舉報人權(quán)益保護制度法律研究

龔李雪

[摘要]舉報權(quán)是憲法賦予公民的基本權(quán)利，是公民行使民主監(jiān)督權(quán)，參與國家有關(guān)事務(wù)管理的重要體現(xiàn)。但是近年來，舉報人個人信息泄露情況不斷出現(xiàn)，以至舉報人被打擊報復(fù)的事件時有發(fā)生。有關(guān)司法部門在處理舉報事件中往往只注重事件的事實真相而忽視了對舉報人個人信息和人身安全的保護。雖然我國法律法規(guī)對舉報人權(quán)益保護作出了一些規(guī)定，但這些規(guī)定分散、籠統(tǒng)、抽象，原則性強，但操作性差。文章認為舉報人的權(quán)益保護需要以法律為后盾，憲法賦予公民的舉報權(quán)需要法律規(guī)定的具體化，這樣才能真正地保障舉報人的基本權(quán)利。此外，還要健全舉報人權(quán)益保護各項規(guī)章制度，使舉報人舉報制度有序長效運行。

[關(guān)鍵詞]舉報人信息；權(quán)益保護；法律制度

一、舉報人權(quán)益保護現(xiàn)狀

（一）社會現(xiàn)象

舉報是反腐倡廉、打擊犯罪、建設(shè)法治社會的一項重要制度，但是作為配套建設(shè)的舉報人權(quán)益保護制度，在實踐中卻存在許多問題。如現(xiàn)實中有新聞媒體為鼓勵宣傳見義勇為的行為將舉報人曝光，或有關(guān)部門為表彰他人舉報行為而泄露了舉報人個人信息，此種做法雖在一定程度上宣揚了正義，但容易導(dǎo)致舉報人遭到報復(fù)陷害。根據(jù)調(diào)研，比較突出的問題還有舉報的案件質(zhì)次量少、匿名舉報越來越多、查辦周期長、重案件的保密而忽略對舉報人的保護。典型的有以下兩起事件。事件一：陜西漢陰縣國土局在大門口的“縣委第七督導(dǎo)組兩學(xué)一做學(xué)習(xí)教育征求箱”一側(cè)安裝攝像頭，正對準意見箱，所有人向該箱子投放意見材料時，均會暴露在監(jiān)控之下。事件二：舉報吃旺旺雪餅沒變旺事件的男主人公，向法院舉報的信件被傳上網(wǎng)，個人信息暴露，由此對其生活造成了很大的困擾。類似事件屢見不鮮，這些事件都可以反映出法律對舉報人信息保護方面存在的不足，通過這些現(xiàn)象也可以映射出法律和制度對于舉報人的權(quán)益保護還不夠完善。

（二）立法現(xiàn)狀

目前，我國還沒有專門的舉報人保護法，一些關(guān)于舉報人保護的法律法規(guī)主要有《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》《行政監(jiān)察法》《人民檢察院舉報工作規(guī)定》《監(jiān)察機關(guān)舉報工作辦法》等。盡管這些法律法規(guī)都有“為舉報人保密”“保護舉報人合法權(quán)益”的規(guī)定，但是這些規(guī)定缺乏具體的措施、程序以及對責(zé)任的追究，大多是“口號式”規(guī)定，內(nèi)容籠統(tǒng)，缺乏可操作性。在保護舉報人權(quán)益方面，我國還存在立法的缺陷與制度的盲點。盡管在檢察機關(guān)內(nèi)部的工作規(guī)則中有對舉報人權(quán)益保護的詳細規(guī)定，如2014年7月21日最高人民檢察院第二次修訂的《人民檢察院舉報工作規(guī)定》，但該規(guī)定沒有上升至法律層面，不具有法律效力，缺乏普適度和權(quán)威性，沒有有效發(fā)揮保護舉報人權(quán)益的作用。2000年第九屆全國人大三次會議和2005年全國“兩會”期間，有多名代表提出議案，呼吁制定《舉報法》，在2007年“兩會”期間，又有代表提出制定我國《舉報人保護法》，但是都沒有被最終確定。

二、舉報人權(quán)益保護制度存在的問題

（一）舉報人權(quán)益保護的立法過于抽象，可操作性差

例如，《憲法》第41條關(guān)于公民舉報權(quán)利的概括性規(guī)定，《關(guān)于保護公民舉報權(quán)利的規(guī)定》第5條、第6條分別規(guī)定：“任何單位和個人不得以任何借口對公民的舉報進行阻攔、壓制、刁難或打擊報復(fù)?！薄耙愿鞣N借口和手段報復(fù)侵害舉報人及其親屬、侵犯舉報人的合法權(quán)益，按打擊報復(fù)論處的規(guī)定?！边@些法律法規(guī)都過于籠統(tǒng)，沒有對舉報程序，怎樣保護舉報人權(quán)益，有關(guān)人員違反保密義務(wù)后所要承擔的責(zé)任大小作出具體規(guī)定，具體怎么保護，怎樣加強制度建設(shè)還有待進一步作出細致規(guī)定。保護舉報人的合法權(quán)益，必須制定和實施嚴格的法律程序和制度，有關(guān)舉報人權(quán)利的規(guī)范不能停留在原則上，而是需要實買在在的措施。

（二）舉報受理機關(guān)不明確，程序不嚴密

首先，目前我國的舉報受理機關(guān)有檢察機關(guān)、行政監(jiān)察機關(guān)以及有關(guān)職能部門，沒有專門的舉報受理機關(guān)，也沒有統(tǒng)一的受理機制。這些機關(guān)都設(shè)立舉報中心，但是各中心沒有明確職責(zé)，分工不明，在接到舉報時，會形成“丟皮球”現(xiàn)象，機關(guān)之間相互推諉，使案件得不到及時調(diào)查，產(chǎn)生不利后果，還會導(dǎo)致舉報人信息披露，受到打擊報復(fù)的風(fēng)險提高。這些受理機關(guān)又分別受各級立法、行政和黨組織部門的管轄，在實踐中很難實現(xiàn)真正的獨立，容易受多種因素干擾，以致工作成果小，辦案效率不高，影響舉報制度的真正效用。其次，我國法律沒有規(guī)定統(tǒng)一具體的舉報受理機關(guān)，也沒有規(guī)定舉報案件的受理和查辦期限，缺乏舉報的具體處理程序。在受理機關(guān)和程序不明確的情況下，舉報人和受理機關(guān)之間不能形成一種良性互通關(guān)系，舉報人很難了解到舉報內(nèi)容是否得到及時受理和審查。實踐中，許多舉報信發(fā)出后得不到回應(yīng)，因此很有必要建立一個統(tǒng)一的、獨立的舉報受理機構(gòu)。

（三）對舉報人獎勵制度規(guī)定不具體

為了鼓勵人民群眾舉報，我國很多執(zhí)法機關(guān)都出臺相關(guān)的舉報獎勵措施，目的是讓舉報人在承擔風(fēng)險的時候獲得相應(yīng)的回報，但是結(jié)果往往不盡如人意。目前對于舉報人的獎勵，多采用公開獎勵的方式，對舉報有功人員，獎勵情況適時向社會公布。雖然有要求對涉及舉報有功人員的姓名、單位等個人信息的，應(yīng)當征得本人同意，但是這樣的獎勵方式是否可取，有待討論。公開獎勵固然可以弘揚正氣、維護正義、提升群眾舉報的積極性，但目前我國舉報人權(quán)益保護制度還沒有完全成熟，這種公開獎勵的方式會使舉報人信息被披露，舉報人被打擊報復(fù)的幾率大大增加。國家在給予舉報人獎勵，鼓勵群眾敢于同惡勢力斗爭的同時，還應(yīng)該重視保護舉報人的信息和人身安全。

（四）對報復(fù)陷害的行為重處罰而輕預(yù)防

《刑法》第308條規(guī)定對證人進行打擊報復(fù)的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。該法律的規(guī)定是通過嚴厲的懲罰來震懾被舉報人，使其不敢輕易對舉報人實施打擊報復(fù)。這種規(guī)定過于單一，只在心理上對人造成壓力，沒有事前的警示。這種保護方式屬于事后保護，即舉報人利益遭到損害之后才啟動的保護程序。盡管這種事后保護制度會使報復(fù)人受到法律的嚴厲制裁，但是對舉報人造成的傷害已不能彌補，應(yīng)重視事前保護，事前預(yù)防為主應(yīng)該是舉報人保護制度應(yīng)追求的制度價值。endprint

三、建立完善舉報人權(quán)益保護的法律機制

第一，把舉報納入法制化軌道，以制定專門具體化的法律為核心，建立系統(tǒng)、科學(xué)的舉報人保護機制，給舉報人的權(quán)益以有效的法律保障，從而真正維護舉報人的合法權(quán)益。地方機關(guān)或國家機關(guān)出臺了一些關(guān)于舉報人權(quán)益保護的規(guī)定和辦法，但是這些規(guī)定的法律效力不高，執(zhí)行困難，舉報人的權(quán)益難以得到有效保障。因此，應(yīng)由有權(quán)制定法律的政府和部門制定具體規(guī)定和辦法，對舉報人權(quán)益進行立法保護，立法應(yīng)圍繞舉報受理機關(guān)、舉報人權(quán)益保護機制和責(zé)任等方面進行，同時對舉報的受理程序、舉報人的獎勵制度、舉報人的安全保護措施、機關(guān)及其職責(zé)、被舉報人和利害關(guān)系人報復(fù)陷害舉報人及近親屬的法律責(zé)任和行政責(zé)任等內(nèi)容予以明確具體地規(guī)定，重點是健全對舉報人的權(quán)益保障。

第二，設(shè)立獨立部門，專門受理舉報案件，跟舉報人一對一對接。建立一對一舉報機制，確定與舉報人對接的人員，然后確定其保密義務(wù)終身責(zé)任制，以使舉報人的個人信息得到最大程度保護，一旦舉報人因泄漏個人信息遭受打擊報復(fù)，可以首先追究對接人的責(zé)任，縮小責(zé)任范圍，使舉報人權(quán)益得到有效保護。同時舉報人可以實時關(guān)注舉報案件的處理情況，由對接人向舉報人說明案件的進展。對于每一件舉報，對接人都要及時地向舉報人答復(fù)，形成互通對接關(guān)系，提高辦案效率。該項措施的意義是能夠使舉報人受到打擊報復(fù)的危險大大減小，還能提高舉報案件的處理效率。

第三，健全獎勵機制，防止出現(xiàn)有獎不敢領(lǐng)的情況發(fā)生。制定舉報獎勵機制，明確舉報獎勵條件和受領(lǐng)程序。對于一般的舉報人，國家可以在指定銀行開設(shè)針對舉報獎勵的專門賬戶，為避免冒領(lǐng)、亂領(lǐng)，由專門的工作人員對舉報人中領(lǐng)條件進行審查，并承擔保密義務(wù)，同時工作人員也要承擔終身責(zé)任制。針對通過網(wǎng)上、郵件和電話等方式舉報的人，如果要對其進行獎勵，為避免個人信息暴露，可以通過網(wǎng)上支付的方式把獎金發(fā)放給舉報人。不管是獎勵舉報人還是通過懸賞的方式鼓勵人民群眾跟惡勢力作斗爭，對于獎金和懸賞金的發(fā)放都應(yīng)該秘密進行，這樣不僅能夠保護舉報人權(quán)益，而且讓其意識到自身的安全能夠得到保護，確保人民群眾舉報的積極性。

第四，構(gòu)建起“預(yù)防為主，懲罰結(jié)合”的舉報人安全保護機制。首先，舉報受理機關(guān)在接到舉報時，對舉報人的風(fēng)險進行評估。有關(guān)機關(guān)可以根據(jù)舉報的案件性質(zhì)決定對舉報人是否主動啟動舉報人保護程序。其次，保護機關(guān)根據(jù)評估，如果是不在保護范圍的案件，舉報人主動申請保護，保護機關(guān)不能拒絕，待危險情況消除后，撤回對舉報人的保護。最后也是最重要的保護措施就是，若是對重大案件舉報，一旦身份泄露就會造成人身危險的情況，應(yīng)該借鑒國外對舉報人的身份重置、異地安置制度對舉報人及其家人給予特殊保護，如遷居、換工作、移民等。同時對處于特殊保護的舉報人給予終身保護。

隨著我國改革開放的深入發(fā)展和社會現(xiàn)象的復(fù)雜化，舉報制度發(fā)揮著越來越重要的作用，對舉報人權(quán)益保護的不足和瑕疵逐漸凸顯出來，很多群眾因舉報而受到不同程度的打壓和傷害，使人民群眾舉報的積極性和主動性下降，形成“誰舉報誰遭殃”的意識。人民群眾的舉報行為具有維護社會正義的性質(zhì)，舉報人為了舉報勢必會承擔一定風(fēng)險，而國家和社會大眾是受益者，國家應(yīng)該建立和完善舉報人權(quán)益保護制度，為其提供法律上的保護，踐行法治中國的社會追求。

[責(zé)任編輯：岳文可]endprint