兄苓吇蛘叱鞘袃?nèi)部，與城市地緣關(guān)系緊密，但由于規(guī)劃、環(huán)境等原因，其房價(jià)相對低廉，一定程度上滿足了低收入者的住房需求。有著相對低廉住房價(jià)格的“城中村”，填補(bǔ)了城市住房體系里由于中低檔住房供應(yīng)不足而導(dǎo)致的住房結(jié)構(gòu)性失衡[2]，是城市住房體系的有益補(bǔ)充，緩解了其結(jié)構(gòu)上的矛盾。

（3）降低運(yùn)行成本，加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。由于吸納了大量外來人口，為城市建設(shè)發(fā)展提供了相對低廉的勞動(dòng)力，在一定程度上降低了企業(yè)的生產(chǎn)成本和城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本。在支撐現(xiàn)階段快速但粗放的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，并緩解由此引發(fā)的物質(zhì)性匱乏以及社會(huì)結(jié)構(gòu)性矛盾等方面，“城中村”發(fā)揮了重要而不可替代的作用。

二、湖南新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“城中村”存在的問題

由于“城中村”自身的管理、制度以及歷史遺留等問題，隨著其在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的不斷涌現(xiàn)，數(shù)量增加、規(guī)模加大，部分矛盾更加激化，急需對現(xiàn)有“城中村”存留問題進(jìn)行監(jiān)管治理。

（1）土地資源利用混亂。“城中村”因?yàn)橐话阍诔鞘袃?nèi)部建成，有著較為優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢，能夠享有周邊相對完善的城市配套設(shè)施，其土地資源具有一定的升值潛力和開發(fā)利用價(jià)值。但由于城鄉(xiāng)土地制度二元化，原有集體土地不能直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)獲取收益，城中村居民利用宅基地政策（在自有宅基地上盡可能多的甚至違章建房）和非法出讓土地使用權(quán)（建小產(chǎn)權(quán)房等），進(jìn)行無序的土地開發(fā)，同時(shí)伴隨著指導(dǎo)規(guī)劃、管理的缺位和原有的居住習(xí)慣以及歷史等原因，使得“城中村”內(nèi)多為低層建筑，其建筑密度高、間距小，房屋質(zhì)量參差不齊，違章建筑屢禁不止，同時(shí)和衛(wèi)生、娛樂、道路相關(guān)的各類基礎(chǔ)設(shè)施用地比例小。

（2）公共資源相對薄弱。“城中村”的公共資源存在先天不足，后天難補(bǔ)的窘境。以往作為農(nóng)村地區(qū)，現(xiàn)有的公共資源就較城市稀少，隨著城市的拓展，大量流動(dòng)人口集聚，公共資源進(jìn)一步稀釋。同時(shí)公共資源后天缺乏規(guī)劃和投入，這也符合集體行動(dòng)的邏輯[3]。單戶居民提供公共設(shè)施的收益會(huì)被其他居民（包括流動(dòng)人口）通過“搭便車”無償攫取，不提供任何公共設(shè)施便成為理性選擇。最終呈現(xiàn)在世人面前的是一個(gè)市政道路、衛(wèi)生、體育、文化、教育等設(shè)施嚴(yán)重不足，電線亂拉、街道狹窄、廣場綠地極少、垃圾遍地、污水橫流的“城中村”[4]。

（3）公共安全存在隱患。相對廉價(jià)的生活環(huán)境吸引了大量較低收入的流動(dòng)人口，造成“城中村”里魚龍混雜，人口管理難度急劇增加。同時(shí)“城中村”的原有居民為了獲取更多的房屋租金，將原有住房擴(kuò)建或者改建，盡可能對外出租，往往不對租住戶進(jìn)行任何身份鑒別和后期管理，閑雜人員容易混跡其中，安全風(fēng)險(xiǎn)增大。

（4）管理水平相對較低?！俺侵写濉痹谝?guī)模、經(jīng)濟(jì)形態(tài)等方面已經(jīng)大大異于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村，村民與集體之間的行政組織關(guān)系逐步淡化，財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不斷強(qiáng)化。“城中村”既不是像傳統(tǒng)村落那樣是村民的共同價(jià)值形態(tài)而形成的文化共同體，也不是基于同一空間而形成的地域共同體，而是基于居民的共同財(cái)產(chǎn)關(guān)系而形成的一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合體[5]。城中村的管理組織如果還是沿用原有的農(nóng)村管理組織模式，那么不管是在管理能力還是組織架構(gòu)上，都將無力應(yīng)對城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)，管理存在漏洞甚至空白，“城中村”發(fā)展中出現(xiàn)的弊端將難以被解決。

（5）拆遷利益糾葛矛盾。在對“城中村”進(jìn)行拆遷治理過程中，涉及多方面的、巨額的利益，政府、居民、開發(fā)商等多角色進(jìn)行博弈。利益上的糾葛如果沒有公平公開的制度護(hù)航，極易激化并產(chǎn)生矛盾，暴力拆遷、釘子戶等都是矛盾激化后的血淚教訓(xùn)。2016年，湖南某市出現(xiàn)了一起因?yàn)榇逦瘯?huì)在拆遷過程中違反法律規(guī)定做出強(qiáng)制拆除村民房屋的決議，并在拆遷過程中因疏忽大意，導(dǎo)致村民因拆除而死亡的惡性事件。這起事件不僅是拆遷戶家庭的悲劇，也讓包括區(qū)委書記、區(qū)長在內(nèi)的27名干部和工作人員被追責(zé)或立案偵查。endprint

（6）居民后續(xù)出路存疑。“城中村”的居民脫離土地耕種后，由于自身和外部等原因，尋求新工作困難，他們往往會(huì)選擇風(fēng)險(xiǎn)最小、收益不菲的“以地生財(cái)”道路，主要是依靠出租房屋、集體物業(yè)等財(cái)產(chǎn)而形成的“外生式”的出租經(jīng)濟(jì)，這是一種靠租金、集體分紅而非依靠自身勞動(dòng)而生存的“寄生型”生存狀態(tài)[6]。不少居民在一夜暴富面前迷失了自己，一些拆遷村出現(xiàn)了居民拿著大筆拆遷款購買豪車、出境賭博等，最后錢、地兩空，生活無以為繼的悲慘事例。除此之外，“城中村”還存在產(chǎn)業(yè)層次低端化，不合法、不公開的“灰色經(jīng)濟(jì)”藏身等經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，其經(jīng)濟(jì)后續(xù)再發(fā)展難度較大。

三、湖南新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中治理“城中村”的建議

針對“城中村”出現(xiàn)的幾大問題，亟需采取措施，以求破解“城中村”城市“孤島”問題，真正使其實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮作用。

（1）以市場為導(dǎo)向，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。在城市擴(kuò)張中形成的“城中村”并不可怕，可怕的是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中監(jiān)管的缺失和轉(zhuǎn)變的失控。為了防止城市擴(kuò)張過快過急，對城市擴(kuò)張密切關(guān)注，對“城中村”的治理要以市場化為導(dǎo)向，掌握好時(shí)機(jī)，太早會(huì)傷害農(nóng)民的利益，不利于社會(huì)穩(wěn)定，太晚則治理的成本和難度加大[7]。同時(shí)，還要大力培育公正公平、公開有序的市場秩序以及充分競爭的市場環(huán)境，促使城鎮(zhèn)化進(jìn)程健康、有序的發(fā)展。

（2）加強(qiáng)制度創(chuàng)新，改變城鄉(xiāng)二元化。城鄉(xiāng)二元化是由一系列以戶籍制度、土地制度、醫(yī)療養(yǎng)老制度等多種制度形式支撐而成，這些城鄉(xiāng)差異導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)大量問題。那么要消除二元結(jié)構(gòu)，必然需要一系列新舊制度的更迭，需要行之有效的制度創(chuàng)新。一是要改革現(xiàn)有的戶籍制度，建立起城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度。要用制度來保障農(nóng)村人口與城市人口平等地享有各項(xiàng)權(quán)益的權(quán)利，充分發(fā)揮一體化戶籍制度維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用。二是要完善土地管理制度。2012年年底，國務(wù)院審議通過了《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》，現(xiàn)行法案雖然對我國農(nóng)民集體所有土地的征收補(bǔ)償做出了適時(shí)修改，但土地管理制度仍需要不斷完善。比如，把土地經(jīng)營職能從管理部門分解出去，土地確權(quán)尤其是確認(rèn)到戶，部分土地自主入市等[8]。三是建立城鄉(xiāng)一體化的資源配置體系，對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等密切關(guān)系民生民計(jì)的資源進(jìn)行合理配置，逐步改善城鄉(xiāng)資源配置不均衡的情況。

（3）重視頂層設(shè)計(jì)，因地制宜定方案。由于經(jīng)濟(jì)、地域等各方面的差異，不同“城中村”的情況也千差萬別，如何達(dá)到最佳治理效果，需要對其進(jìn)行大量調(diào)研，以作出合理評估?？梢皂攲釉O(shè)計(jì)全省改革框架，同時(shí)因地制宜地設(shè)計(jì)有針對性的治理方案。湖南作為中部地區(qū)，有其自身的經(jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)，結(jié)合湖南省“城中村”的實(shí)際情況，揚(yáng)長避短、科學(xué)規(guī)劃。建議采取政府引導(dǎo)為主，房地產(chǎn)商、城中村集體兩者相結(jié)合，以貨幣補(bǔ)償為主、產(chǎn)權(quán)置換為輔，探索出更適合湖南自身發(fā)展的“城中村”改造新模式[9]。同時(shí)，根據(jù)湖南東西部區(qū)域差異巨大這一實(shí)際情況，定位“兩帶”戰(zhàn)略，打造東部、西部兩大城鎮(zhèn)化特色發(fā)展帶，東部以產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主，西部側(cè)重綠色宜居、文化傳承[10]。

（4）完善硬件軟件，提升其管理水平。一是要加大對“城中村”各種改造投入，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。有針對性地制定《房屋建設(shè)管理辦法》《房屋租賃管理辦法》《外來人口和社會(huì)治安管理辦法》等管理辦法和政策。同時(shí)通過加大改造投入，科學(xué)合理地規(guī)劃居民住房、公共設(shè)施、街道、綠地等居民生活生產(chǎn)活動(dòng)區(qū)域，改變“城中村”臟、亂、差的原有印象，使之成為真正的宜居之地。二是要加強(qiáng)基層民主政治組織建設(shè)，加強(qiáng)村委會(huì)或居委會(huì)的建設(shè)，規(guī)范基層民主秩序，理順基層組織職能，提高管理水平和能力。讓基層組織能夠抵御城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來的沖擊，擔(dān)當(dāng)起快速變化中的“城中村”領(lǐng)頭羊角色。三是要堅(jiān)持“以人為本”的思想，面對短期內(nèi)物質(zhì)財(cái)富的急劇增長和外部文化的沖擊，既要遵循原有優(yōu)秀傳統(tǒng)習(xí)俗文化，又要能夠積極接受優(yōu)秀的人類共有現(xiàn)代文明思想、現(xiàn)代文化，可以通過大力開展社區(qū)文化、社區(qū)教育、社區(qū)服務(wù)等工作，加大對居民的精神文化生活投入，引導(dǎo)其轉(zhuǎn)變觀念、提升素質(zhì)，更切合城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人員素質(zhì)需求。隨著“城中村”硬軟件設(shè)施的完善，基礎(chǔ)組織管理水平的提高和居民素質(zhì)的提升，將極大地促進(jìn)村民轉(zhuǎn)化為城市居民之后的后續(xù)物質(zhì)、精神生活的改善。

（5）治理依法遵法，政策實(shí)施重協(xié)調(diào)。由于“城中村”土地的商業(yè)價(jià)值迅速增加，其治理改造涉及了各方利益，極易產(chǎn)生矛盾和沖突。要對“城中村”改造的艱巨性有一定的心理準(zhǔn)備，雖然前期政策制定充分考慮了各方利益特別是村民的利益，但推行中仍不可避免有其他問題和意外情況的出現(xiàn)。如何保證改造的公正、公平、公開，保證改造的順利推進(jìn)，依法、遵法是根本辦法。要將法治思想貫徹于治理改造的全過程、全階段、全方位，遵循相關(guān)法律法規(guī)，公開、透明、陽光地執(zhí)行治理辦法和規(guī)程，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)“城中村”治理改造工作。在實(shí)施過程中，加強(qiáng)與各方利益團(tuán)體聯(lián)系，確保協(xié)調(diào)好各方面利益，特別要注重和“城中村”所在村集體及居民的充分溝通，及時(shí)發(fā)現(xiàn)改造過程中存在的問題并盡快解決。政策實(shí)施既要堅(jiān)持原則，又要有一定的彈性，關(guān)鍵時(shí)候可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

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